张光琼|| 行政诉讼中诉的利益的判断与审查

作者简介：张光琼、聂海波，海南省高级人民法院。文章来源：《行政执法与行政审判》（总第74集）。转 自“刑侦案审”公号。整理：江苏省苏州市公安局信访处（民意监测中心）“不念，不往”“诗心竹梦”。 摘要 司法实践中，行政审判经常遇到的问题是，本案是否适合由法院来处理，是否可以提起行政诉讼？起诉人有没有值得保护、应予保护的利益？有没有必要作出实体判决，审查认定被诉行政行为的合法性？除了本案行政诉讼，有没有其他更为直接、便捷的救济途径？对于存在滥用理论上实际上早已作了回答，这就是诉的利益的问题。 一、概 述： 诉的利益的概念与功能

（一）行政诉讼中诉的利益的界定

“所有的法律，没有不为着社会上某种利益而生，离开利益，即不能有法的观念的产生。”诉的利益，又称诉之利益、权利保护必要，简言之，是当事人在其利益受到不利影响时，司法予以救济的必要性。在大陆法系国家，无利益者无诉权，没有诉的利益，就没有诉讼。诉的利益是基本的诉权要件，是法院裁判的前提，每个诉讼案件都必须“有司法救济的需要”。大陆法系通常以立法规定的形式要求行使诉权必须具有“诉的利益”。英美法系国家没有“诉的利益”的概念，实践中以“可诉性”“可司法性”（美国判例法所形成的可司法性的条件包括：必须存在宪法第三条意义内的真实的案件和争议，并特别强调争议的问题必须是可以通过运用司法权力加以解决，比如案件不能构成政治问题；案件提交司法审查或司法救济的时机已经成熟，案件仍具有实际意义（亦即诉讼事由尚未消失），案件不得是虚构的；当事人具有诉讼资格。）“可司法性事项”“诉讼资格”等判断某项特定争议是否可以诉诸法院裁决。可见，无论在大陆法系国家还是英美法系国家，诉的利益都是与诉、诉权、诉讼要件、原告资格和受案范围等密切相关的重要的司法理论与实践问题，影响和决定着诉讼能否进入实体审查程序。具备诉之利益，为本案请求裁判之前提，无一定的利益或必要，则不予审理（不予立案或驳回起诉），在两大法系国家的规定和实践中是一致的。

诉的利益原本是民事诉讼的一个概念，通说认为有狭义、广义之分。狭义上是指当民事权益受到侵犯，发生民事纠纷时，原告提起民事诉讼，法院就其权利主张予以裁判、救济的必要性。广义上则包括权利保护资格（又称本案判决的一般资格，即属于司法主管范围）、当事人适格以及权利保护必要三个层次。（理论上，诉的利益又有主观性、客观性之分。在诉讼的原被告作为案件的利害关系人具有促进案件解决的权能资格，亦即当事人适格时，就具有了主观性诉的利益；在具有权利保护的资格（适合用判决来确定请求内容的一般资格）和权利保护的必要性（原告具有要求就此作出判决的现实必要性）时，就具有了客观性诉的利益（狭义的诉的利益）。）与此相对应，行政诉讼中诉的利益，狭义上是指起诉人因其受法律所保护或调整的权益受到被诉行政行为的不利影响，发生行政争议，需要通过行政诉讼予以救济的必要性；广义上还要求属于行政诉讼的受案范围，以及原告主体适格。我们认为，对行政诉讼中诉的利益，从广义上进行把握，更加适合解决行政案件的受理和审理等实践问题的需要。

（二）行政诉讼中诉的利益的功能及审查之必要

审查诉的利益之有无大小以决定司法程序之启动终结，极为必要。无漏洞的司法保护以抵抗公权力的侵害虽然是必要的，但行政诉讼涉及司法权与行政权的权力配置，对所有的行政行为都进行全面的司法审查，不仅不可能，也没有必要，司法机关更没有这个能力。被诉行政行为必须由法院进行审查，只有属于行政诉讼受案范围，原告才具有诉的利益。受案范围在行政诉讼中具有特殊重要的意义。只有行政诉讼法规定了受案范围，并且开宗明义地解决法院能够受理的行政争议的范围。从现实的角度，行政诉讼是行政争议的公力救济形式和终局性解决机制，现代法治国家无不致力于保障公民的裁判请求权，不断完善司法政策，扩大“公民接近法院或使用诉讼的机会或途径”，强化司法对行政行为的监督。同时，法律的局限性、司法资源的有限性，决定司法保护的范围不能无限地扩张，不是所有的行政争议都当然地“有诉必审”，都应无一例外、不计成本地投入司法公共资源以提供本案司法裁判的形式予以救济，公民通过提起行政诉讼解决一切行政争议的请求实际上难以全部得到满足。此外，亦非任何行政争议均适合由司法机关解决。在此情况下，哪些行政争议有必要进入司法程序获得司法保护，哪些行政争议不宜通过诉讼方式解决，哪些纠纷不能纳入司法调控体系，就应有一个事先的筛选机制和评判标准。故诉的利益的确定，在深层次上取决于并折射出国家利益考量、公共政策需要、裁判导向以及社会主流价值选择，反映并影响着司法的地位架构、审判权的范围限定和国民接受法律裁判的权利的实现程度，在不同的时代亦有不同的要求并不断地进行着变化和发展。

从公正的角度，有限的“蛋糕”，更应公平地分配。司法作为重要的公共产品供给，在供给总量客观上始终处于不足状态的情况下，只有进行一定的倾斜和适当地侧重，才能获得司法资源的高效利用。满足确有必要予以司法救济的裁判请求权，亦是社会公平的应有之义。就法院的职责来说，“任何审判权，按其观念和实质来说，都应该是：探求真理、恢复事实和保护真实。只有以保护真实的，即存在于诉讼程序以外并且不以诉讼程序为转移的实体权利作为自任务的审判权，才可能是真实的和公正的。”而利益具有多元性、多样性，既有合法、正当的利益与不合法、不正当的利益——对此在受理前不予评判——也有应受保护与不应予以保护的利益，并非所有的利益均受司法保护，根据诉求的内容是否属于法律保护和调整或者符合立法精神起诉时机是否成熟等综合考量作出判决的必要性，则是程序公正对保证和实现公民权利的无遗漏的司法保护的基本要求和“有权利就有救济”的实现途径。一定意义上，过度的保护就是过度的伤害，对不当诉讼的纵容就是对正当诉讼的不公平。从效率的角度，诉的利益理论发轫于确认之诉产生之后给付之诉、形成之诉中的诉的利益，自不待言；而如果当事人可以就任何行政事项提起确认之诉，则会形成公众诉讼，超出司法之承载，社会亦无以安定有序。可见，以诉的利益作为法院判决的前提，无诉的利益即无诉权，争议不符合法定的规范和要求即终结审查程序，可以对不必要的诉讼发挥过滤作用，排除不当诉讼，防止原告滥用诉权，避免司法资源无端或无益的耗费，集中有限之司法资源保障应予保障之诉权；同时，避免被诉行政机关无端应诉，减轻各方当事人讼累，以实现诉权保障与防止滥诉之间，国家、起诉人、被告之间利益的平衡。

对不具有诉的利益的案件，依法裁定不予立案、驳回起诉，是司法机关严格执行行政诉讼法的基本要求。对于重大、敏感、受政策性因素影响较大的案件，考虑到可能对社会冲击过大，为稳妥起见，暂缓受理，也确有必要。对于比较棘手的案件，经实体审查，在案件事实基本清楚的情况下，不对实体问题予以评判，以程序裁驳的方式处理，往往可以取得较好的法律效果和社会效果。

【案例】最高人民法院（2017）最高法行再9号向海娱乐公司诉文昌市政府土地行政登记案。本案案情实体上较为复杂，涉及1992海口向海公司的成立与营业执照的吊销，1996年国土证的颁发与2000年国土证的换发，涉外授权委托与代办公司注册，2008海口向海公司的设立、迁移，公司名称由“海口向海娱乐有限公司”到“文昌向海娱乐有限公司”的变更，原海口向海娱乐有限公司的“复活”、2000年国土证的变更以及2008年国土证的颁发，遗产继承与股权转让、股权变更登记，协助执行、查封、轮候查封、续查封，1992海口向海公司的清算与诉讼等事宜。一、二审法院对本案进行了实体审理。

最高人民法院在本案中指出，即使当事人未提出有关起诉期限问题的抗辩，人民法院也应主动进行审查，并据以判断是否立案或继续审理审均未审查起诉期限问题，进行实体审理并作出判决，适用法律错误，应予纠正。虽然清算组成立于2014年5月19日，但对本案被诉行为的起诉期限应以1992海口向海公司知道或者应当知道文昌市政府作出被诉行为之日起开始计算。清算组直至2014年9月10日才提起诉讼，明显超过了法定的起诉期限。遂裁定：撤销一审、二审判决，驳回海口向海娱乐有限公司清算组的起诉。

此外，诉的利益还有生成新型权利、促进司法能动与政策（法律）形成等机能。法律明文规定之外的“值得保护的利益”“形成中的权利”，一旦获得诉讼救济的机会，得到司法裁判的认可，即可成为新的权利。在此意义上，诉的利益，也是权利的源泉。笔者认为，权利生成机能属于较高阶段的追求，亦不符合我国制定法的传统和司法机关的职能定位。现阶段应予坚持的原则，是正当从宽（对是否应予受理有争议的案件可先受理，依法保障诉权）、不当不严（对明显滥用诉权、主体不适格、超过起诉期限的案件依法拒之门外）、新型从谨（对法律规定不明确但又确有应予司法保护的利益的，加强上下级法院之间的沟通指导，妥善处理）；应解决的重点，是正确理解与适用法律及司法解释，排除滥诉，保障诉权。

二、诉的利益判断“六标准”：诉的利益的特征

诉的利益的判定是一个比较抽象的问题，可以将其转化为是否符合诉的利益的特征。大陆法系国家诉的利益以制定法为确定标准。在法国，请求法院加以保护的利益，应当是“确实的”“具体的”“法律上受到保护的”利益，“已经产生的”“现时的”利益。法官的角色就是“裁决已经发生的争议”，仅凭某种“可能的利益”不足以作为提起诉讼的依据。在英美法系国家，与诉的利益相对应的概念是“诉讼资格”“可司法事项”，要求诉诸法院决定的案件，必须有真实的争议存在，案件不得是虚构的；提起诉讼的原告必须已受到直接损害；受到损害的利益必须得到宪法或制定法的保护；争议的问题必须可以通过运用司法权力加以解决；案件提交司法审查或司法救济的时机已经成熟，案件仍具有实际意义（诉讼事由尚未消失）；当事人必须具有诉讼资格。可见，大陆法系与英美法系国家就可以提交到法院决断的案件的条件，存在着极大的共性，对诉的利益的要求是互通的，反映着两大法系互相影响、逐步融合的趋势，体现着人类普遍认可的司法智慧，对此应当有所借鉴。综合两大法系对诉的利益判定的要求，结合阻却滥用诉权的实践需要，笔者尝试着抽象出诉的利益的六项特征。司法实践中，可以围绕着这六个方面对诉的利益进行审查。

（一）可诉性

可诉性就是可司法性，解决的是本案争议是否适合由法院来处理的问题。哪些纠纷可诉，通过具体列举的方式，客观上难以涵盖周全。各国更多的是通过否定性的方式将阻却诉的利益的情形加以排除。我国《行政诉讼法》第二条、第十二条、第十三条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（以下简称《适用解释》）第一条、第二条等以“概括肯定＋具体列举＋例外排除”的方式确定了行政诉讼的权利保护范围。明确不可诉的行政行为的范围，有利于准确地确定行政诉讼的边界。一般认为关于政治性或经济政策的适当与否，有关艺术性或学术性评价的争议，不适合由司法机关进行判断。抽象地争讼法令效力的诉讼、要求法院对法令的解释作出见解的诉讼，也不能进行司法审查。各国在对违法的行政规范性文件等抽象行政行为能否提起行政诉讼的问题上，认识也是基本一致的。新法取消“具体行政行为”的提法，其意义在于扩大行政诉讼的受案范围。对行政行为，应当作广义的解释。可以说，只要对公民的权利义务产生实质性的影响，即使没有法律效力，也可以诉讼。从未来发展的角度，不仅常规意义上行政法律行为可诉，现实生活中大量存在的行政事实行为、行政指导行为也应逐步纳入监督的范围。

【案例】最高人民法院（2016）最高法行申1744号，王某生诉山西省太原市杏花岭区政府履行行政义务案。行政机构撤并、内部人员分流、人事档案交接等事项，不属于人民法院行政诉讼主管工作的范围。

【案例】最高人民法院（2017）最高法行申5号，唐某鑫诉江苏省南京市鼓楼区政府行政赔偿案。历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，不属于人民法院主管工作的范围。

【案例】最高人民法院（2017）最高法行申559号，孙德安诉北京市政府行政复议案。行政机关负责人不出庭应诉行为不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。

【案例】最高人民法院（2017）最高法行再99号，香港斯托尔实业（集团）有限公司诉泰州市海陵区人民政府等招商引资协议案。行政机关签订的招商引资协议，可以认为属于行政协议。

【案例】最高人民法院（2017）最高法行再49号，蒋某玉诉重庆高新区管委会与重庆高区征地服务中心行政协议纠纷案。行政协议诉讼的受案范围，不限于《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的四种情形。

（二）法益性

法益性是笔者对利益法律保护性的简称。从诉的客体来看，起诉人诉请司法保护的权益，必须是法律所调整和保护的利益，或者在法律所调整和保护的利益范围之内。对此，理论上，有“权利侵害理论＂（权利侵害理论认为，原告只有在权利受到行政行为侵害时才有诉的利益，才有诉的资格。如果权利没有受到侵害，即使由于行政机关的行为而遭受重大损害，当事人也没有起诉资格。早期的行政诉讼多采取这一理念。）与“利益范围理论＂（利益范围理论认为，只要原告为法律所保护或调整范围之内的利益受到被诉行政行为的不利影响，原告就具有诉的利益，有资格向法院起诉。也就是说，诉请司法保护的利益不需要是法律特别规定或特别保护的利益，只要有可能处在法律规定的或调整的利益范围之内，就可以请求司法保护。至于该不利影响是否给原告造成了权利损害，则在所不问。）“侵害说”与“不利影响说＂（原告之诉的利益可以基于受到被诉行政行为的侵害而生成，也可以基于被诉行政行为给其带来的不利影响而生成。）“法律利益标准”与“利益范围标准”之争。（利益范围标准并不是完全没有法律限制。）按照法律利益标准，诉请保护的利益必须是法律明确规定的利益；而按照利益范围标准，并不要求该利益必须由法律明确规定。我国《行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，表明我国在立法上仍然采用“权利侵害”的标准关于法律所调整和保护的利益范围，《行政诉讼法》第二条规定为“合法权益”，第十二条第一款在对可诉的行政案件进行具体列举之后，以第（十二）项“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益”进行兜底，第十二条第二款进一步规定“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件”，则实现了对原行政诉讼立法和理论的重大突破，为司法保护范围的扩大预留了空间。

【案例】最高人民法院（2017）最高法行申169号刘广明诉张家港市政府行政复议案。当事人主张的权益，应当是行政机关作出行政行为时已经存在和需要考虑的权益，原则上对于事后形成的权益或者已经消失的权益，当事人无权提起诉讼，除非存在因行政法律关系存续而事后受到影响等特殊情形或者法律有特殊规定。

争议的问题是，该权益是否必须在法律上明文承认并予以保护，法律没有明确予以保护的利益是否具有诉的利益？对此，在法国，起诉必须有客观上的利益，该利益既可以是有形的经济性或物质上的利益，也可以是无形的精神、道德或职业上的利益；同时，只要其处于“法律意欲调整的利益范围之内”，就可以使原告具有诉的利益，符合诉的条件。在德国，传统观点认为，如果不是基于权利，而是利益遭受损害，公民就不能提起行政诉讼；现阶段，行政法院则逐步扩充诉的利益的外延将反射利益（理论上，有“公权利”“反射利益”之分。所谓“公权利，是指人民基于法律行为或以保障个人权利为目的而制定之强行性法规，得援引该法规向国家为某种请求或为某种行为之法律地位。而“反射利益”是指个人因公法法规而获得之事实上利益该个人不能单独对行政机关有所请求之谓。即若公法规范仅为公益而设，法律本身本无保障特定个人权利之意思，命令行政主体作为或不作为时，此种情况之下特定的个人事实上所享受的利益即为反射利益。根据法律之规定，在享受反射利益之情况下特定个人无起诉资格。）或事实利益，转化为法律所保护的利益，当初只有公益目的的规定，也解释为“法律意欲保护的个人利益”。在日本，有学者提出“值得保护的利益说”，认为诉的利益之认定，不应该由实定法的解释来决定，而应该根据客观的评价，即根据违法的行政处分使原告现实上受到的或正在蒙受的实际生活上的不利是否具有裁判上值得保护的实质来决定。即，应该根据是否称得上值得保护的利益来作出判断。在美国，法院在考察有关法律的起诉资格时，不应着眼于法律明白创造的特定的权利，而应着眼于法律所想要调整的利益的一般范围。只要有可能属于法律保护或调整的利益范围之内，而并非实际存在于法律保护或调整的利益范围之内，即“可争辩地属于法律保护或调整的范围之内”，即可诉。我们认为，以“利益”而不是“权利”为前提，以“不利影响”的可能性代替“权利侵害”的实质性，更有利于诉权的保护。“值得保护的权益”是否可以诉请司法保护，关系到对诉权的实质性保护，体现着法官的能动、智慧与担当。受到行政行为的不利影响，实质上亦为“侵害”，有权诉请司法救济。在立法已经将行政诉讼的司法保护范围的触角延伸到“人身权、财产权等合法权益”的情况下，司法应当立足本职，有所作为。

【案例】最高人民法院（2016）最高法行申4727号聂延飞诉中国证券监督管理委员会行政复议案。《行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定，申请人应与行政行为有利害关系。不仅要看当事人所主张的合法权益是否可能受到行政行为的不利影响，还要看这种权益是否受到特定行政领域的法律规则所保护。法律规则往往不会直白地写出哪些利益应受保护，但借助合理的解释方法可以探寻其是否具有保护的意图。只有在法律规则要求行政机关采取或不得采取某种措施，且结果是某种特定利益免遭损害或得到促进、维护时，主张该利益的主体才有可能获得申请复议的资格。

【案例】最高人民法院（2017）最高法行申4795号常州德科化学有限公司诉江苏省环保厅等环境评价许可案。环境保护行政主管部门应当依法对生活垃圾焚烧发电项目作出环境评价许可，利害关系人应当依法维护环境权益。

（三）关联性

这是诉的利益对起诉人主体的要求，与原告主体资格相对应。例如，普通公民作为案外人，如果认为行政机关的旧城改造、违建拆除等行政行为违法，能否提起行政诉讼请求撤销？答案显然是否定的。理论上，西方法治国家存在“权利保护说”“法规维持说”，以及“主观诉讼”与“客观诉讼”的区分。实践中，早期行政诉讼主要是为起诉人本人的利益提供司法保护，只有为了保护自己的合法权益才能提起行政诉讼。如在英国，认定诉的利益的标准是原告与被诉行政行为“有足够的利益”关系。在美国，原告对于他人所受的损害或不利影响不具有诉的利益，“即使原告能够证明第三人所受的损害足以构成一个案件或争端，原告也只能主张自己的利益，不能把自己的要求建筑在他人的权利或利益之上，否则诉讼将无止境，也不符合第三人的利益。”在德国，除法律有特别保障个人权利的条款外，团体一般只能以自己的权益受到损害为由，提起行政诉讼。即便政府的行为侵及法律所保障所有成员的利益，也不得基于其成员个人的权利受到损害的事实而起诉。联邦行政法院组织法第42条第2项规定：“诉讼除法律有特别规定外，仅于原告主张行政行为或其被拒绝或其放任行为而权利被侵害时为限，始得提起之。”可见，诉的利益要求起诉人在主体上具有“直接性”“特定性”，并非任何公民、法人或者其他组织可以就任何行政行为起诉。我国《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”笔者将“利害关系”标准概括为“关联性”，“关联性”涵盖了“直接性”“特定性”，更为贴切；同时，还要求诉的提起目的上的“自利性”。只有直接受到被诉行政行为不利影响，为维护自身权益起诉，才能予以受理。如果起诉人受到被诉行政行为的间接而非直接影响，为维护他人或公众而非自身的利益，以群体而非个体的名义起诉，则构成公民诉讼，不应具有诉的利益。

【案例】最高人民法院（2017）最高法行申169号刘广明诉张家港市政府行政复议案。有权提起诉讼的原告，一般宜限定为主张保护其主观公权利而非主张保护其反射性利益的当事人。原告本人需要提供证据证明其存在与普通公众不同的独特的权益。在行政机关不依法处理投诉举报事项等行政不作为引发的诉讼中，认可因自己法律上的权益受侵害而投诉举报的当事人的原告主体资格。

【案例】海南省高级人民法院（2016）琼行终301号陈桂英诉东方市政府及原审第三人林如恩林地行政登记案。对于具有诉的利益，与本案具有“关联性”，起诉人承担初步的证明责任。起诉人应当举证证明其与本案存在真实的法律争议，能够归属于本人的合法权益遭受被诉行政行为的不当侵害或对其产生现实的不利影响，其权益受损与被诉行政行为之间存在因果关系。经对起诉人进行诉讼指导、法律释明或在必要时依职权取证仍不能证明起诉人与本案具有利害关系，应当裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。

（四）争议性

这是诉的利益对诉的起因的要求。“讼者，争也。”司法的职能是定纷止争，原告和被诉行政机关之间如果没有行政争议，则无司法保护之必要。在美国，“诉讼资格”要求诉诸国家司法，必须有真实的争议存在。美国宪法第3条第2款规定，法院受理行政诉讼案件必须符合“案件或争讼”的要求。

在德国，行政法院法将诉之利益的生成原因严格限定在当事人双方发生争端之时。在日本，法院法第3条第1款规定，一切“法律上的争讼”由法院管辖。日本学者提出的“危险和不安理论”，具有重要的借鉴价值。我们认为，司法审查的启动必须限定于案件或争讼。提起行政诉讼必须基于行政争议，并且该争议是真实的。原告和被诉行政机关之间如果没有行政争议，或者争议是完全无谓的、琐碎的，自无审判的必要。例如，在征收补偿案件中，被征收人为多分得征收补偿款而订立分家析产协议，在行政诉讼中另行要求法院确认分家析产协议的有效性，且各被征收人直接对该协议的效力和真实性都不持异议，对此应如何处理？我们认为，即使法院不确认该协议的有效性，被征收人的权利亦未处于危险状态。与诉请确认合同有效相类似，在行政诉讼中，有的当事人诉请确认被诉行政行为存在，或者请求确认行政协议有效。我们认为，协议有效是常态，对协议效力有争议才有司法救济的必要行政协议即使不确认有效，协议相对人的权利义务也并不改变，因而没有诉的利益。行政行为具有公定力，在依据法定程序注销或判决撤销之前，即使存在事实上或程序上的问题，也是有效的。单独确认行政协议有效，并无实质意义。另外，合法性审查原则是行政诉讼的基本原则，当事人如果不诉请确认违法或撤销，而仅请求确认行政机关存在违约行为，或者行政协议的签订显失公平，因违约行为、显失公平是事实问题，不能成为诉讼标的，起诉人不具有诉的利益。

诉的利益的“争议性”，也为有效识别虚假诉讼、恶意诉讼提供了手段上的可能。虚假诉讼、恶意诉讼明知其告发缺乏正当理由，为获取不当利益，往往通过虚构实体法律关系进行虚假告发，因而不具有诉的利益的事实基础。

但其主观上的恶意，需要综合行为人的行为表现，依据生活常识、社会经验加以判断。实践中，与诉的利益的争议性相反，虚假诉讼、恶意诉讼往往具有诉辩的非对抗性的特点。如果诉辩双方在行为上积极配合，陈述上意见相近，身份信息上存在关联，协调愿望强烈，督促尽快结案，对此异常现象，应当引起足够的注意，敏锐观察，有效甄别。司法机关必须加强审查，防止当事人虚构诉讼，滥用诉权，利用法院作出于已有利的判决并强制执行从而非法获利。此外，诉的利益的争议性与可诉性是相通的。法院的职能是处理纠纷，而非答疑解惑，抽象地争讼法令效力的诉讼、要求法院对法令的解释作出见解的诉讼等，当事人之间并不存在具体权益的纠纷，原告也就不具有诉的利益，不能申请法院进行司法审查。

（五）现实性

诉的利益的“现实性”，本身从属于“争议性”，法官的角色是裁决已经发生的争议，诉的利益因原告主张的实体利益现实地陷入危险和不安时才得以产生。传统理论奉行现实利益原则，要求诉的利益是“即时受确认判决的法律利益”，行政诉讼的权益保护方式是事后的权益保护，（对行政相对人的权益保护主要有事后的权益保护、暂时性的权益保护和预防性的权益保护。事后的权益保护系对现实利益的保护，要求原告所主张的利益原则上限于既得的、现实的利益。）是对现实利益的保护。现实性还要求被诉行政行为的“成熟性”。现代理论则认可预防性诉讼的必要性，如英美法系的“因害怕”禁令，提起不作为之诉（申请禁令之诉）不再要求“开始侵犯”和“重复的危险”的先决条件。在德国、瑞士，也允许在开始侵犯前申请禁令救济。德国的预防性诉讼包括预防性不作为诉讼和预防性确认诉讼两种类型。在法国，将来不可避免发生的损害视为已经发生的现实损害，允许提起行政赔偿之诉。在日本，学术界将预防性不作为诉讼归为无名抗告诉讼的一种，支持法院在行政机关作出行政行为之前或行政决定实施之前提前介入。（预防性不作为诉讼容易造成司法权的僭越，因此必须具备严格的条件。（1）损害具有不可弥补性。（2）致害行为须是具体行政行为。（3）相对人须是致害行为直接的相对人。预防性行政诉讼属于主观诉讼的范畴，其起诉人只能是为了维护自己的合法权益方能提起。（4）执行时间的紧迫性。预防性行政诉讼的目的在于防止行政行为的执行给相对人造成难以弥补的损失，其关键在于及时制止行政决定的执行。反之，如果行政决定虽然违法，但没有立即执行，相对人有充足的时间对之申请复议或提起诉讼，那么，复议机关或法院在审查之后，对违法的行政行为可能予以改变或撤销，这时就谈不上行政行为执行的问题了。）我们认为，诉的利益的“现实性”，要求诉的利益必须是已经产生、现实存在的利益。过去的利益、将来的利益，或者假想的、潜在的、可能的利益，没有给予法律上保护的必要。预防性诉讼在我国施行，为时尚早。

【案例】最高人民法院（2016）最高法行申2308号谢晓蓉诉中国证券监督管理委员会信息公开及行政复议决定案：咨询申请答复不属于行政复议的受案范围。最高人民法院在本案中指出，以政府信息公开答复书的形式进行答复的行为，既未侵犯人身权、财产权，也未侵犯知情权，对其权益明显不产生实际影响，不论是否满意，均不属于可诉的行政行为。司法机关仅能对已经存在的具体纠纷进行裁断，而不能在没有现实纠纷的前提下，对行政机关依据何法律规范进行监督管理问题予以审查。

诉的利益的“现实性”，需要注意的是，并非只有行政行为仍然存在、仍然有效，才可以起诉。只要起诉人与被诉行政行为有利害关系，即便被诉行政行为被撤销或因变更而被替代，都不能以被诉行政行为不存在为由不予受理。被诉行政行为被撤销或变更，不影响利害关系人对该行政行为的合法性提起行政诉讼。如果行政机关自我纠错撤销，可以判决确认已被撤销的行政行为违法；如果被诉行政行为因变更而被替代，被诉行政行为违法，只要看是否存在善意第三人保护的问题。存在善意第三人保护的情形，则不能揣销被诉行政行为。只能确认违法，保留效力。

实践中，另须注意的是，当事人在行政诉讼中表面上起诉的是现行政行为，实质上则是对过去的行政行为不服，其在诉讼中所提出的事实和理由，主要是围绕着之前的事实和行为，其所追求的结果，也是对过去的事实和行为的法律效力的确认，而其诉原行政行为，则已超过法定的起诉期限。在此情况下，对过去事实或法律关系之存在或效力作出确认，在多数情况下是一种迂回的纠纷解决方式，以绕过起诉期限等问题的限制。将其纳入行政诉讼，无助于现有纠纷的解决，并可能破坏法律的安定性。

【案例】海南省高级人民法院（2018）琼行终300号僭州市东成镇东成村张宅经济合作社诉詹州市政府及原审第三人僭州市东成镇政府、詹州市东成镇东成村民委员会长茂新村村民小组行政复议案。本案中，张宅经济社自认于2012年知道原，县东成区公所1986年10月9日所作的土地纠纷处理决定，而其于2017年8月26日向瞻州市政府申请行政复议，显然超过了法定的申请期限。张宅经济社关于原储县东成区公所无权作出土地纠纷处理决定因而该决定自始无效故不受申请期限限制的主张，实际上是复议机关在立案受理之后予以审查的内容。俗州市政府经审查，认为其复议申请超过了申请期限，故决定不予受理，并无不当。

（六）必要性

“必要性”的诉的利益的核心。诉的利益即司法予以救济的必要性。哪些行政争议有必要进入司法程序获得司法保护，哪些行政争议不宜通过诉讼方式解决，哪些纠纷不能纳入司法调控体系，需要以实现正义、解决纠纷的目的，充分考量国家利益、公共政策需要、裁判导向、社会主流价值选择，立足于司法的地位和职能，具有一定的主观性和裁量性。笔者认为，正确把握诉的利益的必要性，不仅取决于对诉的利益排除不当诉讼，保障正当诉权，节约司法与行政资源等功能的正确理解，还需要对诉讼这种纠纷解决方式的稀缺性、谦抑性、最终性、局限性、昂贵性等特征有着清醒的认识。诉讼仅是纠纷解决途径之一，如果法律已经为当事人提供了其他有效的救济途径，例如案件实质上是民事争议，提起民事诉讼才能实质化解争议，那么通过行政诉讼进行司法审查就不是必要的，起诉人就不具有诉的利益。例如，承租人对征收决定或征收补偿决定不服，可以依据其与被征收人之间的租赁合同请求予以赔偿，没有行政诉讼的诉的利益。特别是在确认之诉中，对纠纷解决手段的妥当性审查就尤为重要。如果在确认之诉以外存在着的其他的纠纷解决方式，如可以提起撤销之诉、履行之诉、给付之诉等，并且仅凭确认之诉并不能够从根本上解决争议，原则上应当否定其确认的利益。

【案例】海南省高级人民法院（2018）琼行终29号黄建彬诉海口市龙华区政府房屋征收补偿案。本案中，黄建彬系被征收房屋的承租人，并非被征收房屋所有权人，不属于《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的被征收人，其请求龙华区政府对其给予停产停业损失的补偿，本院不予支持。黄建彬主张其与房屋所有权人签订的《调解协议书》未包含停产停业损失，涉及承租人与出租人之间的房屋租赁关系，由此产生的纠纷，黄建彬可依法另行主张权利。

四、诉的利益审查“五要素”：诉的利益的排除

理论的标准具有一定的抽象性，因此，各国普遍以否定性的方式排除阻却诉的利益的因素和情形。我们认为，诉的利益的审查，需要从五个方面对不当的诉的利益予以排除。一是排除不可诉的权利保护，准确把握受案范围，二是排除无资格的权利保护，审查原告主体资格，三是排除不正当的权利保护，遏制滥用诉权，四是排除无必要的权利保护，保障各项纠纷解决途径的衔接，五是排除无效率的权利保护，节约司法与行政资源。

（一）诉的利益与排除不可诉的权利保护

《行政诉讼法》第十三条排除的不可诉的行政行为，包括国家行为，制定行政法规规章和发布具有普遍约束力的决定、命令的行为，行政机关对行政机关的奖惩任免行为和法律规定由行政机关做出最终裁决的行为。对此，新司法解释解释为：《行政诉讼法》第十三条第一项规定的“国家行为”，是指国务院、中央军事委员会、国防部、外交部等根据宪法和法律的授权，以国家的名义实施的有关国防和外交事务的行为以及经宪法和法律授权的国家机关宣布紧急状态等行为。《行政诉讼法》第十三条第二项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件。《行政诉讼法》第十三条第三项规定的“对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”，是指行政机关作出的涉及行政机关工作人员公务员权利义务的决定。《行政诉讼法》第十三条第四项规定的“法律规定由行政机关最终裁决的行政行为”中的“法律”，是指全国人民代表大会及其常务委员会制定、通过的规范性文件。《适用解释》第一条第二款在综合考察的基础上，对不可诉的行政行为进行了列举。

1.刑事司法行为不可诉。《适用解释》第一条第二款第（一）项排除的是“公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为”。刑事司法行为不可诉，是因为其不属于行政行为。公安国家安全等机关虽是行政机关，同时也担负刑事司法职责，其依据刑事诉讼法实施的行为就不属于行政行为。如当事人对公安机关在侦查过程中实施的查封、扣押、冻结等行为，不能提起行政诉讼。刑事司法行为违法给受害人造成损失的，受害人可以根据国家赔偿法的规定获得司法赔偿。

例外：为了防止公安机关等利用刑事侦查权规避人民法院对其行政行为的司法审查，对其实施刑事诉讼法未明确授权的行为，一律属于行政行为，不得以已经刑事立案为由，将其归为违法的刑事侦查司法行为。即使采取了表面上属于刑事诉讼法授权的刑事侦查行为，如果公安机关等作出该行为不是为了查明犯罪事实，追究刑事责任，背离刑事侦查的目的，也应当认定为滥用职权的行政行为。例如，公安机关为了完成当地规定的罚没收入指标对明显不存在违法行为的当事人的人身和财产采取强制措施；或者非法干预经济纠纷，保护当地企业不正当利益，对外地企业及其人员采取刑事侦查强的措施，均应纳入行政诉讼的受案范围。

2.调解、仲裁行为不可诉。《适用解释》第一条第二款第（二）项排除的是“调解行为以及法律规定的仲裁行为。调解行为不可诉，是因为其不具有强制力。当事人不服，可以不予认可，而无提起行政诉讼的必要。仲裁行为不可诉，是因为法律规定当事人不服的，可以向法院提起民事诉讼，而无提起行政诉讼的必要。

3.行政指导行为不可诉。《适用解释》第一条第二款第（三）项排除的是行政指导行为。行政指导行为不可诉，是因为其不具有强制力。指导往往表现为倡导、训导、咨询、建议、示范等形式，行政相对人有选择的自由即使不遵从，也不会带来不利的后果或制裁。

【案例】最高人民法院（2018）最高法行申906号张月仙诉山西省太原市政府不履行法定职责案。通常情况下，行政指导因其不具有羁束力和强制力，不能成为撤销之诉的对象。也不能通过提起一个履行法定职责之诉，要求判令行政机关履行行政指导职责。

例外：如果行政机关在行政指导中或以行政指导之名要求当事人必须为或不为一定行为，否则就要承担对其不利的法律后果，则突破了行政指导行为的非强制性，具有可诉性。

4.重复处理行为不可诉。《适用解释》第一条第二款第（四）项排除的是“驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为”。驳回申诉的行为，给予当事人诉权。

5.内部行为不可诉。《适用解释》第一条第二款第（五）项排除的是“行政机关作出的不产生外部法律效力的行为。内部行为不可诉，是因为其不对外发生法律效力，没有“溢出行政机关的围墙”。

【案例】最高人民法院（2017）最高法行申95号安徽省颍上县恒运石厂、安徽省颍上县凯事建材有限责任公司、安徽省上县古城镇金伟洗煤、绳海涛诉颍上县政府行政决定及行政强制案。行政行为对于行政主体之外的人发生法律效果，行政机关之间或行政机关内部的意见交换等行政内部行为因欠缺对外性而不具有可诉性。对当事人权利义务直接产生影响的应当是相关职能部门作出的行政行为。

【案例】最高人民法院（2016）最高法行申75号王某宏诉宣城市人民政府房屋拆迁行政决定案。上下级行政机关之间作出的请示、批复等内部行政行为，通常不产生外部法律效力，不属于行政诉讼受案范围。

【案例】海南省高级人民法院（2016）琼行终49号唐光平等四人诉昌江县政府海域使用权案。行政行为是否“外化”，不在于是否为当事人所知悉，而是是否已对其合法权益造成不利影响。310号批复是昌江县政府针对县海洋局的请示所作的内部行政行为，而县海洋局并没有按照30号批复的内容收回或撤销唐光平等四人所持有的海域使用权证书，也没有将涉案海域使用年限变更为15年，故310号批复是内部行为，不可诉。

6.过程行为不可诉。《适用解释》第一条第二款第（六）项排除的是“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”。过程行为不可诉，是因为其尚未成熟。诉的利益要求起诉的时机应当成热，被诉行政行为已经完成，具有独立性。如果行政行为尚处在过程之中，行政机关没有作出定论或终结性的处理，司法机关就不能超越司法权的界限。司法权可以监督行政权的依法公正行使但是不能替代行政权，这是行政审判必须坚守的底线。否则，人民法院将成为第二个政府，或者政府之上的政府。此外，实践中，应当注意防范的是，当事人为防止后续行政行为对其不利，而提前就过程行为单独提起诉讼，以拖延行政程序。

【案例】最高人民法院（2017）最高法行申295号安徽省颍上县恒运矸石厂、安徽省颍上县凯事建材有限责任公司、安徽省上县古城镇金伟洗煤ㄏ、绳海涛诉颍上县政府行政决定及行政强制案。如果一个行为只是多阶段行政行为当中的一个阶段，就只能认定最后阶段直接对外生效的那个行为为可诉的行政行为在存在复数行政行为的情况下，只有直接对外发生法律效果的那个行为才是可诉的行政行为，其他阶段的行政行为只是行政机关的内部程序。

【案例】最高人民法院（2017）最高法行申4409号沈某华诉江苏省公安厅行政撤销及履行法定职责案。行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，一般不属于行政复议受理范围和行政诉讼受案范围。

7.协助执行行为不可诉。《适用解释》第一条第二款第（七）项排除的是“行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外”。协助执行行为不可诉，是因为其本质上是准司法行为。协助执行行为，不仅包括诉讼程序，也包括非诉程序，非诉审查也是司法裁判。

【案例】最高人民法院（2016）最高法行申81号马秋某等人诉苏州市政府房屋拆除行政强制案。行政机关依据法院生效执行裁定作出的强制拆除行为，通常不属于行政诉讼受案范围，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外。

【案例】海南省高级人民法院（2016）琼行终470号黄亚妹等三人诉昌江县政府、昌江县国土局、昌江县林业局、昌江县海尾镇政府行政强制拆除案。本案中，39号处罚决定已经发生法律效力12号行政裁定准予执行。在此情况下，昌江县政府等部门联合执法，强制拆除涉案水产养殖场建筑物及附属设施，是行政机关根据人民法院生效裁定实施的、执行人民法院生效裁定的行为，与行政机关自行决定、自行执行的行政行为具有不同的性质，依法不属于行政诉讼的受案范围。

8.内部层级监督行为不可诉。《适用解释》第一条第二款第（八）项排除的是“上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为”。内部层级监督行为不可诉，同样是因为其属于内部行政行为。

【案例】最高人民法院（2016）最高法行申1820号李某刚诉北京市西城区人民政府不履行法定职责案。上级行政机关对下级行政机关、本级人民政府对所属工作部门的内部监督行为，一般不属于行政诉讼受案范围。

【案例】最高人民法院（2017）最高法行申143号石凯等诉江苏省政府、江苏省宿迁市政府不履行法定职责及行政复议案。人民政府不履行层级监督职责的行为，一般不属于行政诉讼受案范围。

【案例】最高人民法院（2017）最高法行申1129号邵根华诉浙江省杭州市西湖区政府不履行法定职责案。行政机关基于上下级监督关系而形成的内部监督管理行为，一般不属于行政诉讼受案范围。

【案例】最高人民法院（2016）最高法行申416号杨某胜诉安徽省人民政府不依法履行行政复议职责案。要求上级行政机关基于内部层级监督关系履行对下级行政机关执法检查、督促履行等监督职责的，不属于行政复议受理范围。

【案例】最高人民法院（2017）最高法行申447号无锡梦巴黎家具城诉江苏省人民政府政府信息公开及行政复议案。以举报下级行政机关违法等形式要求上级行政机关履行执法检查、督促履职等内部层级监督职责的，通常不属于行政复议受理范围和行政诉讼受案范围。

【案例】最高人民法院（2016）最高法行申87号申某忠诉河南省郑州市人民政府不予受理行政复议决定案。行政机关内部监督行为依职权外化，对相对人权利义务造成影响的，属于行政复议受理和行政诉讼受案范围。

9.信访答复行为不可诉。《适用解释》第一条第二款第（九）项排除的是“行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”。信访答复行为不可诉，是因为信访与诉讼是两种不同的权利救济途径，并且信访答复并不创设新的权利义务关系。

【案例】最高人民法院（2017）最高法行申682号翁某华诉江苏省东台市政府行政管理案。行政相对人针对信访答复意见提起的不履行职责等诉讼请求，不属于行政诉讼受案范围。

【案例】最高人民法院（2016）最高法行申364号吉某琪诉苏州市吴江区政府行政纠纷案。行政机关针对信访事项作出的复查、复核意见等行为，不属于行政诉讼受案范围。

【案例】最高人民法院（2017）最高法行申236号韩某舟等10人诉江苏省人民政府不履行法定职责案。对于明显由信访事项引发、明显不属于行政复议受理范围的复议申请，行政复议机关作出不予受理复议申请等类似决定的，依法也不属于行政诉讼受案范围。

【案例】最高人民法院（2016）最高法行申304号徐某娥诉浙江省杭州市西湖区人民政府行政复议案。行政机关对信访事项作出的处理，不属于行政复议受理范围。

【案例】最高人民法院（2017）最高法行申255号孙某军诉江苏省人民政府行政复议决定案。信访工作机构处理信访事项的行为，不属于行政复议受理范围和行政诉讼受案范围。

10.不产生实际影响的行为不可诉。《适用解释》第一条第二款第（十）项排除的是“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。“这是一个判断行政行为是否可诉的核心条款，其背后的原理是成熟性理论。如果一个行政行为尚未达到成熟的状态，正处在行政程序的过程之中，不会对当事人的权利义务造成实际的不利影响，当然也就不可能侵犯当事人的合法权益。行政调解、行政指导、重复处理、行政机关内部讨论行为、征求其他国家机关意见及其批复答复行为、上级行政机关对下级行政机关请示的批复行为、对当事人咨询的答复行为、程序性的通知行为、要求当事人进行陈述申辩的告知行为等，以上行政行为不可诉的原因均是行政行为未对当事人的权利义务产生实际影响。”排除这类行为，是因为行政诉讼目的就是消除因行政行为违法对行政相对人权利义务造成的损害。若某一行政行为不可能对行政相对人权利义务产生任何实际影响，则行政相对人提起行政诉讼就毫无实际意义。

【案例】最高人民法院（2016）最高法行申446号刘艳等44人诉湖北省政府不履行行政复议法定职责案：告知行为依法不属于行政诉讼受案范围。上级行政机关经审查认为行政复议申请不符合法定受理条件后作出的告知行为，并未对公民、法人或者其他组织的合法权益产生实际影响，此种告知行为依法不属于行政诉讼受案范围。

【案例】最高人民法院（2016）最高法行申208号谢晓蓉诉中国证券监督管理委员会信息公开及行政复议决定案：咨询申请答复不属于行政复议的受案范围。以政府信息公开答复书的形式进行答复的行为，既未侵犯人身权、财产权，也未侵犯知情权，对其权益明显不产生实际影响。不论该种答复是否合法、正确和全面，均不属人民法院司法审查的范围。

【案例】最高人民法院（2017）最高法行申190号蔡某凤诉上海市黄浦区政府执行通知及强行为案。行政机关根据法院执行裁定作出的、未设定相对人新的权利义务的告知行为，不属于行政诉讼受案范围。

【案例】最高人民法院（2016）最高法行申711号北京世纪佳联教育技术发展有限公司诉山东省日照市政府行政案。行政机关作出的会议纪要不直接设定当事人权利义务、不直接对外发生法律效力的，通常不属于行政诉讼受案范围。

【案例】最高人民法院（2017）最高法行申28号黄某星诉江苏省财政厅不予履行复议职责案。行政机关自主或者依其他机关请求，就其职权范围内特定事项作出的具有独立意思表示的行政确认行为，属于可诉的行政行为；但是行政机关的行为仅系对已存在文件的摘录或事实行为的客观描述，未设定行政相对人新的权利义务的除外。

【案例】最高人民法院（2017）最高法行申4361号关某春等193人诉浙江省住房和城乡建设厅等行政复议案。城乡规划部门建设项目选址意见书通常不直接设定公民、法人或者其他组织有关环境权益，公民、法人或者其他组织以环境权受侵犯为由，就城乡规划部门建设项目选址意见书提起行政诉讼的，一般认为不具有法律上的利害关系。

【案例】最高人民法院（2016）最高法行申90号邱某金等4人诉重庆市人民政府行政复议案。行政机关为作出行政行为而实施内部批转文件行为，通常不直接设定行政法上的权利义务关系，不属于行政复议受理范围。

司法实践中，常见的问题是前后证。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条规定：“同一房屋多次转移登记，原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”“原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为及后续转移登记行为一并提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理；人民法院判决驳回原告就在先转移登记行为提出的诉讼请求，或者因保护善意第三人确认在先房屋登记行为违法的，应当裁定驳回原告对后续转移登记行为的起诉。”“原房屋权利人、原利害关系人未就首次转移登记行为提起行政诉讼，对后续转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”我们认为，土地案件可以参照适用。该规定在审理土地案件中可以参照适用对当事人一权益产生实际影响的是前证，也就是最初的行政行为，后行政行为的依据和来源是前行政行为，在前行政行为未经否定的情况下，后行政行为就是有效的。经释明，当事人如果不诉前证，只诉后证，就应当依法驳回起诉。

【案例】海南省高级人民法院（2018）琼行终298号海南光华物业管理中心诉海口市政府、海南省政府、原审第三人海南乾润实业有限公司、新大洲控股股份有限公司土地行政登记及行政复议案。单从查明的事实来看，本案事实比较复杂，但作为行政诉讼，应当紧密围绕行政行为的合法性进行审查，不能抛开行政行为去审法律关系。明确被诉行政行为，是进行合法性审查的第一要务。唯有如此，才能不受纷繁复杂的案情的干扰，条分缕析，有的放矢。在存在前后多个行政行为的时候，需要考察的是，对当事人的权益产生实际影响的，究竟是哪一个行政行为。本案中，起诉人诉请撤销后证，有无诉的利益，法院应当依职权进行审查。

【案例】最高人民法院（2017）最高法行申5033号广东省惠东县大岭镇大岭社区中心村民小组诉广东省惠东县政府、惠州市政府及原审第三人惠东县国土资源局土地储备中心土地登记案。利害关系人对初始登记行为未申请行政复议或提起行政诉讼，仅对后来的换证行为或者主体变更登记行为申请复议或起诉的，因初始登记行为已经生效，土地权属已经明确，后来的换证行为或主体变更登记行为不可能侵犯其合法权益，该利害关系人与后来的换证行为或主体变更登记行为没有利害关系，不具有申请行政复议、提起行政诉讼的主体资格。

（二）诉的利益与无资格的权利保护

适格当事人涉及当事人能力、诉讼能力、当事人适格等多个层次。传统的当事人适格理论要求起诉人必须与案件有直接的利害关系，其直接利益或法定利益受到侵害，并且损失是具体和特定的，才享有诉权。关联性是行政诉讼中诉的利益的重要特征，要求原告与被诉行政行为有利害关系，就是为了排除全民诉讼，排除无关、无利益的人。行政诉讼必须是为维护自己的利益，只有行政行为对其有权利侵害可能、对其不利时，才有权起诉

【案例】最高人民法院（2014）最高法行提字第10号河北省外贸资产经营有限公司诉海口市人民政府颁发国有土地使用证案。土地使用权处置方案的批准文件依法属于国有资产管理部门进行土地使用权转让登记必要条件的，国有资产管理部门即与该土地使用权转移登记行为具有法律上利害关系，国有资产管理部门可以以自己的名义提起行政诉讼。

【案例】最高人民法院（2017）最高法行申44号宣某明诉无锡市滨湖区人民政府土地房屋征收拆迁行为及行政赔偿案。被征收人签订相关补偿安置协议后，不能当然视为其与征地拆迁行为即不再具有利害关系。

【案例】最高人民法院（2017）最高法行申173号方某梅等诉江苏省人民政府履行行政复议职责案。被征收人主动交地并领取补偿款后，仍坚持认为土地征收行为违法的，除非被征收人曾明确表示放弃申请复议权或者起诉权，否则仍可在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼。

【案例】最高人民法院（2016）最高法行申1976号李某成诉湖南省涟源市人民政府拆迁行政管理案。被征地农民诉请解决有关宅基地争议问题的，依法属于行政诉讼受案范围。

【案例】最高人民法院（2016）最高法行申780号吴某丽等诉湖北省人民政府行政复议决定案。集体土地被征收为国有，原集体土地使用权人与后续国有土地使用权登记颁证行为通常不具有法律上的利害关系。

【案例】最高人民法院（2016）最高法行申2057号元氏县石化产品总公司诉河北省元氏县人民政府行政案。国有企业的原法定代表人被免职后，不能以企业名义提起行政诉讼。

【案例】最高人民法院（2016）最高法行申359号马某根等诉北京市东城区人民政府教育行政管理案。公立学校的退休教职工对县级以上人民政府撤销公立学校的行为不服而提起行政诉讼的，不具备原告主体资格。

【案例】最高人民法院（2016）最高法行申1759号张某水等诉山东省人民政府等行政复议案。行政复议的申请人和行政诉讼的起诉人，已经提供初步的证据证明其合法权益存在被侵犯可能性的，可以认为其申请复议或者提起诉讼有相应的事实根据。

【案例】最高人民法院（2017）最高法行申125号阮某国、俞某新等诉浙江省杭州市人民政府、浙江省杭州市余杭区人民政府行政批复案。公民、法人或者其他组织对撤村建居等行为不服的，可以以村民委员会、村集体经济组织的名义，或者以超过适当比例的村民共同的名义提起行政诉讼。

正确理解“利害关系”，我们认为，要求原告与被诉行政行为有利害关系，这种利害关系应当理解为直接关系，而不包括间接关系。《适用解释》第十二条的规定，充分体现了原告应当与被诉行政行为有直接利害关系的精神。判断直接关系、间接关系的标准，是发起行政诉讼是否能够获得直接的诉讼利益，并且这种利益其他渠道可供救。不打这个官司，利益就会有增减得失。间接利害关系，可以通过另行诉讼获得权利救济，而不具有诉的利益。这就通过“利害关系”将原告主体资格与诉的利益的必要性二者有机地贯通起来。例如，关于承租人的原告主体资格，备受争议。我们认为，按照征补条例的规定，被征收人是房屋所有权人，房主与征收决定、征收补偿决定有直接利害关系，征收补偿数额按照房屋面积计算。承租人如进行了一定的投入，确有一定的经济利益。而征收补偿不可能分别作出。对承租人的补偿，应由承租人与被征收人自行解决，而非行政机关必须考虑的问题。承租人的利益，可通过民事诉讼等途径另行解决，而非必须一并在行政诉讼中处理。

坚持利害关系人原告标准，要求一切诉讼都必须按利害关系人标准进行审查。例如，提起信息公开之诉，必须要有利害关系。投诉举报者必须具备利害关系，必须具备诉讼实体权益，才具备原告资格。投诉者原则上有原告资格。投诉与举报不同。投诉一般是消费者，一般是为自身合法权益，与被诉行政行为有利害关系。举报人则未必。举报人原则上没有原告资格，更多的是行使公民的监督权，而不是维护自身权益。例外：法律法规明确规定，行政机关有答复职责的；行政机关承诺举报属实给予奖励而不予兑现的；与《行政诉讼法》第十二条第三项的关系，治安处罚领域。

关于债权人的原告资格，《适用解释》第十三条规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。《适用解释》之所以排除债权人的原告资格，我们认为，是基于债权是特定主体之间的民事法律关系，是相对权，而行政诉讼必须基于公法上的权利。更重要的，是因为债权人有其他的救济途径。在有民事诉讼等更简洁、完整、迅速、便宜的救济途径可以达到请求保护的目的的情况下，就应当告知其就民事争议提起民事诉讼，而不应混淆行政诉讼与民事诉讼的界限。

【案例】最高人民法院（2016）最高法行申4727号聂延飞诉中国证券监督管理委员会行政复议案。就本案而言，聂延飞如果认为两家公司在合并的过程中违反了公司章程或者有关保护股东利益的法律规定，侵害了自己的合法权益，可以通过民事诉讼等渠道主张救济，而挑战证监会批准公司合并的行为并非正确的选项。

鉴此，聂延飞以其系投资人并购买了被吸收合并的公司股票为由，认为其与证监会批准公司合并行为之间具有利害关系，该主张亦不能成立。证监会作出被诉决定，驳回聂延飞的行政复议申请，符合法律规定。

关于业主委员会和业主的原告资格，《适用解释》第十八条规定，业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。《适用解释考虑到成立业主委员会的实际情况以及其作为原告提起诉讼的程序性质而规定为双1/2。业主委员会成立之后，具有民事权利能力。没有备案，可对不备案的行为起诉。需要注意的是，该条第一款、第二款的规定，体现了顺位起诉和首位起诉的原则。关于村民的原告资格，村委会代表集体行使所有权，可以起诉。过半数村民可以起诉。按照《村民委员会组织法》第二十二条的规定，重大事项决定应当满足过2/3的要求，对提起行政诉讼，与业委会一致，规定为1/2。村民个人不可起诉。

（三）诉的利益与排除不正当的权利保护

任何人都不得从非法行为中获利，规避法律规定。在英美法系国家，滥用诉权行为是指：恶意诉讼；（无合理理由的）滥诉；起诉者不是出于善意仅是希望扰乱对手，或者起诉的目的不是为了获得任何实际的结果。此种诉讼常被称为“无意义的和恶意的”诉讼，据此，法院可予以驳回。目前，世界上许多国家都对滥用诉权行为规定了相应的规制手段。英国于1896年制定的滥诉法明确规定了认定滥诉的权限、程序及滥诉的要件，其规定“任何人在没有任何合理理由的情况下，习惯性或持续性地提出纠缠无理的诉讼”，即可认定为滥用诉权，但是认定滥诉者的结论必须公开，即在伦敦公报上刊登。在信息公开领域，英国信息自由法第14节专门规定：“对于滋扰性的信息公开申请，公共机构无须履行第1节（1）规定的职责（即处理信息公开申请的职责）。公共机构已经处理过的信息公开申请，申请人重复提出类似申请的，公共机构无须再次处理。但是，申请的时间间隔超过合理程度的除外”根据这条规定，大量、反复申请信息公开的行为，可以认定为滋扰性申请，公共机构无须处理。在美国，联邦层面尚未制定专门的规制滥诉的法律。美国加州是美国第一个专门针对滥诉进行立法的州，1963年加州民事诉讼法典第391条赋予法院以颁发“起诉禁令”的权力根据该条规定，如果裁决终局之后，在没有律师代理的情况下针对同一被告的裁决的有效性反复起诉或反复尝试起诉；或者针对同一被告所作最终裁决所包含的请求、争议或者相关事实问题、法律问题反复提出争执，即可被认定为滥诉。法院的首席法官还可以依被告之申请或依职权发布“起诉禁令”，禁止滥诉者在无律师代理的情况下，在本州的法院提起新的诉讼。违反上述命令将构成藐视法庭罪在德国，对滥诉行为主要是通过判例来加以规制德国民法典第226条规定，权利的行使如果仅以损害他人为目的，其行使权利的行为不适法。在德国通说认为，仅当权利保护确有必要的时候，原告才有权通过起诉这种方式启动司法程序。早在二战以前，德国就通过判例的方式，认定仅仅以妨害他人正当行使权利为目的的诉讼行为欠缺权利保护的必要。在日本，许多地方信息公开条例都对滥用政府信息公开申请权的认定标准作出了解释或者作出规定。如千叶县信息公开条例规定，政府信息公开申请人应依照条例的立法目的合理提出申请，获得政府信息的申请人应当合理使用所获得的信息（第4条），且不得滥用政府信息公开申请权（第6条）。有的地方公共团体在其条例中还进一步规定，滥用政府信息公开申请权的行政机关可以做出不公开信息的决定。如横滨市信息公开条例规定，任何人均可依据本条例，向行政机关申请公开其掌握的政府信息；但任何人不得滥用政府信息公开申请权；行政机关认定申请人滥用政府信息公开申请权的可以拒绝其申请（第5条）。

在我国，滥用诉权行为并非立案登记制的产物，只不过是因对立案登记制的理解不当，一定程度上为滥用诉权行为提供了可乘之机。最高人民法院一直强调，对立案登记制应当做出全面解读。立案登记制不是简单的登记立案，不是取消起诉条件，不是排除和放弃立案审查。有案必立的前提，是“依法应当受理”。立案仍要严格遵循行政诉讼法规定的起诉条件，尽可能在立案环节进行全面有效的审查。并且，立案登记制的实施，针对的是实践中存在的推诿立案、拖延立案、拒绝立案或者诉前即审的情况，目的是保护诉权，使符合立案条件的案件皆可以不受干扰地进入诉讼程序，而非将不符合立案条件的案件也交由法院处理。有案必立、有诉必理，并不代表人民法院对任何一个起诉都要照单全收。不符合法定起诉条件的，立案阶段能够审查清楚的，就应当作出不予立案的裁定。对滥用起诉权的行为不加节制，不仅造成司法资源的极大浪费，对诉权保护和司法权威造成冲击。不该立而立，实质上更是对应予保护的诉权的削弱和不公平。

排除不正当的权利保护，需要明确人民法院在立案登记制条件下的审查权，规范当事人诉讼行为，对滥用诉权、虚假诉讼行为予以有效的识别与排除。在立案阶段，经审查，当事人没有合理理由恣意频繁提起诉讼、申请，经法院释明后仍以相同事由坚持提出诉讼、申请，或者被某一法院拒绝立案之后，重复向其他法院提出相同诉讼、申请的，应当认定为滥用诉权，不予立案。在审理阶段，如果当事人无理拖延诉讼、骚扰法官及其他当事人、为达到其他非法目的滥用诉讼程序的，法院可以对其作出滥诉处理决定。实现诉权保护与滥诉惩治的平衡，合理解决保护公民诉权与不理性行使诉权之间的冲突，构建滥诉惩治机制固然必要，从诉的利益出发，有效识别滥诉行为，防止误伤更是基本前提。因此，庭审开庭前，可以视为撤诉；开庭之后，视为拒绝举证，承担举证不能的责任。此外，构建滥诉惩治机制与诉权保护共重机制，还应当规范虚假诉讼行为、滥用回避申请权的行为以及拒绝陈述行为。

【案例】最高人民法院（2017）最高法行申145号滕某琴诉江苏省南京市雨花台区人民政府行政协议案。上诉人在庭审中拒绝服从法庭安排和指挥，拒不参加庭审活动的，视为主动放弃上诉权，人民法院可以裁定按撤诉处理。

【案例】最高人民法院（2016）最高法行申976号杨吉全诉山东省政府行政复议案。对于明显违反、甚至是一再违反一级复议制度的申请，行政复议机关可以在口头释明之后不作任何处理；申请人对此不服提起行政诉讼的，人民法院可以不予立案，或者在立案之后裁定驳回起诉。对于一个毫无事实根据和法律依据的指控，即使最终判决被告胜诉，也是对被告的不公平。在任何一个发达的司法制度中，以牺牲被告的利益为代价考虑原告的利益，都是有失公允的。对于明显具有任性恣意色彩的反复申请，即使行政复议机关予以拒绝，也不应因形式上的“不作为”而将其拖进一个没有意义的诉讼游戏当中。

再如，在一巡四省区行政审判案件交流中，笔者接触到一个案件。一位七十岁的退休职工，因家人出车祸死亡，伙同他人到交警大队二楼办公区闹事，其本人则冲到四楼大队长办公室，不准其外出开会，被干警控制。在此过程中，原告因不配合，有软组织挫伤，出现隐性骨折，并心脏不适，交警部门将其送医治疗。本案中，交警大队的制止原告不法行为不具有违法性。现原告年老体弱，被告客观上确实让原告出现损伤。对此行为而伴生出来的原告方的损失是否应当予以行政赔偿？我们认为行政赔偿以行政行为违法侵犯合法权益为前提。如果在制止原告违法行为的过程中不存在违法行政的情形，当事人的损害不是违法行政行为所造成人民法院没有理由判决行政机关赔偿。从有效制止闹访，引导当事人依法维权的角度考虑，判决行政机关赔偿无事实根据和法律依据。

实践中，滥诉行为主要表现为以下几类：一是出于对行政行为不满，提起诉讼发泄情绪；二是通过大量诉讼引起社会舆论关注，向行政机关施加压力，以达到自己的目的；三是对于信访不满进而转到诉讼途径；四是律师出于经济利益，鼓动大量当事人提起诉讼。特别是新法施行以来，出现了部分人利用信息公开，非理性地向多个行政部门反复提起申请进而提起诉讼，或者对行政机关有抵触情绪，其不合理诉求未被满足后提起诉讼。

【案例】陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案。对于个别当事人反复多次提起轻率的、相同的或者类似的诉讼请求，或者明知无正当理由而反复提起的诉讼，人民法院对其起诉应严格依法审查。本案原告陆红霞所提起的相关诉讼因明显缺乏诉的利益、目的不当、有悖诚信，违背了诉权行使的必要性，因而也就失去了权利行使的正当性，属于典型的滥用诉权行为。

【案例】最高人民法院（2016）最高法行申4232号张某玲、张某艳、张某安诉北京市海淀区人民政府之政府信息公开案。明显的重复起诉、上诉和申请再审，违背诉权行使的必要性，应认定属于滥用诉权行为。

【案例】海南省高级人民法院（2018）琼行终216号文昌市锦山镇下溪坡村民委员会潮滩南、北村民小组诉文昌市政府不履行政府信息公开法定职责案。申请政府信息公开但并非仅为获取和了解政府信息，实质上是对生效裁判不服的，依法裁定驳回起诉。

【案例】海南省高级人民法院（2016）琼行终87号王庆锋诉海南省卫生和计划生育委员会不履行法定职责案。对有民事诉讼等直接、便捷的救济途径且民事诉讼已有终审判决，以同一被告提起行政诉讼已被裁定驳回起诉，从不同的角度重复起诉的案件，依法裁定驳回起诉。

（四）诉的利益与排除无必要的权利保护

在德国行政诉讼中，有几类重要的情形会被认为欠缺诉的利益，而不值得权利保护：第一，原告可以通过更简便的途径实现目的或已经达到目的。当然，那种更简便的途径必须是等价的，而且确实能够澄清法律问题。第二，无益的诉讼。原告的诉讼目的由于法律或事实上的原因，本来就无法实现，或者胜诉已经没有任何实际意义。第三，滥用、丧失诉权。例如原告的诉讼目的是给对方或第三人造成损害，或者原告由于自己事先的某个行为而自相矛盾，或者诉讼时效已过。英国最高法院诉讼规则18r19（b）规定，如果诉讼文件是骇人听闻的、荒谬的、折磨人的，法院应当予以撤销。实践中，我国法院也开始运用这一理论来排除某些案件的救济，如排除了债权人、承租人的原告主体资格。

近年来，随着旧城改造的深入推进，国有土地上房屋征收案件多发，有的承租人提起行政诉讼，请求撤销征收决定征收补偿决定或请求予以停产停业等损失。理论上，因有民事诉讼等方式寻求法律救济，故无通过行政诉讼予以保护的必要。因此，并非只要有利害关系就是适格原告。即使是适格原告，在有其他更为便捷、直接的救济途径时，亦无行政诉讼中诉的利益。

《适用解释》排除了行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的当事人的原告主体资格。对“行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的”的理解，应当根据每个具体案件的情况，区分诉讼的类型，从受侵害权益的程度，给予行政诉讼保护的社会费用与社会利益等方面进行综合考量，从而作出判断。西方法谚曰：法律不关心琐碎的事情。琐碎纠纷是否适合诉讼途径解决，值得探讨。

（五）诉的利益与排除无效益的权利保护

《适用解释》第六十九条第一款规定，有下列情形之一，已经立案的应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。在超过法定期限、重复起诉、撤诉后无正当理由再行起诉以及行政行为对其合法权益明显不产生实际影响、诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的情况下起诉，都违反了权利救济的时效性、及时性，启动诉讼都是对司法资源的无端耗费，属于无效益的诉讼。择其要者：

1.《适用解释》第六十九条第一款第（二）项规定，超过法定起诉期限且无《行政诉讼法》第四十八条规定情形，已经立案的，应当裁定驳回起诉。行政诉讼法规定起诉期限，是为了督促行为人及时行使权利，法律不保护躺在权利上睡大觉的人；除非是因不可抗力、行政机关故意阻拦等外在事由。

【案例】最高人民法院（2017）最高法行再号向海娱乐公司诉文昌市政府土地行政登记案。行政诉讼中的起诉期限不同于民事诉讼中的诉讼时效，是法律设定的起诉条件之一。行政行为具有公定力，行政行为作出后除了关系到行政相对人的权利义务，还影响到社会公众对行政机关的信赖利益。法律规定起诉期限的目的，就是督促当事人及时提起诉讼，尽早解决行政纠纷，使社会关系达到稳定的状态。因此，即使当事人未提出有关起诉期限问题的抗辩，人民法院也应主动进行审查。

【案例】最高人民法院（2017）最高法行申6100号王建设诉兰考县政府不履行法定职责案。对于当事人而言，一旦法律救济的期限届满、自我放弃法律救济手段，或者因其他情形导致法律救济途径穷尽，行政行为即具备不可撤销性。虽然表面看来，当事人的诉讼请求是要求判令行政机关履行对其申诉的答复职责，但通过诉讼所要达到的终极目的与直接要求撤销并无实质不同，这就存在利用一个新的诉讼种类规避起诉期限的可能，人民法院对此不予立案或者驳回起诉，并无不妥。

【案例】最高人民法院（2016）最高法行申第1741号纪俊战诉河北省沧县政府土地行政审批行为案。从维护起诉期限制度从而维护行政法律关系的稳定性出发，不应认为因超过起诉期限而已经丧失了的诉权可以通过行政复议的方式重新取得。有关因行政复议决定告知其诉权而使其合法享有诉权的主张不予支持。

【案例】最高人民法院（2016）最高法行申1798号崔某武诉乳山市人民政府土地行政征收及行政赔偿案。行政案件的起诉期限以知道或应当知道行政行为内容之日作为起算时点，而非以知道或应当知道行政行为违法之日作为起算时点。

【案例】最高人民法院（2015）行监字第1727号马某发诉蒙自市人民政府行政决定案。人民法院不能以被诉行政行为落款的日期作为起诉期限的起算点，而应以送达之日的次日作为起算点，来计算公民、法人或者其他组织起诉是否超过法定起诉期限。

【案例】最高人民法院（2016）最高法行申300号张某远诉济南市槐荫区人民政府、济南市槐荫区腊山分洪工程非法占地案。公民、法人或者其他组织向有关机关申诉信访和反映问题，不宜作为认定起诉期限被耽误的法定理由。

【案例】最高人民法院（2016）最高法行申2645号陈某利诉安徽省五河县人民政府行政征收案。行政诉讼起诉期限不适用中断或者中止人民法院有权依法对原告起诉是否超过法定起诉期限进行审查。

【案例】最高人民法院（2016）最高法行申162号威海市美尔雅装饰有限责任公司诉威海市人民政府颁发国有土地使用证案。人民法院在一审期间应当在被告举证的基础上，对原告起诉是否超过法定起诉期限依职权进行审查，对于原告起诉超过法定起诉期限且无正当理由的，人民法院可以径行裁定不予立案或者驳回起诉。

【案例】最高人民法院（2017）最高法行申5410号张某力诉徐州市泉山区人民政府房屋征收补偿案。原告起诉是否超过法定起诉期限，是否符合法定起诉条件，依法属于人民法院依职权主动审查的范围。

【案例】最高人民法院（2016）最高法行申4521号黄某敬诉北京市东城区人民政府行政复议案。起诉人积极行使诉权但因不可归责于自身原因超过法定起诉期限的，人民法院应结合具体情形，按照有利于起诉人的原则，判断超过起诉期限是否有正当理由。

【案例】最高人民法院（2017）最高法行申158号殷某祥诉江苏省人民政府土地行政复议案。被征地农民领取征收土地补偿款或者收到征收土地补偿款提存通知之日，可以视为该被征地农民知道征收土地决定之日。

【案例】海南省高级人民法院（2018）琼行终543号许彩桃诉儋州市政府行政强制纠纷案。本案中，许彩桃主张儋州市政府于1993年12月17日将其房屋予以强制拆除，但其直至2018年3月13日才提起本案行政诉讼，明显已超过法定的起诉期限。并且，现有证据不能证明存在不可抗力、行政机关特意阻拦等外在原因导致其不能正确、及时地行使诉权的情况。法律规定起诉期限的目的，是督促当事人及时提起诉讼，尽早解决行政纠纷，使社会关系达到稳定的状态。对于当事人而言，一旦法律救济的期限届满、自我放弃法律救济手段，或者因其他情形导致法律救济途径穷尽，行政行为即具备不可诉性。

2.《适用解释》第六十九条第一款第（六）项规定，重复起诉，已经立案的，应当裁定驳回起诉。

【案例】最高人民法院（2017）最高法行申5691号张月仙诉山西省太原市晋源区政府不履行法定职责案。本诉与前诉，当事人、诉讼请求与诉讼标的均相同，构成重复起诉。

3.《适用解释》第六十九条第一款第（七）项规定，撤回起诉后无正当理由再行起诉，已经立案的，应当裁定驳回起诉。

【案例】海南省高级人民法院（2017）琼行终1666号龙借喜诉定安县政府林权行政登记案。以需要另行提起民事诉讼为由提出撤诉申请，应当认识到可能败诉的风险，故在另行提起民事诉讼败诉后基于同一事实和理由再行起诉，不应当认为有正当理由，依法应裁定驳回起诉。

4.《适用解释》第六十九条第一款第（九）项规定，诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束，已经立案的，应当裁定驳回起诉。

【案例】海南省高级人民法院（2018）琼行终36号蔡兴让诉海口市美兰区政府房屋行政征收案。在本案起诉前，案外人已对本案被诉的征收决定提起行政诉讼，请求撤销该决定，案件经审理已作出生效判决，驳回原告的诉讼请求。本案中，当事人亦起诉请求撤销同一征收决定，本案被诉标的与前案被诉标的为同一行政行为，已为生效裁判所羁束。

此外，行政复议行政诉讼都是对行政行为的监督纠错机制，除复议前置案件，当事人对行政行为不服，可以先复议、再诉讼，或者直接提起行政诉讼，而不可在行政复议期间提起行政诉讼，以免行政、司法资源的浪费。

【案例】最高人民法院（2016）最高法行申44号张某诉上海市人民政府不履行行政复议职责案。行政争议尚处于行政复议审理期间而复议申请人又提起行政诉讼的，人民法院可以依法裁定驳回起诉。