从严禁避孕、强迫引产到鼓励二胎 计生政策折腾至今我们无福消受

近日，民法典各分编草案提请第十三届全国人大常委会第五次会议审议，草案中有关婚姻家庭编部分，与现行婚姻法、收养法相比，主要修改五方面内容，其中一项就是不再保留计划生育的有关内容。这是暨十九大删除“坚持计划生育的基本国策”的内容，两会取消国家卫生和计划生育委员会后，又一个淡化计划生育政策的明显信号。

回头看，从1982年十二大，计划生育被正式确立为一项长期坚持的基本国策，至今已近40年。直到2015年，全面二孩政策放开，实施了30多年的独生子女政策宣告结束。计划生育政策深刻地改变了几代中国人的生活，而且这种影响将会继续延续很长时间。今天，《宪法》中仍有“夫妻双方有实行计划生育的义务”的规定。纵观我国的生育政策，整体上呈现出一种由松到紧，又由紧到松的变化趋势。计划生育这项基本国策是如何被确定下来的？又是如何一步步走向式微的呢？

建国之初限制避孕，学习苏联鼓励生育

成立之初的新中国，外交选择“一边倒”，倒向以苏联为首的社会主义阵营。因此，新中国的建设受到苏联很大的影响，生育政策也不例外。当时，苏联鼓励人口增长，奖励多子女母亲。恰好这种鼓励生育的做法不仅符合中国传统社会的“多子多福”的生育文化，也迎合当时全国上下营造的“人多力量大”的政治气氛。1949～1953 年，政府对生育及人口增长采取了放任自流的态度，并出台了限制避孕和妇女流产的政策，鼓励人们生育。1952年卫生部又出台了《限制节育以及人工流产暂行办法》规定：“凡违反本办法，私自实施绝育手术或人工流产手术者，以非法堕胎论罪，被手术者及实施者均有人民法院依法处理。”1953年，卫生部还一度通知海关禁止进口避孕药和用具。

1953年是新中国第一个五年计划的开始，这造成了人口政策的第一次变化。这年全国进行了第一次人口普查，结果显示我国人口58260万人，已经远远超过毛泽东所说的“四万万七千五百万人”。

同年9月27日，在中国共产党第八次代表大会上，周恩来总理在《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议的报告》中指出：“为了保护妇女和儿童，很好地教养后代，以利民族的健康和繁荣，我们赞成在生育方面加以适当的节制，卫生部门应该协同有关方面对节育问题进行适当的宣传，并且采取有效的措施。”

1954年，因民众反对意见过大，节育限制有所放宽，避孕药品被允许在市场公开出售；人工流产限制也有些许变化，“子女稠密”者在获得所在机关负责人批准后，也可以打胎。1955年，因为马寅初、邵力子等人的呼吁，节育政策继续强化，获得刘少奇、周恩来等人的支持，人工流产的限制进一步放宽，只要本人愿意人工流产，并获得所在机关负责人的批准，即可实施手术。

1956 年底中共八大上，提出“赞成在生育方面加以适当的节制”，这是我国控制人口的思想首次以政府文件的形式公布于众，新中国的人口政策开始走向鼓励节育。

错批一人，误增三亿：节育工作推行缓慢

1957 年，马寅初发表《新人口论》，提出“积极发展生产，控制人口数量，提高人口质量”，他主张计划经济的同时应该也要有计划生育。他认为计划生育最重要的措施是普遍宣传避孕，切忌人工流产。之所以反对人口流产，理由有四：一是杀生，母体里的孩子有生命权；二是伤害妇女健康；三是冲淡避孕意义；四是增加医生负担。他还主张“以奖作税”对生育两个孩子的有奖，生育三个的有税，同时强调的改变“早生贵子”、“多福多寿多男子”的社会观念。但如此先进的人口思想并没有掀起计划生育的浪潮，反而在反右斗争中，马寅初和《新人口论》被批判，收到极不公正的谴责。而由于对马寅初的批评，中国人口继续增长3 亿。

1957年，周恩来视察北大时和马寅初在一起

虽然在1962 年，国务院发布《关于认真提倡计划生育的指示》，使生育问题由毫无计划状态逐渐走向有计划的状态，但是节育工作受到政治运动的影响，并没有好好推行下去。这期间我国迎来了一波婴儿潮，1966—1970年的5年间，每年出生人口在2500万-2700 万之间，全国净增人口超过1亿，1969 年，中国人口总量突破8亿，1970 年达到82992万人，已经远远超出1956年孙本文根据我国耕地面积、粮食产量和就业情况而认定的8 亿最适应人口数量。

我国人口变化趋势

干预柔和，见效明显：70年代鼓励“晚、稀、少”

面对如此挑战，党和政府觉得必须要开始实施计划生育了。1971 年，国务院把计划生育工作纳入第四个五年计划中，这预示着中国计划生育工作的正式开始。“一个不少，两个正好，三个多了”的想法渐渐形成了我国这一阶段“晚、稀、少”的人口生育政策。“晚”指的是男25周岁之后、女23周岁之后结婚，女24周岁之后生育，有这样一种说法，女24周岁生育比20周岁生育的最大好处在于，每100 年里可以少出生一代人；“稀”是指生育间隔为3年以上；“少”是指一对夫妇生育不超过两个孩子。同时，对违反计划生育政策的行为有具体的处惩规定，比如，人事、劳动、教育部门应把实行晚婚节育作为考核干部、职工、学生的内容之一。这一政策一直执行到1980 年秋，党中央、国务院发表的《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》为止。这项政策对于70年代生育率的快速下降起到了关键的作用，但干预性的控制相对于80年代温和得多。

最严厉的生育政策为何反而出现在出生率不高的80年代？

当时的计划生育正如火如荼地开展着，就像路上稳步前进的汽车，为什么会如此紧急地“加速”前进？1978年春，“包产到户”，国家放松了对农业的控制。农业改革带来了粮食快速增长，考虑总人口增长幅度在内的人均粮食、人均收入都在快速上升，促进了整个经济形势的好转。就出生率与农业发展前景来看，这时似乎并没有什么特别的理由要加强控制。

然而，人口总数已经累积到接近10 亿的存量，计划经济时代的结束带来了社会生活的巨大变化。国内政治上控制的松弛，知青的返城高峰，配合已经存在的巨大人口总数，这些短期的工作困难，都造成了让领导人们有一种强烈的危机感：如何在后革命时代去管理不断增长的庞大人口？ 国际上新马尔萨斯主义复兴，使得原本是优势的人口就变成了“负担”。生育率虽然已经大幅度下行，本不应加强控制的人口，如此一来成了需要全国严阵以待的“危机”。几经周折，1980年初中共中央的“公开信”发布，成为一胎化生育政策的纲领性文件。

如此严格的独生子女政策在实施过程必然会面临很多窘境。因为超生，城市出现大量"黑户"，因为没有户口，“黑户”在城市中生存举步维艰，死了都没有人知道。在农村，大月份的产妇也要被逼引产，计生干部和老百姓的矛盾尖锐。这种局面下，国家吸取山东省的经验，在符合一定的条件下，允许农村独女户夫妇再生一个孩子。然而，强硬的独生子女政策造成的危害仍然不容小觑。

面对国内社会和国际社会对中国政府强制流产是否符合道德是否侵犯人权的质疑，著名的《人口与经济》杂志在1982年第3期上发表了署名吴珊珊的文章《人工流产、引产是否道德？》。文章观点主要有四：

（一）为了祖国的繁荣富强，为了减少因人口过多而给祖国带来的种种困难，为了我们子孙后代更健康地成长而进行人工流产、引产是道德的；（二）胎儿未出生之前，他(她)在母体腹中，没有与外界环境接触，更没有发生人与入之间纷繁复杂的关系，因此，他(她)尚未取得人的资格。……所以合法的人工流产、引产不存在侵犯人权和弄死人的问题；（三）人类为了生存，每餐都得吃掉许多生命体。为了人类生存和社会的发展，有目的地处死一些生命体是十分必要的；（四）“衡量人工流产、引产是否道德的标准是什么呢?……凡是体现全体人民的共同利益，合乎最广大人民利益的就是道德的，否则就是不道德的。

这篇文章影响很大，基于对这些质疑的反驳，1989年《人民日报》甚至刊文《高额引产补助的恶果》，建议废除对被人工流产的孕妇的补助。

许多民间人士认为，计划生育这项政策之所以维持稳定是因为部门利益的阻挠。作为现行生育政策的执行者，原国家计生委及下属地方计生委、指导站是直接产物。这项政策的存废关系着这一部门的切身利益。此外，计生政策每年带来几百亿的“社会抚养费”成为各基层政府的一笔重要财政收入。由此，计生委及其衍生机构，与地方政府结成了阻碍生育政策改革的利益联盟，而计生政策的反对者则由于没有有效的组织和缺乏政治表达的途径，而无法影响人口决策。

即便反对声众多，人口控制的目标却已实现。从1990 年开始，中国的人口出生率稳定下降，2000 年第五次人口普查结果表明低生育水平已成为现实。

老龄化、人口结构失调等后遗症日渐严重，独生子女政策走向式微

2007年开始，独生子女政策在严格稳定地实施了近30年后，有不少学者开始讨论是不是应该放开“二胎”。2008 年两会，路透社引述国家计生委副主任赵白鸽的话,称中国将渐进式地改变(独生子女)政策。定居于美国的妇产科医生易富贤，写过一本《大国空巢》，因讨论计划生育政策而一度成为禁书，2008 年6 月人民日报海外版发表易富贤文章，说明此时“易富贤”已不是敏感人物。更具有风向性的事件是，2010 年即将进行的第六次人口普查，由李克强副总理担任组长。以前的组长只是国务委员，而这次普查的组长却由常务副总理担任,可见中央对这次普查的高度重视。

2009 年末,社科院人口研究所原所长田雪原、中科院国情研究中心主任胡鞍钢分别在《人民日报》和《经济参考报》上撰文，呼吁调整人口政策。田雪原称为“计划生育之父”，对于自己的理论，他认为是站得住脚的，是问心无愧的。“问题出在哪儿？出在没有真正的这样去践行，那不是我一个理论工作者的责任。”这种决策的负面影响是什么，会不会引起智商下降、劳动力短缺、人口老龄化、人口性别比失衡？会不会出现四二一家庭结构？他认为这肯定是会的，而且不容忽视。

著名国情专家胡鞍钢,多年来一直是计划生育积极支持者。在2000 年“十五计划”时曾向有关方面述称,“必须坚持计划生育政策”。事隔十年,他却在《经济参考报》上撰文要求放开二胎生育。此时，学者们还是主要从老龄化日趋严重，预防养老问题的角度呼吁放开二胎。

2011年2月，携程网创始人梁建章入驻微博，发布自制纪录片讨论中国人口问题。梁建章觉得人口问题已经是未来中国经济最大的隐患。纪录片里警告，如此低生育率带来的后果是，中国人口结构在今后 30 年内会发生剧烈的变化。 对计划生育这项基本国策提出质疑是需要勇气的。作为企业家，摆出这种公共姿态，显然是一种冒险行为。然而，他成功了。

2013年，单独二胎政策放开。2015年，全面二胎政策实施，独生子女政策正式宣告终结。如他所料，政策放开后，可新生人口不升反降。2017年全国出生人口为1723万人，比上年减少63万人。人口出生率为12.43‰，比2016年下降了0.52‰。

今年6月开始，辽宁等各地政府开始出台鼓励二胎的政策。8月，人民日报发文《生娃是国事也是家事》，将生娃上升到国家大事的层面。不过这次，不是让你少生，而是多生。还有学者在《新华日报》刊文，呼吁设立生育基金、向丁克家庭征税。

我们该如何看待“一胎化”的计划生育政策？

我们注意到印度、越南等人口大国也同样面临人口增长的难题，但为什么没有执行如此严厉的计生政策？究其根本，还是国家控制能力的弱寡。中国政府控制社会的能力是很强的，才得以让这一计生政策上升至国策，可以稳定持续执行近40年。其在控制人口收效明显，同时也让计划生育造成的后遗症相当严重。老龄化、人口结构失调的问题演变成今天的困境，谁说不是计划生育政策造成的恶果？任何一项政策的出台，都要有其合理性的基础，80年代的“人口危机”是否具备这样的合理性呢，今天看来未必。过高地估计人口危机的严重性，对养老问题，低生育率陷阱的预见不足，给当前中国社会带来了难以估量的影响。

一胎化所体现的是一整代人面对“人口危机”的焦虑与恐慌。人口还在增长，中国还那么落后，总要做点什么。如今，“人口危机”有了另一种形式和模样，我们当然还需要做点什么。但做什么和怎么做，需要更合理科学的基础，更广泛的社会接受度。