最高法院判例：个人权益与公共利益的识别与保护

【裁判要旨】

除法律明确规定的公益诉讼外，行政诉讼原则上属于主观诉讼。原告提起行政诉讼，必须是认为他自己的合法权益受到行政行为侵犯。换句话说，只有自己的合法权益受到侵犯，才具备利害关系，也才具有行政诉讼的原告资格。判断是否属于自己的合法权益，主要看一个法律规范的保护目的究竟是保护个别公民的利益，还是保护公共利益。如果法律规范的保护目的是个别公民的利益，或者不仅是保护公共利益，同时也是为了保护个别公民的利益，就可以承认个人利益存在。反之，如果法律规范的保护目的仅仅在于公共利益，则不能认可公民个人享有诉权。

所谓公共利益，在于法律规范的受益人为不确定的多数。固然，当法律规范基于公共利益的目的，命令行政机关作为或不作为时，这些不确定的多数受益人中的某一个个人也会从中获得事实上的利益，但这种利益无论如何都是权利的反射，却不是自己的权利。为了防止出现民众诉讼，法律并不认可作为公众之一部分、仅具有反射利益的个人具有诉权。

保护环境是我国的基本国策，绿水青山就是金山银山的理念已经深入人心，公民对于环境权的关注越来越彰显，但是，个人主张环境权时也应依照相关法律规范行使。对于提起环境公益诉讼的权利，《环境保护法》只赋予特定的符合法定条件的社会组织；《行政诉讼法》只赋予人民检察院，公民个人尚没有提起环境公益诉讼的原告资格。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行申2975号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）李百勤，男，汉族，住河南省郑州市金水区庙李镇庙李村。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）郑州市二七区人民政府，住所地河南省郑州市二七区政通路85号。

法定代表人苏建设，该区人民政府区长。

再审申请人李百勤因诉郑州市二七区人民政府（以下简称二七区政府）不履行法定职责一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行终1654号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员仝蕾参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

郑州铁路运输中级法院一审查明：2016年1月4日，李百勤向二七区政府邮寄了《情况反映》，请求二七区政府在合理期限内拆除或责令停止杨寨社区综合安置楼工程施工项目施工。二七区政府未履行拆除的法定职责，李百勤不服，于2016年12月5日向法院提起行政诉讼，请求依法确认二七区政府未依法履行拆除职责的行为违法，并判令二七区政府依法履行法定职责。郑州铁路运输中级法院另查明，李百勤在法庭询问中陈述，杨寨社区综合安置楼是违法建筑，各项指标均没有经过行政机关的许可，空气是流通的，该工程对空气的危害不仅仅是二七区，郑州市每个公民均受到了侵害，李百勤与该违法工程有利害关系。

郑州铁路运输中级法院一审认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第八项的规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。我国法律赋予了每个公民均享有对违法行为监督举报的权利，李百勤作为公民，有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告杨寨社区综合安置楼的违法建设行为。李百勤虽然有权对杨寨社区综合安置楼违法建设行为进行监督举报，但是这种公民监督举报的权利不能等同于行政相对人对行政行为提起行政诉讼的权利。李百勤是否有提起行政诉讼的权利，关键在于二七区政府的行政行为是否对李百勤的合法权益明显产生实际影响。依据查明的事实证实，二七区政府对杨寨社区综合安置楼违法建设是否强拆的行为并不产生直接侵害李百勤合法权益的法律后果，因此，二七区政府对杨寨社区综合安置楼违法建设是否强拆与李百勤的权利义务没有直接的利害关系，对李百勤的合法权益明显不产生实际影响。综上所述，李百勤认为涉案违章建筑施工影响郑州市的空气质量，与其有利害关系，要求确认二七区政府不履行法定职责的行为违法的诉讼请求，缺乏法律依据。李百勤不是本案适格的原告，其起诉不符合行政诉讼的法定起诉条件，应当驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项、第八项的规定，作出（2016）豫71行初900号行政裁定，驳回李百勤的起诉。

李百勤不服，提起上诉。

河南省高级人民法院二审认为：李百勤向二七区政府邮寄《情况反映》，请求二七区政府在合理期限内拆除或责令停止杨寨社区综合安置楼工程施工项目施工，系举报投诉行为。二七区政府对李百勤的举报是否回复以及如何回复应当属于二七区政府的自由裁量权，虽然这种自由裁量权行使不当可能产生政治上的责任，但不产生法律上的责任。除法律有特殊规定外，行政诉讼所能解决，也只能解决的是法律争议，对于行政机关的自由裁量行为或因此引起的政治责任问题，不属于法律上的争议，行政审判不能进行审查。另一方面，李百勤所举报的违法建设问题与自己的权利是否受到侵犯无关，在李百勤对二七区政府的起诉中，也不存在李百勤认为二七区政府侵犯了他的权利的问题，因而他与二七 区政府之间也不形成值得裁判的法律争议。因此，李百勤起诉二七区政府不履行法定职责的请求事项不属于司法审查范围，故对李百勤的起诉应予驳回。一审裁定驳回李百勤的起诉正确，依法应予维持。据此裁定驳回上诉，维持原裁定。

李百勤向本院申请再审称：1.其向再审被申请人邮寄《情况反映》的行为不属于举报投诉行为，而是明确要再审被申请人作出行政行为，而再审被申请人未在法定期限内作出任何行政行为，属于行政不作为，故其针对行政不作为起诉，符合起诉条件，同时也是适格的原告。2.杨寨社区综合安置楼工程系违法建设工程，该工程扬尘、建筑质量及空气污染的防治均没有经过行政机关的许可。空气是流通的，该违法工程对空气的污染侵害的不仅仅是工程周边的人，还有整个郑州市的居民。对于一个违法建设工程，每一个公民都有权利和义务去制止。再审申请人作为郑州市人民群众中的一员，和该违法工程具有利害关系，故具备本案诉讼的主体资格。综上，请求：撤销二审行政裁定，指令原审法院继续审理；判令二七区政府承担一审、二审和再审诉讼费。

本院认为：本案的争执是，再审申请人李百勤向二七区政府邮寄《情况反映》，要求其在合理期限内拆除或责令停止杨寨社区综合安置楼工程施工项目施工，因为他认为该工程是违法建设的小产权房，严重影响了土地利用整体规划和城乡建设规划，给群众造成了很大损害。二七区政府没有作出答复，李百勤提起行政诉讼，请求依法确认二七区政府未依法履行拆除职责的行为违法，并判令其依法履行法定职责。一审法院驳回了他的起诉，理由是，李百勤作为公民，虽有权对违法建设行为监督举报，但这种监督举报的权利不能等同于行政相对人对行政行为提起行政诉讼的权利，是否强拆的行为并不产生直接侵害李百勤合法权益的法律后果，与其权利义务没有直接利害关系，因此其不是本案的适格原告。本院认可一审法院的裁判观点，并支持一审法院的裁判结果，以下结合李百勤的再审理由具体阐述。

一、合法权益、保护规范与反射利益

《行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”由此可知，除法律明确规定的公益诉讼外，行政诉讼原则上属于主观诉讼。原告提起行政诉讼，必须是认为他自己的合法权益受到行政行为侵犯。换句话说，只有自己的合法权益受到侵犯，才具备利害关系，也才具有行政诉讼的原告资格。判断是否属于自己的合法权益，主要看一个法律规范的保护目的究竟是保护个别公民的利益，还是保护公共利益。如果法律规范的保护目的是个别公民的利益，或者不仅是保护公共利益，同时也是为了保护个别公民的利益，就可以承认个人利益存在。反之，如果法律规范的保护目的仅仅在于公共利益，则不能认可公民个人享有诉权。在本案，李百勤在向二七区政府邮寄的《情况反映》中，援引《中华人民共和国城乡规划法》作为保护规范。该法第一条所规定的立法目的，是“为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展”，其公共利益性质显而易见。该法第九条第二款又规定：“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。”这一规范所赋予“任何单位和个人”的举报或者控告的权利也是基于公共利益。所谓公共利益，在于法律规范的受益人为不确定的多数。固然，当法律规范基于公共利益的目的，命令行政机关作为或不作为时，这些不确定的多数受益人中的某一个个人也会从中获得事实上的利益，但这种利益无论如何都是权利的反射，却不是自己的权利。为了防止出现民众诉讼，法律并不认可作为公众之一部分、仅具有反射利益的个人具有诉权。

二、环境权与公益诉讼

再审申请人李百勤在一审法庭询问时又陈述，“杨寨社区综合安置楼各项指标均没有经过行政机关的许可，空气是流通的，该工程对空气的危害不仅仅是二七区，郑州市每个公民均受到了侵害”，以此说明其与该违法工程有利害关系。但这也恰恰论证了他只是郑州市每个公民当中的一员，他由于“该工程对空气的危害”所受到的侵害，并未区别于“郑州市每个公民”。固然，保护环境是我国的基本国策，绿水青山就是金山银山的理念已经深入人心，公民对于环境权的关注越来越彰显，但是，个人主张环境权时也应依照相关法律规范行使。《中华人民共和国环境保护法》第五十七条规定：“公民、法人和其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的，有权向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报。”“公民、法人和其他组织发现地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门不依法履行职责的，有权向其上级机关或者监察机关举报。”但是，这种举报仍然属于公共利益规范，如果举报人不是基于自己的权利受侵害而进行举报，就不能因为进行了举报便具有了相对人的资格。再审申请人主张，“郑州市每个公民均受到了侵害”，但以维护“郑州市每个公民”的环境权为目的的诉讼，显然属于环境公益诉讼范畴，而对于提起环境公益诉讼的权利，《中华人民共和国环境保护法》只赋予特定的符合法定条件的社会组织；《行政诉讼法》只赋予人民检察院，公民个人尚没有提起环境公益诉讼的原告资格。

综上，再审申请人李百勤的再审申请理由不能成立，其再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人李百勤的再审申请。

审 判 长　李广宇

审 判 员　阎 巍

审 判 员　仝 蕾

二〇一八年六月二十九日

法官助理　骆芳菲

书 记 员　王昱力