让耕地喘息：美国休耕保护项目

注：以前只听说美国等发达国家有休耕保护项目，现在中国也开始实施休耕保护了。根据农业部的计划到2020年中国的休耕面积要达到5000万亩。当前国内土地污染严重，再加上长期处于高负荷的运转状态，使得粮食的高产稳产受到严重威胁。为了加快传统农业向现代农业形式的转变，保持中国农业可持续发展，推行轮作休耕具有保护物种多样性、提高土壤有机质含量、减少化肥和农药使用量等现实意义。保护耕地质量是美国与中国实施休耕保护的共同之处，但是美国推广休耕还有一个原因是为了稳定土地价格和减少农业生产过剩。

1. 美国休耕保护项目的由来和实施情况

CRP（Conservation Reserve Program）是美国休耕保护项目的英文缩写。CRP是美国联邦政府最大的私有土地休耕项目。1985年，美国国会通过1985年农业法案开始实施的，实施项目的目标在于减少土壤侵蚀、稳定土地价格和减少农业生产过剩。项目实施以来，项目目标逐步扩展到生态与环境保护。美国农业部农场管理局（Farm Security Agency，FSA）负责这一项目具体实施；农业部自然资源保护局（Natural Resources Conservation Service，NRCS）提供技术支持；农业部商品信贷公司（Commodity Credit Corporation，CCC）提供资金支持。

CRP不是美国联邦政府实施的第一个土地休耕项目，也不是唯一的土地改变用途的项目。1956年，启动实施了土地银行项目，土地银行项目是CRP的前身；土地银行项目是一个控制粮食供给的项目，在休耕的农地上种植保护性植被，农田休耕期限为3~10年。最后一个土地银行项目合同在20世纪70年代初到期，但是每年用于土地用途改变和减少农作物播种面积计划的资金一直持续到1995年。

20世纪80年代，CRP仅仅关注减少土壤侵蚀，根据土地自身条件，决定能否参加到自身项目中来；20世纪90年代，CRP的关注点转向包括改善和保护水质、提高土壤生产力、减少风力侵蚀和创建野生动物栖息地等在内的目标；减少土壤侵蚀仍然是一个重要目标，实现其他既定目标也非常重要。

CRP与土地银行项目不同，土地银行项目通过控制农作物的有效供给以提高农业收入，并以此为目标；更倾向于保护自然环境，通过给予土地所有者租金补贴，激励他们把生态脆弱型的土地进行休耕，土地休耕期限一般为10~15年。根据1985年农业法案，授权启动CRP，建立农场主、牧场主、经营者和佃农自愿参加的一个长期土地休耕项目。1985年农业法案授权4000万~4500万英亩的土地纳入此休耕项目，截至到1990年已有3390万英亩土地纳入到CRP。CRP的初衷是强调减少土壤侵蚀，由于公众对比如水质、河流湖泊的环境状况、以及保护野生生物物种等其他环境问题给予关注，在1990食品、农业、保护区和贸易法案中，美国国会将CRP实施延长至1995年并扩展了此项目的目标范围，CRP的目标扩展至包括提高水质、增加野生生物栖息地和其他一些对美国公众越来越重要的环境目标。根据1996年农业法案，到2002年美国CRP的土地面积上限为3640万英亩；2002年法案规定CRP延期至2007年12月31日，参加项目的面积上限从3640万英亩提高至3920英亩；2008年农业法案设置CRP的面积上限为3200万英亩。

为了参与10~15年土地休耕项目，参与者需要参与投标竞价。采用环境效益指数（EBI）对土地环境价值进行评价，美国农业部农场管理局授予CRP合同。有研究认为使用EBI进行评价，会增加环境收益与成本的关系。如果土地符合参加项目的标准，那么土地所有者可能参加项目，每年获得租金补贴，按照核准保护计划经营管理其所拥有的土地；CRP合同到期以后，政府停止发放土地租金补贴。

农户和大农场主参与CRP有两种主要形式，即一般申请参加和不间断申请参加。不间断申请参加包括土地休耕强化项目（CREP）和可耕种湿地（FWP）试验项目；一般申请参加是在特定的申请期内，土地所有者竞争参加CRP。这些参与者的土地必须符合规定的标准，根据美国农业部农场管理局的环境效益指数（EBI）评估其土地，农户和大农场主然后向美国农业部农场管理局投标申请参加；美国农业部农场管理局将接受那些有最高环境效益且竞标价格在可接受范围内的土地参加申请。不间断申请则允许有较高环境收益的合意的土地在任何时间参加CRP，其合同期为10~15年；只要其土地符合特定标准，投标出价将被自动接受而不受竞争约束。

CRP由农业部农场服务局( Farm Service Agency,FSA)负责实施,全国范围的农民自愿参与。根据这项计划,农民可以自愿提出申请与政府签订长期合同,将那些易发生水土流失或者具有其他生态敏感性的耕地转为草地或者林地。

申请批准程序是:根据有关地区的农场服务局的通告,农民提出申请,申请书中农民根据自己的接收意愿提出对休耕保护土地的要价,当地农场服务局在收到申请的7-90天内给予答复。各地农场局要告知农民当地每单位土地实行休耕保护计划所能够获得的补贴额。当地农场局和国家农场局对所有投标申请进行研究,借助环境效益指数( Environment Benefits Index,EBI)和其他规定综合分析,研究其可行性和租金要价,对农民的退耕申请进行分析和筛选。CRP对申请者有严格的条件要求,只有满足计划所规定的各种条件的农场主才能够得到补贴。

列入CRP的土地一是要休耕,退出粮食种植,二是要采取绿化措施,种植多年生的草类、灌木或林木。农场服务局每年向CRP 参与者提供补贴,CRP提供的补贴主要由以下两部分构成:一是土地租金补贴,对于农民自愿退耕并纳入CRP的土地,农场服务局将根据这些土地所在地的土地相对生产率和当地的旱地租金价格,评估、确定一个年度土地租金补贴价格,农民获准加入CRP后,即可享受补贴。二是分担植被保护措施的实施成本,根据农民实施种草、植树等植被保护措施的成本,CRP向农民提供不超过成本50%的现金补贴。另外还有可能提供9.9美元/hm2年(4美元/英亩年)的补助作为一些特别维持责任的鼓励金;对于一些持续签约的项目,每年还提供不超过年租金20%的其他的经济资助作为激励。

除负责实施该计划的农场服务局外,美国农业部自然资源保护局(Natural Resources Conservation Service,NRCS)和美国农业部合作研究、教育与推广局,以及各州林业机构、地方水土保持机构和相关的私有机构等,也为CRP计划提供技术支持。根据环境的需要在任何时点上均可进行CRP合同的续签。CRP的实施减少了水土流失,改善了生态环境,并且使农民收入多元化,繁荣了当地的经济,达到了预期目标。

2. 关于EBI指数

不是所有提出申请都能够批准参加CRP。项目管理者进行评估，对每份合同进行评估，确定是否符合CRP的目标，所采用特定的保护和环境因素包括减少土壤侵蚀、风力侵蚀、保护和改善水质、提高土壤生产力、建立野生动物栖息地等。像其他多目标项目一样，平衡项目的这些目标需要采用一个综合性指数。在CRP实施的早期，减少土壤侵蚀是唯一保护目标，如果采用一个决定土壤侵蚀程度的指数评定一块地不低于一个特定的“土地能力分类”指数，那么这块地符合参加CRP的标准。1990年，开始采用“环境收益指数”（EBI）衡量地块特征和地块潜在的环境收益，同时需要计算出获得收益所需花费的成本。采用美国农业部农场局和自然资源保护局所选定的7个指标对CRP的一般申请进行评估；其中的6个因素被称为N1至N6（即N1是指种植草地、树木、地理位置和产生野生动物效益的湿地恢复计划；N2是从减少侵蚀、冲刷和淋溶等改善的水质；N3是减少侵蚀获得的土地生产力的提高；N4是在合同期间可能持续的收益；N5是从减少风力侵蚀获得的空气质量的改善；N6是州或国家级自然保护优先地区）；

如果土地纳入CRP，土地所有者提出的想获得的年租金率，这是每份申请参与CRP需要评估的第7个指标。每个环境指标均要量化处理，综合起来就形成了申请参加CRP土地的环境收益指数。在某种意义上说，可以把环境收益指数看作对土地环境收益的测度。根据CRP的面积上限和预算限制，农业部决定“环境收益指数的取舍点”。在某一意义上说，批准所有达到或超过环境收益指数取舍点的申请，拒绝那些低于环境收益指数的申请。

在CRP合同申请过程中，会根据最新的农业法案修改EBI的内容和权重，并由FSA公布。右图是2013年2月第45号CRP登记的EBI指数划分。下图是美国分地区的EBI得分。

3. CRP申请类型分类

1996年农业法案颁布以后，可以通过“不间断申请”（ContinuousSign-ups）的方式参加CRP；1997年开始实施土地休耕强化项目（CREP），2000年实施了可耕种湿地项目（FWP），在爱荷华州、南达科他州、明尼苏达州等6个州进行试点；土地休耕强化项目和可耕种湿地项目都是CRP的子项目。可以划分为一般意义上的CRP和土地休耕强化项目（CREP）；一般意义上的CRP又可以进一步划分为一般申请和不间断申请两种类型。

无论是从面积还是从合同数来看，通过三种类型申请参加CRP面积和合同数量各自所占比重变化不大，一般申请方式都占有绝对的主导地位，不间断申请方式在面积和合同数上居第2位，最少的是CREP。通过不间断申请和CREP参加CRP地块面积比较小的土地，而不间断申请是为了特定生态保护目标而把耕地纳入到休耕范畴的，如野生生物的保护带、保护淡水植物和浅水区、优先保护区域；实施CREP的目标在于解决特定、优先生态问题；虽然参与土地地块小，但是可以提供较大的生态效益和环境效果。

下面是2014年11月CRP面积和单位面积补助数据。可以看到一般申请方式（General）为18.19百万英亩，占到75.1%，不间断申请（Continuous）为4.46百万英亩，占到18.4%，而可耕种湿地项目（FWP）和休耕强化项目（CREP）分别为0.35百万英亩和1.22百万英亩，占比较小。但从单位面积补助来看，虽然全部CRP平均为66美元/英亩。但一般申请方式仅有51美元/英亩，不间断申请和FWP分别为100美元/英亩和113美元/英亩。CREP最高，达到140美元/英亩。可见能提供较大生态效益的特定土地价值。

4. 举例

第45号CRP登记注册部分州的结果。可以看到即便是相近的EBI，但租金相差极大。这部分原因和CRP的驱动因素在第二部分中研究。休耕地分布与土地面积变化。

1） 美国参与CRP面积和平均租金变化情况

2） 分月特点：每个自然年的9-10月变化较大，但10月~次年9月变动不大。目前推测可能为9~10月大量合同到期，有整体性调整。从FSA的年度对比数据来看，两个年度之间的对比多以9月与10月相比。其中原因暂时没找到（后续任务），目前可以认为，在10月确定CRP休耕面积后，从本年10月至次年9月的CRP面积变化不大。也就是说，2014年10月底的数据：休耕面积24.17百万英亩，从2014年10月~2015年9月的休耕面积与之接近。

3）分州数据CRP数据（2013年） :以2013年10月底数据为例，德克萨斯休耕面积最高，占全国9.1%，其次是堪萨斯、科罗拉多、蒙大拿、北达科他州。前9占比83%左右。下面两图是CRP登记土地在国内的分布。

4) 分州补贴差异较大，影响因素较多。

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