国际经验 | 巴黎城市遗产保护制度与实施经验

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导

读

法国遗产保护概念经历了一个相当长的发展时期，随着每一次遗产概念的丰富和完善，都有与之相应的法律作为标志，从而逐步形成了当代法国完备的遗产保护制度。

为了使历史文化遗产得以完整保留，早在1793年随着国家历史文化博物馆的创建，法国就第一次确定了历史建筑遗产的地位。经过近200多年的探索与发展，遗产保护概念不断扩展，遗产保护的手段日渐丰富。法国对历史文化遗产的保护已从最初单纯的保存与修复，上升到了与环境保护相结合，与城市发展相协调，并制定了相关的法律制度和行政管理模式，这两个方面相辅相成共同形成了当今法国完备的遗产保护制度。

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— 法国城市历史遗产保护体系 —

法国现行保护体系主要包括历史建筑、景观地、保护区以及建筑、城市和风景遗产保护区。为了保证作为公众利益一部分的遗产不受到地方利益的影响，各类列入国家名录的遗产的管理权限属于国家。

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法国历史建筑保护法律制度

早在法国大革命时期，由于众多历史建筑遭到空前破坏，国家层面首次要求对所有的历史建筑进行普查，后于1830年国家设立了历史文物总监一职，对历史文物进行监督和管理。此后，国家开始着手建立一系列针对历史建筑遗产保护的法律制度和行政管理体系。

1887年，法国颁布了第一部关于历史文物建筑保护的法律——《文物保护法》。这部法律首次确定了政府在遗产保护中的行政职能，并创建了一个包括建筑师在内的历史文物管理机构，专门负责对历史建筑进行日常维护工作。

1913年出台了新的遗产保护法律——《历史建筑保护法》。该法律已基本包含了现行保护制度的要点，从“公众利益”出发对业主的权利进行限制，准许国家直接对被列入名单的历史建筑进行修复。除此之外，国家还依法成立了“历史建筑委员会”，专门负责对历史建筑的管理和修复工作。这种从“公众利益”出发、自上而下的遗产保护方法，确保了所有历史建筑都在统一的评判标准之下，避免了因不同评判标准和机构所带来保护方式的不同。

法国现行遗产保护构成体系

1943年，法国出台了《历史建筑周边环境法》，规定将所有历史建筑周围500m半径之内的范围划为历史建筑周边地区（Monuments Historiques & LesAbords des Monuments Historiques，约为78.5hm2）。伴随着这部法律的产生，国家成立了“历史建筑周边委员会”，专门负责对历史建筑周边地区的保护工作。

法国历史建筑与周边保护范围图（张兵等，2012）

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法国自然景观保护制度

1903年，法国通过立法将具有艺术价值的自然景区（包括树林、瀑布、峭壁等）纳入到历史文化遗产的保护范围中，而将自然景观独立出来加以保护。1930年5月颁布的《景观地保护法》主要目的是对“美学的、历史的、风景的或留下传说的”“留下人类杰作或其痕迹”的地方进行保留和保护。明确了“景观地”的概念。国家也成立了“景观地高级委员会”的政府机构，负责专门的管理和保护工作。目前，法国共有2650个列级保护景观地和4700个注册登记景观地。

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法国自然景观保护制度

由于原有城市肌理被破坏，城市特色迅速消失。1962年，在当时文化部长安德烈·马尔罗（Andre Malraux）的建议下，通过了著名的《马尔罗法》即《保护区法》（Secteurs Sauvegardes）。法律明确了“保护区”的概念，是国家根据城市中文化遗产的整体分布情况及其历史、艺术等价值，进行综合评价后强制划定的区域。由专门的政府部门对“保护区”进行深入研究，制定出相应的强制性规划。之后，法国又对该法律进行了多次修改，将“保护区”的概念进一步扩大，将自然景观、农村景观等纳入到保护区的范围中。今天，“保护区”已经成为法国遗产保护体系中一个重要的组成部分。

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建筑、城市风景遗产保护区（Z.P.P.A.U.P）

《地方分权法》于1983年1月通过，它将国家和地方在城市建设方面的权力分开，强调国家的职责在于遗产保护方面，加强地方在城市规划和城市建设中的权力；并提出建筑、城市、风景遗产保护区，用于以更为合理的保护范围来代替原来的500米半径地区。研究制定ZPPAUP的决定权在于市长和市议会，审批由大区区长在民意调查后宣布通过。ZPPAUP的建立对法国地方性遗产保护产生了深远影响。

ZPPAUP 制定过程，课题组改绘制（姚青石，2010）

资料来源：Atelier Cord & Monchecourt, M.C.Heuzey. ZPPAUP de Amblie. 2005

Benodet 的ZPPAUP 规划中有关建筑体量的导则( 资料来源：Alain Marinos, 法国文化部资料.) 注：图中打叉的为禁止的形式。

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— 活跃有效的社会力量：遗产基金会与协会 —

法国政府清醒地认识到，仅凭行政力量不足以覆盖文化异常保护的各个方面，因此积极鼓励和支持各种民间保护组织的发展和壮大，使他们越来越多地参与法国文化遗产保护事业中。

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遗产基金会

目前，全法国共有352个基金会服务于文化领域，其中有关建筑遗产保护的占31%，规模最大的是“文化遗产基金会”。

基金会的主要任务是：

推动遗产保护工作；

寻找合作伙伴，吸引地方企业赞助文化遗产保护；

对修复工程进行资助；

通过遗产保护创造就业机会、传承相关技能。

基金会的运作方式有三种：

直接对维修工程进行资助；

帮助遗产所有人向社会募集资金，并从中收取3%的管理费；

可通过基金会的影响力，在进行维修工程时享受一定的税务优惠政策。（只有“文化遗产基金会”作为非公立组织，被财政部授予此项特权。）

仅在2008年一年时间内，遗产基金会对1,800个项目提供了不同程度的帮助，涉及总金额达到1.3亿欧元，收到社会各界捐款1千多万欧元，创造3,820个就业岗位，对国家的文化遗产保护体系起到了重要的拾遗补缺作用。

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协会

基金会为遗产保护提供了资金的聚集，而协会则主要是为了聚集人力。据统计，法国共有各类协会88万余个。有6,000多个协会与文化遗产保护有关，其中规模最大的是“国家建筑和遗址保护协会联合会”。该联合会聚集了全法国3,500个文化遗产保护协会，主要职责是向会员提供法律咨询、向大众普及文化遗产保护知识、通过网站发布文化遗产保护信息、配合有关部门出版有关文化遗产的著作等。

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国家建筑师、规划师制度

— 与拆除许可证制度 —

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独特的国家建筑师（ABF）、规划师（AUE）制度

实施国家和地方政府间共同构筑的历史文化遗产保护政策，专业人员的作用是必不可少的，故在中央和地方政府之间设有国家遗产建筑师（前身是国家建筑与规划师/Architect et Urbaniste de L’Etat，AUE），而在政府和民间又有历史文化遗产协调员。他们代表国家从专家的角度出发，参与到“保护区”，“建筑、城市和风景遗产保护区”的管理规章制定和实施中，且保护区内一切建造、拆除、砍伐树木、改建或扩建工程等都要经过他们的同意才能进行。可以说，他们在整个保护体系中具有举足轻重的作用。

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拆除许可证制度（Permis de démolir）

拆除许可，即对历史建筑的拆除必须向当地市长申请许可。拆除许可证与建设许可证是完全独立的，取得拆除许可证只意味着对申请拆除许可的建筑可以拆除，与此后是否可以建设无关。

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— 对我国历史遗产保护制度发展的启示 —

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以“不可替代”和“可再利用”为核心，不断拓展遗产保护领域

我国的历史文化遗产保护立法工作开始于1982年的文物保护法，并相继提出了“历史文化名城”、“历史文化保护区”以及“历史街区”等城市遗产保护领域。目前，以文物为中心的保护制度在我国正趋于成熟，但还存在保护领域不完善，规划建设管理难以落实等问题。需要借鉴法国遗产保护以“不可替代”和“可再利用”为核心，将遗产保护不断扩大到对自然景观、农业景观、城市历史环境、城市文化特色等方面，使得遗产保护领域不断丰富和完善。

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改革遗产保护管理体系，实行评审、财政、执行三者统一

目前，按照《中华人民共和国文物保护法》《风景名胜管理暂行条例实施办法》《中华人民共和国自然保护区管理条例》的规定,中国的文物单位、自然保护区、风景名胜区都要接受上级多个主管部门的业务归口管理和地方各级政府的行政领导,业务的行政审批权在中央主管部门,财政的控制权在地方财政。口头和非物质文化遗产由中国文化部委托中国艺术研究院协同相关部门进行管理。这种职能重叠,纵向分离的文化遗产管理体系,很容易导致条块分割、多头管理的局面。我国应借鉴建立直属于国务院领导的文化遗产管理委员会或类似机构，直接管理我国的历史文化遗产，管理委员会行使管理权、监督权，进行垂直管理。要给予文化遗产管理机构对内和对外统一的管理权，特别是应赋予其必要的执行权。

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提高历史街区详细规划的独立性和可操作性，实现规划管理一步到位

国内的历史街区保护规划可以借鉴法国的“保护区规划”的规划和管理体系，对历史街区进行更细致深入的保护，同时对历史街区进行因地制宜的再利用，保护原有的历史街区风貌，加强社会经济相关方面的分析内容，制定相应的历史街区经济发展政策。

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建立遗产保护领域的国家规划师、建筑师制度，提升城市品质

法国对保护区不同类型的物质与空间要素分类制定相应的建设管理规定，其管理工作统一由国家执行，并由国家规划建筑师进行前期咨询以及后期监督发展。城市遗产保护中要引入由于美学原因而需要保护与改善的邻里或地块。在这些邻里或地块中进行影响建筑外部形态的建设活动都需要获得国家规划建筑师的同意，同时他们的决定必须以规划文件为依据，这份文件在通过后就具有法定的强制效力，并作为附录编入保护区规划。

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设立拆除许可证制度

建立拆除许可证管理机制，参考法国做法，充分发挥国家建筑、规划师的作用，对于历史文化名城（镇/村）内需要拆除的历史建筑应当由取得资质的编制单位向规划建设主管部门提出拆除请求，获得建筑工程拆除证后，才能进行拆除，杜绝对历史建筑的肆意破坏，对私自拆毁历史文化村镇的建筑均按有意破坏文物行为给予处罚。

从国家政策上给予历史文化名村（镇）特殊的土地优惠政策，允许人口拥挤的历史文化村镇选址新建，对于古民居由于家庭人口增长确有需要加建、改建的居民给予一定的财政补贴，要求其按照国家制定原则进行改造并上报规划建设部门审批。对于年久失修又无力进行维护的古民居，政府采取收购形式获取房屋所有权，进行统一管理。

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充分利用公众力量，注重各阶段的公众参与，并创新财政投入机制

历史文化遗产保护是一项公益性事业,是政府行为,政府是文化遗产保护的主要责任者,因此,国家要加大遗产保护资金的投入,建立以政府为主体,社会广泛参与的多元化的投入机制,吸收民间资本,从而保障历史文化遗产可持续发展有稳定的资金来源。在加大投入的同时,政府应该设立财政专项资金,用于文化遗产的保护、开发、人才培训、紧急救援、宣传、咨询、考察、教育、交流等一系列活动。国家要制定相关的社会资助政策,给予提供资助的企业和个人在政策和税收方面的优惠。

头图为编辑自加，来源于网络