丁伟峰|| 行政强制执行和解的实现机制——评《行政强制法》第42条

作者简介：丁伟峰，长春理工大学法学院讲师，法学博士。本文系吉林省教育厅项目《涉诉信访案件的软法处理机制研究》（JJKH20170633SK）阶段性成果。文章来源：《河北法学》2018年第3期，转自“清湖宪法研习社”公号，引用请以原文为准。

摘要：行政强制执行和解是行政强制法的一项制度创新，体现了行政强制执行权的非强制性，以及行政机关和相对人之间趋于平等性。行政强制执行可以通过多种具体的方式来实现行政决定，而行政强制执行和解更有利于提升行政法治水平并降低行政执法风险。但是，《行政强制法》仅仅通过第42条来规定行政强制执行和解，对于行政强制执行和解程序、监控机制等都缺少明确的规定。因此，探寻行政强制执行和解的实现机制就成为非常必要之事情。

行政强制执行和解是立法过程中的制度创新，体现了民主法治发展的时代特点和行政法所蕴含的人文精神。传统行政法学认为，相对人只有一个选择，即履行其应履行的义务，不存在免除或者变更义务的情形。而行政机关必须依法行使职权，不得放弃或自由处置。行政强制执行和解作为“一种相对柔软性的法律行为”，突破了传统行政权不可处分的固有观念，体现了行政机关可以根据个案的具体情形与相对人协商以实现行政目的。经过各方主体长期努力形成的行政强制执行和解，无疑成为《行政强制法》的亮点之一，但对这种立法进步欢欣鼓舞之余，亦需要反思如何实现行政强制执行和解，以应对其在实施过程中出现的诸多问题。

一、行政强制执行和解的正当性

随着现代行政法治的发展，行政权运行方式发生了巨大的变化，比如行政契约、行政约谈等非强制性的行政权运行方式呈现出了方兴未艾的发展趋势。人们抛弃了“政治-行政”二分法中机械地执行民意的行政，而把行政视为一种政治过程，即“行政法的功能不再是保障私人自主权，而是代之以提供一个政治过程，从而确保在行政程序中广大受影响的利益得到公平的代表。”立法机关和行政机关的功能正在悄然地发生着变化，二者之间的关系亦随之发生了改变。行政强制执行和解正是这种行政法理念变迁的产物，具有其自身的优势：一方面体现了行政机关对相对人权利的尊重，把相对人视为“合作伙伴”而非“被管理者”，即通过逐步施加压力来迫使其尽可能地自行履行义务；另一方面亦符合国家权力节制的原则，即行政机关应当尽可能地以适当方式行使其手中的行政权，使行政权在不必要领域逐渐退却。行政权的这种退却，并不是行政权的彻底放弃，而是不放弃行政目的之实现，但不要求必须采用强制的手段来实现。行政强制执行重在督促相对人履行其应当履行的义务，本质上并非是行政处罚，而是行政上强制执行的一种手段或者方式。根据《行政强制法》的“适当原则”以及“教育与强制相结合原则”等立法原则，这种强制手段并非具有优先适用性。而行政强制执行和解带有明显的“柔软性”，亦能够实现行政强制执行的目的，即“权力与权利的良性互动表现为双方都充分考虑对方社会实践活动的价值目标。”

行政强制执行和解还具有一种促使“行政程序经济化”的作用。如果行政机关不考虑个案的具体情况，只是机械地采取高权的手段来实现行政决定，不仅要承担较大的执法成本，还可能会加剧行政机关与相对人之间的对立。行政强制执行中的“强制”并非是其内在的特征，只是实现行政决定的外部支持条件。行政强制执行并不是必然采取强制的手段，而是在迫不得已的情况下，通过强制的手段实现行政目的。通过行政强制执行和解程序，可以降低行政执法的成本和风险，亦能缓解相对人对行政强制执行的抵触情绪，促使其易于接受和履行行政决定的义务。尤其是针对长期以来的“执行难”问题，如果行政决定无法得到履行，那么法律的权威必然受到损害。行政强制执行和解作为应对“执行难”的有效途径，有助于行政决定得到履行，维护法律的权威和尊严。如，“铜川环保局与新川水泥厂达成执行和解”“三环家具城案”尽管在当时存在些许争议，甚至缺乏法律上的明确依据，但就社会效果而言却有值得肯定之处。

此外，行政强制执行和解也不乏立法实例。如，《行政复议法实施条例》《反垄断法》以及《行政处罚法》等，都体现了行政和解的理念。这些也都为行政强制执行和解提供了正当性基础。

二、行政强制执行和解良法面临的威胁

《行政强制法》诸多条款都渗透着良法的意蕴，如，通过行政决定概念来限制行政强制范围、尽量不使用强制手段、教育优先强制、阶段式执行、执行和解以及人性化执行，等等。这些立法善意表明民主法治发展过程中，行政强制执行和解鼓励相对人自行履行其义务，以促进行政机关与相对人之间的和谐关系，减轻行政强制执行对相对人造成的伤害，实现社会稳定。但是，无论是行政机关还是相对人，都可能由于认知的有限性、追求自身利益等因素而导致行政强制执行和解的立法善意受到威胁，无法实现其立法目的。这里主要选取“可以条款”“不确定法律概念”“执行协议视野狭窄”以及“执行和解适用衔接”等主要问题予以论述。

（一）“可以条款”下的行政裁量权

《行政强制法》第42条通过“可以条款”赋予行政强制执行机关以广泛的行政裁量权力，如，是否采取行政强制执行和解，以及执行协议内容选择等方面。立法机关为行政机关预留了较大的行政裁量空间主要是为了更好地实现个案正义，因为相对人不能履行义务的现象背后存在千差万别的事由，既可能存在主观的故意，亦可能存在客观的困难。这就需要行政机关根据个案之具体情形，判断相对人履行不能的真实原因。对于那些确实存在困难的相对人可以给予适当“宽恕”，以免给其带来更大的困难。而对于那些主观故意不履行的义务相对人，则应当及时督促其履行义务。“如果当局被授权裁量，即使只是某些活动或者决定范围，也必须遵守裁量的界限，按照法律授权的目的行使裁量。”行政强制执行和解所预留的较大行政裁量空间是对行政机关及其工作人员的严峻考验，需要更有效的途径对之进行控制。因为行政机关及其工作人员很可能为了本部门或者私人利益而滥用这种行政裁量权。但是，《行政诉讼法》受案范围明确规定，法院只审查行政行为的“合法性”，而对于“合理性”却基本上不属于受案范围。行政机关在行政强制执行和解领域所享有的行政裁量权“游离”于司法审查之外，甚至行政机关会故意扩大行政裁量空间来进一步“摆脱”司法审查。因此，诸多“可以条款”下的行政裁量权将会导致行政强制执行和解面临异化的风险。

（二）“公共利益”等不确定法律概念

行政强制执行和解表明行政机关与相对人可以根据事实和法律，通过协商妥协来化解行政纠纷，其实质是公共利益与私人利益的平衡过程。行政法是以公共利益与个人利益关系为基础和调整对象的。一般来说，行政机关代表公共利益，“行政处理具有强制执行力量是由于公共利益的需要。”但是，由于公共利益具有抽象性、开放性及不确定性等特点，进而可能会沦为行政机关的寻租工具。学者陈新民认为，公共利益概念内容的不确定性主要表现为“利益内容的不确定性”和“受益对象的不确定性”。因此，大部分国家在公法领域都对“公共利益”进行了严格的界定，采取列举方式予以规定。《行政强制法》第42条规定了“公共利益”等不确定法律概念，这无疑给公共利益与私人利益关系的平衡增加了难度，对行政强制执行和解的正当性亦提出了挑战。一方面“公共利益”等不确定法律概念为实施行政强制执行和解提供了更大的裁量空间，因为在“事实和法律状况不清楚的，法律规定的法律后果对于特殊的个案不是很公正的。”另一方面，正是因为“公共利益”等不确定法律概念又往往会成为行政机关侵害相对人的私人利益的借口，或者成为行政机关与相对人进行“交易”的牺牲品。如何准确地界定“公共利益”等不确定法律概念，直接关乎法律目的能否实现，更关乎私人利益能否得到法律的有效保护。如果“公共利益”等不确定法律概念得不到准确的界定，甚至行政机关借助恣意扩张不确定法律概念来寻求其自身的利益空间，就会损害公共利益、他人合法权益及相对人权益等。尤其当不确定法律概念以及裁量制度成为规范行政法秩序的常态工具后，不法与合法的界限呈现弹性。且当法院审查密度较低的裁量，此时法律解释的权限操纵在行政机关手中，即具有可主导何为合法以及何为非法之效力。行政强制执行和解之立法“善意”将无法得到实现，甚至进一步激化行政机关与相对人（或者其他利害关系人）之间的矛盾。立法机关之所以运用不确定法律概念的立法技术，是希望行政机关在实践中能够享有适当的灵活性，以寻求个案正义、维护相对人合法权益之最大可能。

（三）执行协议的视野狭窄

《行政强制法》第42条规定，行政机关与相对人只能就有关义务履行的时间、方式和数量方面进行协商让步。有观点认为，这种“让步”会造成公共利益的损失。而这种立法规定主要是为了防止由于执行协议范围过宽而导致行政机关与相对人之间产生“交易”，进而损害公共利益、相对人利益或者他人合法权益。这种“交易”常表现为三种情形：第一种情形，行政机关很可能运用行政权对相对人施加压力，迫使相对人片面地做出让步。第二种情形，行政机关为了免于陷入“窘境”，可能会通过“出卖”公共利益而换取相对人的让步。第三种情形，相对人也可能为了追求自身利益而采取非法手段来“俘获”行政机关，进而损害公共利益或者他人合法权益。所以，作为双方妥协结果的执行协议还需要受到严格控制。但勤勉而忠诚的行政机关工作人员越是严格地、机械地执行法律，越容易偏离行政强制执行和解的初衷——追求个案正义。这就迫使人们反思《行政强制法》对执行协议内容做出严格限制是否会限制了行政强制执行和解作用的发挥？是否可以扩大执行协议内容的范围？是否只要在行政机关的裁量范围内都可以做出适当处分？正如德国学者埃贝哈德施密特-阿斯曼所言，“但是在合同情形下的这种合法性规定导致的结果，不如单方行政活动那样一目了然。因为在此还必须审查：与公民达成的一致对有关实际事实的法定形成方式的偏离，是否和在多大程度上是允许而有必要的。”如果行政强制执行和解被视为是对法律的“偏离”，那么这种“偏离”亦是为了更好地实现法律目的，从整体上产生积极效果的执行协议应当认为是合法的。目前，很多学者主张适当扩大执行协议内容的范围。这些问题必然会随着制度的实施而凸显出来，需要在实施行政强制执行和解的过程中理性地对待。

（四）行政强制执行和解的适用衔接问题

立法过程中亦没有明确规定行政强制执行和解的适用范围，只规定“不损害公共利益和他人合法权益”这一前提条件。但是，通过对行政强制执行类型化研究发现，行政强制执行和解适用存在很多“衔接”问题。从执行方式上看，行政强制执行包括直接强制和间接强制两种情形；从执行主体上看，行政强制执行包括行政机关强制执行和人民法院强制执行两种情形。根据第42条整体来理解，行政强制执行和解适用上述两种情形。那么，不同情形下适用行政强制执行和解所涉及到的问题主要体现在三个方面：间接强制转化为直接强制后如何适用；行政强制执行裁定主体与执行主体分离时如何适用；非诉行政执行案件如何适用。尤其是非诉行政执行案件更值得关注，我国采用人民法院执行为主、行政机关执行为辅的行政强制执行模式，非诉行政执行案件涉及行政机关、人民法院和相对人三方关系。在非诉行政执行案件中，作为执行主体的人民法院在执行过程中是否可以和解？执行协议是在行政机关与相对人之间达成，还是在人民法院与相对人之间达成？人民法院是否应当审查执行协议的内容决定是否中止或者终结行政强制执行程序？

此外，行政强制执行和解保障机制的有效性也受到了人们的质疑。《行政强制法》第42条第2款规定：“执行协议应当履行。当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行。”由于执行协议履行缺少有效的保障，使得执行协议对当事人缺乏约束力，行政机关或者相对人都可能会随时毁约。因为执行协议达成之后，行政机关的自我执行能力将会受到限制，那么仅依靠恢复行政强制执行也存在诸多问题。这样简单的保障机制是否能够寻求行政效率与个案正义的平衡，如果不履行以后是否还有机会再次达成执行协议，以及行政机关不履行执行协议相对人享有的救济途径等。

三、行政强制执行和解的实现路径

行政强制执行和解旨在通过行政机关与相对人之间协商妥协达成执行协议，既可以激励相对人自行履行其应履行的义务，又尽可能地淡化其存在的强制色彩。行政机关固然应按照法律严格执行，但有时要在行政强制执行的具体阶段克服法律“刚性”导致的不合理。行政强制执行和解就是为了克服上述现象，即按照普遍的观念，严格、机械地执行法律将会导致不适当的结果，而允许行政机关根据具体的情形来灵活运用行政裁量权。通过行政强制执行和解程序将法律的“刚性”特征加以“柔软化”，促进相对人自行履行其应履行的义务，不仅减低行政执行的成本，还降低了行政执法的风险。但是，《行政强制法》蕴含的善意还需要行政机关的善治来实现，否则，立法善意将始终停留在纸面上。实现机制可以从执法、守法、司法及法律监督等方面进行设计；也可以从内部实现机制和外部实现机制方面进行设计；还有学者主张实现机制应包括自愿服从、习惯服从、社会强制服从和国家强制服从。这里之所以使用“善治”一词，主要蕴含两方面的涵义：一是行政强制执行和解的有效运行需要行政机关能动地发挥作用，即行政自我规制。所谓行政自我规制，是指行政机关主动地对其行为进行约束，确保行政权在法治轨道上运行。“简单说，就是行政主体对自身违法或不当行为的自我控制。”二是行政机关亦有动力通过“善治”以实现行政强制执行和解。因为在民主法治发展和公民意识不断增强的情况下，民众更加关注行政机关的行为民主化和对权利保护的程度。行政机关也日益重视自身的正当性问题，也就是社会民众对行政机关的认同程度。行政机关不得不通过完善自身来提高行政行为的质量，以便维持或者增强自身的正当性。所以，从行政机关自身透视建构行政强制执行和解的实施机制具有可行性与现实意义。

（一）通过行政立法协调规范行政强制执行和解

“立法的结束是法律适用的开始。”《行政强制法》的颁布只是万里长征走完了第一步，接下来如何落实立法机关的意志则会更加艰难。行政立法作为行政机关执行法律的手段之一，能够补充法律空白或者具体化法律，进而保证立法机关的意志能够通过行政立法得到延续并产生预期的效果。通过前面的阐释可知，《行政强制法》关于行政强制执行和解只做了原则性规定，存在大量的“可以条款”和“不确定法律概念”等，都需要行政机关在执法过程中通过行政立法来进一步加以细化。尤其是国务院应当及时制定《<行政强制法>的实施细则》，防止行政强制执行和解的规定出现“碎片化”。因此，行政立法应当坚持法律保留原则、法律优先原则，加强法律清理以及防止行政立法不作为等等。

1.行政立法应遵守法律保留原则。法律保留的目的是强化立法机关对行政机关的法律控制，“将行政机关置于以法律的形式表达出来的人民意志的约束之下。”根据法律保留原则，关涉人民基本权利义务的重大事项，应当留给法律来加以规范，没有法律的授权行政机关就不能合法地做出规定。《行政强制法》为了防止行政强制执行权被滥用，对行政强制执行权做出了比较严格的限制。《行政强制法》第42条对于行政强制执行和解的适用情形及执行协议内容等方面也进行了规定。另外“公共利益”等不确定法律概念，只能依法律规定，而不能由行政机关自行认定。行政机关通过行政立法对行政强制执行和解进行规定时，不能突破法律已经设定的界限。

2.行政立法应遵守法律优先原则。法律优先原则强调行政立法的统一性，下位法与上位法不能抵触。主要是为了保障行政法律规范的统一性、协调性，即行政立法必须要与立法机关和上级行政机关的立法不相抵触。《行政强制法》关于行政强制执行和解的立法善意在行政立法过程中应当得到延续，行政立法必须贯彻《行政强制法》中有关行政强制执行和解的规定以及相关一般法律原则，而不能做出与立法机关意志相抵触的规定。尤其是补充行政立法和自主行政立法方面，应当符合一般法律原则和立法精神，应当符合行政强制执行和解的立法善意。

3.强化行政法律规范的清理。《行政强制法》颁布前，行政强制执行主要是通过单行的法律、法规来加以规定，导致行政强制执行依据不一致甚至相互抵触。如，行政强制执行究竟是由法律设定，还是法律和法规都可以？因为行政强制执行直接关系到谁有权和相对人签署执行协议。《行政强制法》关于行政强制执行和解的规定，是对传统行政法观念的突破。这也需要有关部门及时对原有的相关法律规范进行修改，尤其是涉及行政强制执行禁止和解的有关规定。如果对于这些类似的法律冲突不能及时地进行清理，将会直接影响到行政强制执行和解的实际效果，甚至会被滥用。为了有效地清理妨碍行政强制和解制度的行政法律规范，可以借鉴“日落法”的做法。

4.防止行政立法不作为。行政立法不作为逐渐受到越来越多的学者重视，他们从不同角度对行政立法不作为加以研究并提出各自的解决对策。行政机关作为法律的执行机关，即使享有行政立法权也是为了更好地执行法律，并没有改变行政立法的从属性。行政机关不仅有消极的义务遵守法律，而且有积极的义务采取行动，保证法律规范的实施，才符合法治的近代意义。并且，法国通过最高行政法院判例确立了行政机关的行政立法义务。为了切实贯彻《行政强制法》第42条关于行政强制执行和解的规定，行政机关应当根据客观实际情况及时制定相关行政法规、规章等，确保行政强制执行和解“有法可依”。当然不能否认这一过程中的阻力，尤其是涉及到行政机关的思维和执法方式的转变。美国在规则制定中引用的“最后期限”和“铁锤条款”，对于防范行政立法不作为有着不可替代的作用。

（二）通过行政程序控权规范行政强制执行和解

一提到行政程序问题，也许人们普遍认为应该抓紧制定统一的《行政程序法》，将行政强制行为纳入其中进行约束。但是，结合我国当前《行政程序法》的立法现状，行政机关内部生成行政程序或许是切实可行之办法。也许有人会质疑这种内部生成行政程序的路径是否会阻碍行政程序控权的功能发挥，以及行政机关对于行政程序不作为现象如何处理等。但是，行政程序具有自治的特性，无论是通过立法机关还是行政机关来生成，只要是有相对健全的行政程序存在，也能够依靠其独立运行来约束行政强制执行和解行为。切实可行的行政程序是执行和解行为必不可少的保障，必须加强对执行和解程序的构建。

1.行政强制执行和解的启动。启动行政强制执行和解程序主要涉及由谁来启动，以及在什么时间启动的问题。这里主要讨论有关行政强制执行和解程序启动的三个主要问题。（1）启动时间。行政强制执行和解应在行政强制执行程序开始后终结前启动，因为行政强制执行程序尚未启动就谈不上执行和解，而行政强制执行已经终结就没有启动执行和解的必要。（2）启动方式。行政强制执行和解的启动究竟是依职权主义还是依申请主义？根据《行政强制法》的立法目的和基本原则之内涵，应当采取依职权主义和依申请主义相结合的原则。行政机关可以依据职权启动行政强制执行和解程序，但不能“强迫”相对人必须接受。同时，相对人亦可以提出行政强制执行和解的申请，行政机关应当对其申请进行充分的斟酌，决定是否采取行政强制执行和解。如果行政机关不同意启动和解程序，应当告知申请人，并说明理由。无论是依职权还是依申请启动和解程序，都应建立在双方平等自愿的基础之上。（3）确立行政强制执行和解程序优先性原则。即行政机关要求相对人履行行政决定的义务，首先考虑是否存在适用和解程序的可能，只有和解程序无法实现法定义务时，再考虑采用强制的手段。因为强制的手段并不是唯一的方法，而是迫不得已才采用的手段，只是在没有其他执行方法时才采取。所以，这里强调行政强制执行和解程序优先适用并不是行政强制执行的必经环节，需要行政机关运用法治思维和法治方式作出合理选择。

2.行政强制执行和解的主体。行政强制执行和解的主体就是这种特定的法律关系主体，主要包括行政强制执行机关和相对人。这里主要从行政强制执行机关角度进行阐述，因为其在行政强制执行和解程序中居于主导性地位。根据《行政强制法》第34条和第53条的规定，我国行政强制执行机关包括行政机关和人民

法院，如何协调二者之间的关系就成为关键的环节。（1）行政机关具有行政强制执行权的情形。这种情形下行政机关采用行政强制执行和解方式，行政机关可以与相对人通过协商妥协在法定范围内达成执行协议。（2）行政机关具有行政强制执行权但决定和执行相分离的情形。拥有行政强制执行权的行政机关委托其他组织或者个人行使，也应当由拥有行政强制执行权的行政机关与相对人之间达成执行协议，而不能是其他的执行组织或者个人。（3）人民法院作为行政强制执行机关的情形。在行政机关没有行政强制执行权而申请人民法院强制执行的情形下，执行协议应由人民法院与相对人达成，还是通过申请非诉行政执行的行政机关与相对人达成？如果由申请非诉行政执行的行政机关与相对人达成，人民法院应居于何种地位？这里认为，在非诉行政执行案件中，如果采用行政强制执行和解方式，应当由申请非诉行政执行的行政机关与相对人达成执行协议。因为根据行政机关与人民法院的职责功能、专业性等方面的不同，由人民法院与相对人之间达成执行协议，则存在“僭越”之嫌疑。为了避免人民法院在行政强制执行中陷入“尴尬”的境地，行政机关应当及时通知人民法院，人民法院中止执行，等待执行和解的结果。如果行政机关与相对人达成执行协议并顺利得到执行，则人民法院裁定终结行政强制执行，否则人民法院应当恢复行政强制执行。当然，亦有学者主张人民法院应对达成的执行协议进行审查，也有人主张非诉行政执行案件禁止和解等不同观点。

3.行政强制执行和解的公开、公正及说明理由。公开、公正对于限制行政机关滥用行政裁量权及保护相对人合法权益具有重要的作用。（1）行政强制执行和解的公开。行政强制执行和解作为实现行政目的的方式，为了避免行政机关与相对人之间由于“暗箱操作”而损害公共利益、他人利益或者相对人合法权益等情形，执行和解的过程应当公开，涉及国家机密、商业秘密和个人隐私的情形除外。只有保障社会公众对行政执行协议享有知情权，及时公开行政强制执行协议的过程和内容，接受不同主体的监督，才能够最大限度地保护公共利益、他人利益和相对人的合法权益。（2）行政强制执行和解应当公正。行政强制执行和解是在公共利益与私人利益之间进行权衡，希望根据个案之具体情形在维护公共利益与私 人利益之间寻求一个最佳的平衡点。这就要求行政机关尽可能居于相对“超脱”的中立地位，并且契约双方当事人都应该作出适当的让步。（3）为了确保上述公正的实现，行政机关在是否采用行政强制执行和解、如何进行行政强制执行和解以及恢复行政强制执行等方面，都应当说明理由。说明理由既保证了相对人的知情权，又能够促进行政机关与相对人之间进行充分的互动。并且，说明理由作为行政机关的法定义务，违反说明理由义务将要承担相应的法律后果。

4.行政强制执行和解的成立条件。（1）形式要件。行政强制执行和解，由行政机关与相对人基于自愿的原则，在平等协商基础上达成执行协议。有观点认为，和解协议既可以是书面形式，也可以是口头形式。其实，执行协议更应当采取书面形式，以表明其权威性和正规性，亦有助于明确责任和减少纠纷。（2）实质要件。一方面，行政机关与相对人就执行协议的妥协内容具有处分权。另一方面，执行协议不能违反公共利益。行政机关即使有权以和解方式运用行政权，仍不能偏离其公共利益维护者和促进者的角色。行政机关运用行政强制执行权是为了公共利益，以行政强制执行和解方式来促进相对人自行履行义务亦是出于公共利益的考虑。此外，行政强制执行无论采用何种手段，都会直接影响民众的权益，为了有效地规范行政强制执行权，行政强制执行和解应当制作笔录。

（三）通过行政自我监督规范行政强制执行和解

对行政强制执行和解的监督包括立法机关、司法机关、社会公民等外部监督方式，也包括行政机关内部的行政自我监督方式。但正如前面所阐述的，行政强制执行和解中行政机关享有广泛的行政裁量权力，因此如何保证行政机关运用行政裁量权的正当性问题就成为焦点。就我国目前有关行政争议的救济途径而言，行政自我监督对于行政裁量权的控制更具有自身的优势，能够渗入到行政系统内部进行全方位、深层次的监督。如，上级行政机关对下级行政机关的全面监督，包括行政行为的合法性与适当性。

1.上级行政机关对下级行政机关的监督。主要包括政府对其所属部门的监督，上级政府对下级政府的监督，以及上级政府部门对下级政府部门的监督，行政法上通常称之为“层级监督”。《行政强制法》第61条、第62条、第63条和第64条的规定，上级行政机关有权责令下级行政机关改正，并对下级行政机关的直接负责的主管人员和其他责任人员依法给予处分，进一步肯定了层级监督的积极作用。“或许对裁量行为最重要的制约就是上级对下级通常的监督。”就执行和解行为而言，执行协议签订后应当报上一级行政机关进行备案，以实现对执行和解行为的层级监督。

2.专门部门的监督。《行政强制法》规定了某些专门部门享有监督权，如财政部门、金融监督管理部门、审计部门等。这些专门部门根据职能分工，负责对相关领域的监督管理。行政强制执行和解过程中，无论是维护和促进公共利益，还是保障相对人以及第三人的合法权益，都需要这些专门机构发挥应有的监督功能。这些专门部门的监督为我国行政强制执行和解的正当运用起到了保障作用，在行政立法过程中通过合理配置职责权限，以实现相互制约和监督。

3.行政规则的作用不可忽视。行政规则，也被称为“裁量基准”或“指示”，尽管有关行政规则是否“外部化”还存在着争议，但这并不会影响其对公务员行使行政裁量权的积极作用。作为防止行政机关及其工作人员滥用行政裁量权的一种手段，其实质表明行政机关通过行政规则尽可能限制公务员恣意运用行政裁量权，做到个案公正。如，《北京市行政强制案卷标准（试行）》规定了行政机关负责人批准、执行协议的书面形式等。因此，行政强制执行和解不仅需要行政立法给予完善，更亟需行政规则对行政机关的行政裁量权予以规制。

（四）通过行政职业道德规范行政强制执行和解

行政强制执行和解是行政机关与相对人经过协商达成一致，本质上是对公共利益与私人利益的平衡过程，根据个案情形寻求二者之间的最佳结合点是行政强制执行和解的出发点和归宿，即实现个案正义。但是，行政裁量权的大量存在导致了立法机关、司法机关在很大程度上对行政机关的监督显得“鞭长莫及”。那么，寻求公共利益与私人利益之间最佳结合点，防止行政机关与相对人之间产生“交易”行为，以及更好地实现行政强制执行和解的目的，很大程度上不得不依赖于公务员较高的职业道德水平。传统行政法强调对公务员进行严格的限制，对 违法行为进行严厉的制裁，要求公务员必须按照法律规定来行使行政职权。但是，随着服务行政、给付行政等积极行政的兴起，行政机关及其工作人员承担了大量的行政任务。这种严格限制公务员行为的方式日益暴露出其自身的不足，需要寻求更好地、能够有效地激励公务员正当运用行政职权的手段。

而公务员职业道德就是一种非常有效的途径，因为公务员的职业道德具有自律功能。公务员的职业道德会有不同的表述形式，如，“职务义务”“行政伦理责任”“行政道德”等，但从本质上看，公务员的职业道德就是公务员在履行行政职务时所应遵循的有关道德规范和行为准则。公务员的职业道德的重要作用，就是通过对公务员进行培训、教育等方式使道德规范和行为准则“内化于心”，进而起到“自律”的作用。即行政道德是行政行为趋于善的一种内在动力。因此，公务员职业道德对于公务员正当地行使执行和解权力，积极寻求公共利益与个人利益二者之间的最佳结合点具有积极的意义。当然，公务员的职业道德水平受到行政环境、组织纪律以及教育培训等多方面因素的影响，是一个长期的、复杂的系统工程。

四、结语

行政强制执行和解已经实施了6年的时间。但仍面临着适用范围不明确、裁量空间过大、程序缺失、法律规范不统一等问题，这些问题已然成为制约行政强制执行和解发挥其应有作用的“瓶颈”。行政强制执行和解作为一种实现行政目的之手段，其目的在于促进行政机关与相对人之间的和谐关系，努力实现良好行政。当然，行政强制执行和解作为实现行政目的的一种方式，应该结合相对人主观恶意等诸多因素进行综合考虑。不能主观地认为行政强制执行和解是最有效的手段，导致和解程序的“泛化”或者“扩大化”。这里强调从行政自身的视角探讨如何建构行政强制执行和解的实现机制，并不是否定外部实现机制的作用。毕竟，法治政府建设不仅是政府自身的法治化，而是一种“协同法治化”，仅仅依靠行政机关的“自觉行为”，将会导致行政机关在行政强制执行和解过程中的“任意性”，难以保证行政强制执行和解得到有效实施。因此，立法控制、司法审查等外部实现机制作为“刚性”的保障措施是必不可少的。