最高法院判例：行政机关内部请示、批复行为不可诉

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【裁判要旨】

上级行政机关对下级行政机关请示事项作出的内部批复，答复意见即便外化，只要未对当事人的权利义务直接作出处理，仍需下级行政机关根据上级行政机关的批复，答复意见，依职权另行作出行政处理决定的，上级行政机关的批复、答复意见，属于行政机关的内部行为，未对当事人的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申2821号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）黄玉林。

……

被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省宁乡县人民政府

……

再审申请人黄玉林诉被申请人湖南省宁乡县人民政府（以下简称宁乡县政府）行政批准行为一案，湖南省长沙市中级人民法院于2016年1月4日作出的（2015）长中行征初字第00155号行政裁定，驳回黄玉林的起诉。黄玉林不服提起上诉，湖南省高级人民法院于2016年9月14日作出（2016）湘行终344号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。黄玉林仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

黄玉林起诉称，2013年10月30日，其房屋被宁乡县灰汤镇人民政府及相关公安、国土、城管、村干部等强制拆除。2014年1月，其针对宁乡县灰汤镇人民政府的行政强制行为提起诉讼，该案经过审理，宁乡县人民法院以被告不适格为由裁定驳回起诉，该裁定书中明确宁乡县政府委托宁乡县国土资源局具体实施强拆，且明确了委托强拆的依据为宁政函〔2013〕075号文，其因此提起本案诉讼，请求判决确认宁乡县政府批复拆除其房屋建筑的行政行为违法，判决恢复其房屋建筑原状。

湖南省长沙市中级人民法院一审认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”本案中，宁乡县政府作出了宁政函〔2013〕075号《宁乡县人民政府关于依法拆除黄玉林户非法占用土地上建筑物的批复》，批准宁乡县国土资源局的行政强制执法行为，但这仅仅是一种行政机关的内部审批，根据上述法律规定，黄玉林应以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。经查，黄玉林、刘江不服宁乡县灰汤镇人民政府、宁乡县城市管理和行政执法局、宁乡县国土资源局、宁乡县公安局、宁乡县政府行政强制行为一案，该院已指定湖南省长沙市开福区人民法院立案受理，黄玉林就同一行政行为再次提起诉讼属于重复起诉的情形，应予驳回起诉。据此，裁定驳回黄玉林的起诉。

湖南省高级人民法院二审认为，宁政函〔2013〕075号《宁乡县人民政府关于依法拆除黄玉林户非法占用土地上建筑物的批复》，与宁乡县国土资源局根据该批复具体组织实施的强制拆除行为，因行政行为的主体、内容和对应的行政法律关系均不相同，并非同一诉讼标的。一审认为黄玉林就上述两个行为分别进行的诉讼属于重复起诉的情形不当，应予以纠正。该批复从形式上看是宁乡县政府针对宁乡县国土资源局关于拆除行为内部请示的一种审批，而宁乡县国土资源局直接根据该批复组织实施了对黄玉林户房屋的强制拆除行为，故该批复对黄玉林的权利义务产生了实际影响。

但因长沙市中级人民法院（2015）长中行征终字第00139号行政判决已经确认强制拆除行为违法，且被拆房屋系黄玉林未经批准而擅自建设的，黄玉林提出在原地块上恢复房屋原状没有法律依据，故一审裁定驳回起诉的结论并未影响到黄玉林的实体权利义务，黄玉林的上诉理由不能成立，不予支持。裁定驳回上诉，维持原裁定。

黄玉林申请再审称，1.一审裁定驳回起诉确有错误。一审认定其系重复起诉，二审法院已经予以纠正。二审法院还认定该批复从形式上看是宁乡县政府针对宁乡县国土资源局关于拆除行为内部请示的一种审批，而宁乡县国土资源局直接根据该批复组织实施了对其房屋的强制拆除行为，故该批复对其权利义务产生了实际影响。

2.有新的证据足以推翻原裁定。二审法院以“因长沙市中级人民法院（2015）长中行征终字第00139号行政判决已经确认强制拆除行为违法，且被拆房屋系黄玉林未经批准而擅自建设”为由，认为其所提出的恢复房屋原状的主张没有法律依据，因此一审裁定驳回起诉的结论并未影响其实体权利义务。但是，（2015）长中行征终字第00139号行政判决认定批复是行政机关内部审批行为，不是对外发生法律效力的文书。而二审法院认定该批复对其权利义务产生了实际影响。二审对关键事实的认定相矛盾，结论与其依据相矛盾。

3.二审法院认定事实的主要证据不足。（2015）开行初字第00070号案、（2015）长中行征终字第00139号案及本案的一、二审均未对涉案房屋的合法性进行审查，二审法院在裁定中变相、简单地认定涉案房屋为违章建筑没有事实依据及法律依据。综上，请求撤销一、二审行政裁定；判决确认被申请人批复拆除其房屋建筑的行为违法；判决被申请人恢复其房屋建筑原状。

宁乡县政府提交意见称，1.一、二审裁定认定事实清楚，适用法律准确，判决结果正确。鉴于被拆房屋地块未获建房批准，且涉案建筑已被实际拆除，客观上不能恢复，再审申请人提出在原地块上恢复房屋原状没有法律依据，故其诉讼请求不能成立。

2.再审申请人的理由不能成立。批复作为内部行为，不是对再审申请人直接送达的法律文书，其外部表现形式为宁乡县国土资源局作出的《责令限期拆除通知书》。事实上，长沙市中级人民法院（2015）长中行征终字第00139号行政判决已经确认强制拆除行为违法，本案一、二审法院根据客观事实及已生效判决认定的事实，驳回再审申请人的诉求，并未影响到再审申请人实体上的权利义务。因再审申请人并未在诉讼请求中提出国家赔偿，二审法院依法告知其可以根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定依法另行主张权利，亦并无不当。综上，请求驳回再审申请人的再审申请。

本院认为，本案争议焦点是被申请人宁乡县政府作出的涉案批复行为是否属于行政诉讼受案范围。

本案被诉的宁乡县政府宁政函〔2013〕075号《宁乡县人民政府关于依法拆除黄玉林户非法占用土地上建筑物的批复》，系对宁乡县国土资源局《关于拆除黄玉林户非法占用土地上建筑物的请示》的批复，其行文对象系宁乡县国土资源局，属于上级行政机关对于下级行政机关请求事项作出批复的内部行政行为。宁乡县国土资源局以此批复为依据，与宁乡县灰汤镇人民政府等相关单位配合，将黄玉林的违法建筑予以拆除，据此对黄玉林产生了实际影响。被诉批复行为的内容虽然涉及黄玉林户建筑物的拆除，但无证据证明该批复已送达黄玉林，该内部行政行为尚未对外发生法律效力，并未对黄玉林的权利义务产生实际影响。

对黄玉林的权利义务产生实际影响的是宁乡县国土资源局等单位的强制拆除行为。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第六项“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，公民、法人或者其他组织提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围”的规定以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第八项“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”的规定，依法应当裁定驳回黄玉林的起诉。

一审法院认定黄玉林属于重复起诉情形，因前后两案被诉行为分别是行政批复行为与行政强制行为，不属重复起诉，二审法院对此予以纠正，并无不当。但二审法院认为宁乡县国土资源局根据该批复组织实施了对黄玉林户房屋的强制拆除行为，就认定该批复对黄玉林的权利义务产生了实际影响，依据不足。一审法院裁定驳回黄玉林的起诉，二审法院裁定驳回上诉，维持原裁定，虽然理由不妥，但裁定结论正确。因此，黄玉林的申请再审理由不能成立，其要求撤销一、二审行政裁定，判决确认被诉批复行为违法，恢复其房屋建筑原状的主张，本院不予支持。

综上，黄玉林的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十四条之规定，裁定如下：

驳回黄玉林的再审申请。

审判长 龚　斌

审判员 王毓莹

审判员 熊俊勇

二〇一七年六月十六日

法官助理 陈伏发

书记员 黄　洁

附：相关法律依据

1.中华人民共和国行政诉讼法
第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：
（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；
（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；
（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；
（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；
（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；
（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；
（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；
（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。

2.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第一条公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：
（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；
（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；
（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为；
（四）不具有强制力的行政指导行为；
（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；
（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。
第七十四条人民法院接到当事人的再审申请后，经审查，符合再审条件的，应当立案并及时通知各方当事人；不符合再审条件的，予以驳回。

3.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释
第三条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；
（二）超过法定起诉期限且无正当理由的；
（三）错列被告且拒绝变更的；
（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；
（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；
（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；
（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；
（九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的；
（十）不符合其他法定起诉条件的。
人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。

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