山东高院判例：因规划调整影响土地权利实现的行政补偿

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裁判要点

一、规划调整变化是否应给予土地权利人相应补偿。结合我国土地和城市房地产管理法律法规规定以及国家依法保护产权政策，行政机关因公共利益需要调整用地规划，致使土地权利人难以继续使用土地，影响土地权利人目的实现，应当根据客观情况及时采取补救措施，收回国有土地使用权，在不具有法定阻却补偿事由的情况下，对权利人给予相应补偿。行政机关因公共利益需要收回国有土地使用权的，收回的土地使用权以出让方式供应的，应当根据土地面积、剩余土地使用年期、原批准用途、土地开发利用程度、城市规划限制等，参照市场地价水平经专业评估后予以补偿。

二、未经无偿收回闲置土地认定能否拒绝补偿。相关部门在闲置土地收回之前必须对土地是否构成闲置、闲置原因（包括是否符合动工开发条件等）按照法定程序作出调查认定。在相关部门没有作出闲置土地认定的情况下，人民法院不宜以司法权代替行政权，直接作出闲置土地认定。况且，闲置土地有多种处理方式，土地收回只是其中之一，而土地收回又分为无偿收回和有偿收回，无偿收回的条件之一是非政府原因或不可抗力，并非闲置土地一律应当无偿收回。行政机关未经无偿收回闲置土地认定，不能直接以土地闲置为由拒绝给予土地权利人相应补偿。

裁判文书

山东省高级人民法院

行 政 判 决 书

（2019）鲁行终1937号

上诉人（原审原告）山东东岳实业总公司威海实业公司，住所地威海市新威路90号。

法定代表人李应侯，总经理。

委托代理人杜永峰，山东胶东律师事务所律师。

委托代理人赵永珉，国浩律师（济南）事务所律师。

被上诉人（原审被告）威海市人民政府，住所地威海市新威路1号。

法定代表人张海波，市长。

委托代理人黄子临，威海市司法局工作人员。

委托代理人林泓臣，山东德衡（威海）律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）威海市自然资源和规划局，住所地威海市文化路99号。

法定代表人宋修德，局长。

出庭负责人向勇全，副局长。

委托代理人谷海江,威海市自然资源和规划局环翠规划分局局长。

委托代理人王卫东，山东时中律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）威海市环翠区自然资源局，住所地威海市青岛北路132号。

法定代表人刘昌军，局长。

出庭负责人伯大华，副主任。

委托代理人王卫东，山东时中律师事务所律师。

山东东岳实业总公司威海实业公司（以下简称东岳威海公司）因与威海市人民政府（以下简称威海市政府）、威海市自然资源和规划局（以下简称威海市自然资源局）、威海市环翠区自然资源局（以下简称环翠区自然资源局）土地行政补偿一案，不服威海市中级人民法院（2017）鲁10行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2019年11月6日对本案进行询问。上诉人东岳威海公司的委托代理人杜永峰，被上诉人威海市政府的委托代理人黄子临、林泓臣，被上诉人威海市自然资源局副局长向勇全及该局的委托代理人谷海江，被上诉人环翠区自然资源局副主任伯大华以及威海市自然资源局、环翠区自然资源局的共同委托代理人王卫东到庭参加询问。本案现已审理终结。

原审法院查明：1992年12月18日，原威海市土地管理局与环翠区孙家疃镇外窑村签订《国有土地使用权出让合同书》，约定出让地块土地面积39853平方米，并约定根据拟建工程的规模，确定建设周期自1993年1月1日至1993年12月31日。1993年2月5日，威海市政府作出威政征初[1992]209号《关于征用土地并将使用权出让给环翠区孙家疃镇外窑村的批复》，同意征用外窑村共计39853平方米，并将土地使用权出让给外窑村，用于建设康乐公司综合楼及附属设施。1993年2月1日，中国人民解放军济南军区威海管理局（以下简称威海管理局）与外窑村签订《土地使用权转让合同书》，约定威海管理局必须按照出让合同规定的用途使用土地。1993年5月20日，威海管理局提交土地登记申请书，申请用地面积为16666.50平方米，土地用途为疗养。1993年5月25日，原威海市环翠区土地管理局核准该宗土地用途为综合楼及附属设施，用地面积为16059.5平方米，使用年限50年。1993年5月25日，威海市环翠区人民政府为威海管理局颁发威环国用（93出）字第98号国有土地使用证，用地面积为16059.5平方米，土地用途为综合楼及附属设施。

2000年1月31日，东岳威海公司向原威海市国土局环翠分局提交变更土地登记申请表，申请将威环国用（93出）字第98号国有土地使用证中土地使用权人变更为东岳威海公司。根据地籍档案材料显示，地籍档案变更土地登记审批表“区人民政府意见栏”于2000年2月1日加盖威海市环翠区人民政府土地登记专用章“同意”；地籍档案第六页备注栏记载“此证于2000年1月变更为东岳威海公司”；土地登记卡记载“更名为东岳威海公司”；威环国用（93出）字第98号国有土地使用证第9页变更记事栏记载“该证于2000年1月变更为东岳威海公司”；对东岳威海公司未重新核发国有土地使用证。2000年2月，原威海市环翠区土地管理局为案外人赵德健颁发威环他项（2000）字第2号土地他项权利证明书，他项权利种类为土地抵押登记，抵押土地证号为威环国用（93出）字第98号，抵押人为东岳威海公司，抵押面积为6666.7平方米，抵押期限10个月。

2005年10月18日，威海市政府作出威政字[2005]90号《关于<威海市北海旅游度假区分区规划>的批复》。2008年10月20日，威海市政府作出威政字[2008]62号《关于同意<威海市孙家疃镇驻地控制性详细规划>的批复》。该两次规划批复将东岳威海公司名下的涉案土地性质调整为林地。东岳威海公司至今未在涉案土地上开工建设，也未取得选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。2016年12月30日，东岳威海公司就涉案土地使用权性质规划变更向威海市政府、原威海市规划局、原威海市国土局环翠分局申请补偿。2017年1月18日，威海市政府、原威海市规划局均拒绝给东岳威海公司补偿，原威海市国土局环翠分局至今未作出任何答复。东岳公司不服，提起本案行政诉讼，其认为政府因公共利益需要调整规划，应按照法定程序收回国有土地使用权并给权利人相应补偿，被告未予补偿不符合法律规定，故请求：1.确认被告将原告拥有使用权的威环国用（93出）字第98号土地规划性质调整为林地但未给原告补偿的行政行为违法；2.判令被告限期给予原告补偿。

原审法院认为:按照本案地籍档案的记载，涉案土地使用权于2000年已经发生变更，使用权人变更为东岳威海公司，东岳威海公司具有本案原告主体资格。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”《闲置土地处置办法》第二条规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”第十四条第（二）项规定：“未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。”本案中，涉案《国有土地使用权出让合同书》确定建设周期自1993年1月1日至1993年12月31日。涉案《土地使用权转让合同书》约定威海管理局必须按照出让合同规定的用途使用土地。威海管理局未开工建设。东岳威海公司于2000年取得涉案土地使用权应受前述合同关于开工期限的限制。但东岳威海公司超过《国有土地使用权出让合同书》确定的建设周期未开工，且至今未对涉案土地进行开发建设，有关部门可以无偿收回土地使用权。在涉嫌构成闲置土地的事实存续期间，规划发生变化使建设用地规划性质变更为非建设用地，涉案土地不能开发利用，该规划变化不影响闲置土地的认定。故东岳威海公司以涉案土地规划变更导致其无法开发利用为由要求补偿的诉讼请求不应支持。据此，判决驳回东岳威海公司的诉讼请求。

东岳威海公司上诉称：一、原审法院以涉案土地为闲置土地可以无偿收回为由驳回上诉人的诉讼请求，属于认定事实和适用法律错误。1.上诉人未及时开发涉案土地的原因系包括被上诉人在内的政府及政府部门未履行合同义务所致。上诉人花费巨额资金取得涉案土地，但涉案土地的水、电、路、暖、气等动工开发必需的前期市政配套设施建设工作一直未到位。因此，涉案土地不能认定为闲置土地，更不能无偿收回。2.认定闲置土地、收回涉案土地应依法按行政程序进行。被上诉人从未对涉案土地下达任何处理决定，也没有提交任何证据证明涉案土地为闲置土地。二、被上诉人未对涉案土地依法征收，直接将涉案土地用途予以变更且未给予任何补偿，其行政行为违法。同时，被上诉人实施调整变更土地规划用途的行为，未告知土地使用权利人，听取权利人的陈述和申辩，严重违反法定程序。三、被上诉人对涉案土地用途直接予以变更的行为，致使上诉人取得的涉案土地使用权的价值大幅度贬值，严重损害了上诉人的合法权益，被上诉人对此应共同承担涉案土地使用权损失的补偿责任。1.涉案土地用途由综合用地规划调整变更为林地(即非建设用地)，致使上诉人无法按照原用途进行开发建设。2.综合用地规划调整变更为林地的行政行为，是由被上诉人威海市自然资源局编制规划，报经被上诉人威海市政府批准，被上诉人环翠区自然资源局未按照法律规定及法定程序履行对改变国有土地建设用途进行审查的职责，故三被上诉人应共同承担补偿责任。

被上诉人威海市政府答辩称：一、上诉人要求被上诉人给予补偿没有事实和法律依据。根据涉案《土地使用权转让合同书》，威海管理局必须按照出让合同规定的用途使用土地，但威海管理局未开工建设。2000年，上诉人取得涉案土地使用权应受前述合同关于开工期限的限制，但上诉人至今未对涉案土地进行开发建设。依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条，《闲置土地处置办法》第二条的规定，可以无偿收回土地使用权。在涉嫌构成闲置土地的事实存续期间，规划变化不影响闲置土地认定。二、被上诉人作出审批规划行为依据充分，内容和程序合法。

被上诉人威海市自然资源局答辩称：一、上诉人不具有提起诉讼的主体资格。威环国用(93出)字第98号国有土地使用证记载的土地使用权人为威海管理局，上诉人不是涉案土地使用权人。二、规划编制审批行为属于不可诉的行政行为。三、上诉人超过两年未动工开发，责任完全在于上诉人，涉案土地依《闲置土地处置办法》应当无偿收回。上诉人以涉案土地规划变更导致其无法开发利用为由要求补偿，没有事实和法律依据。

被上诉人环翠区自然资源局的前三项答辩意见同威海市自然资源局一致，另主张，其既未对涉案土地性质进行调整，也没有调整规划用地性质和给上诉人补偿的法定职责，且其已经不具有土地登记的职权，不是本案适格被告。

各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审理，本院同意原审法院查明的程序性事实。本院另查明，上诉人分别向三被上诉人提交《规划变更损失补偿申请书》，要求补偿其经济损失21939123元。被上诉人威海市政府以威环国用（93出）字第98号国有土地使用证记载的土地使用权人系威海管理局为由不予补偿。被上诉人威海市自然资源局（现行使原威海市规划局的相应职权）以上诉人未申请办理任何规划许可手续为由不予补偿。被上诉人环翠区自然资源局（现行使原威海市国土局环翠分局的相应职权）未作出任何答复。

本院认为：

根据各方当事人的诉辩理由和原审法院判决内容，本案确定的争议焦点为：1.上诉人是否具备提起本案诉讼的原告主体资格；2.上诉人要求对涉案土地给予行政补偿是否应予支持。

一、关于上诉人是否具备提起本案诉讼的原告主体资格的问题

《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《中华人民共和国物权法》第十四条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。”根据上述规定，公民、法人或者其他组织经不动产登记簿登记后，依法享有物权，其认为行政机关的行政行为侵害其所享有的不动产权利时，可以提起行政诉讼寻求保护。本案中，涉案土地自2000年经有权机关批准变更登记在上诉人名下，因不动产登记具有公示公信的效力，上诉人作为涉案土地合法的使用权人，对涉案土地享有占有、使用、收益的权利。上诉人认为政府因公共利益需要调整规划、变更涉案土地用途，应按照法定程序收回国有土地使用权并给权利人相应补偿，而其未得到补偿影响其权利实现。因此，上诉人与被上诉人未给予其行政补偿的行为具有法律上的利害关系，具备提起本案诉讼的原告主体资格。至于案涉规划编制审批行为，只是构成行政补偿行为的一个前提条件，其可诉性并非本案审查范围。威海市自然资源局和环翠区自然资源局关于规划编制审批行为不可诉、上诉人不具有诉讼主体资格的主张不能成立，不予支持。

二、关于上诉人要求对涉案土地给予行政补偿是否应予支持的问题

本案当事人的诉讼请求，既有要求确认行政不作为违法，也有要求责令履行法定职责。事实上，责令履行法定职责本身就包含了对行政不作为违法性的评价，只有在责令履行法定职责已经没有实际意义或者实际条件不能成就的情况下，才转而确认不作为违法。经审查，本案不存在应当确认行政不作为违法的情形，因此对于上诉人的第一项请求，本院不再单独作出评价，而是审查第二项责令履行补偿职责的问题。

（一）规划调整变化能否成为给予补偿的事由以及补偿主体如何履职。上诉人主张涉案土地因规划调整由建设用地变更为非建设用地，致使涉案土地价值大幅度贬值，涉案土地没有被依法收回，上诉人没有得到任何补偿，损害了上诉人的合法权益。对此，本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，为公共利益需要使用土地，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权；为公共利益收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。同时，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条规定，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回土地使用者依法取得的土地使用权，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿；根据《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第八条规定，财产征收征用应遵循及时合理补偿原则，给予被征收征用者公平合理补偿。申言之，在非因土地使用权人的原因导致无法继续使用土地时，有关部门应根据客观情况及时采取补救措施，以保护土地使用权人的合法权益。本案中，威海市政府及威海市自然资源局因公共利益需要对涉案土地进行了规划调整，将涉案土地用途由建设用地变更为非建设用地，致使上诉人难以按原登记用途继续使用涉案土地，影响土地权利人目的实现。结合上述法律规定，在出现上述情形时，应当及时收回涉案土地使用权，在不具有法定阻却补偿事由的情况下，应当对上诉人给予相应补偿。具体来说，行政主体因公共利益需要收回国有土地使用权的，收回的土地使用权以出让方式供应的，应当根据土地面积、剩余土地使用年期、原批准用途、土地开发利用程度、城市规划限制等，参照市场地价水平经专业评估后予以补偿。被上诉人威海市政府和威海市自然资源局作为适格的补偿责任主体，应当共同对上诉人申请补偿的事项依法作出认定处理，以充分保障权利人的合法权益。被上诉人环翠区自然资源局不具有调整规划用地性质、给予相对人补偿的法定职责，同时其已经不具有土地登记的职权，故被上诉人环翠区自然资源局并非作出补偿决定的义务主体，不是本案的适格被告。原审法院对此未予认定不当，本院予以纠正。

（二）闲置土地认定能否成为不予补偿的事由。被上诉人主张涉案土地至今未开工建设，属于闲置土地，可以依法无偿收回，上诉人要求给予补偿没有事实和法律依据。上诉人认为，涉案土地的水、电、路、暖、气等动工开发必需的前期市政配套设施建设工作一直未到位，且闲置土地认定、收回应依法进行。对此，本院认为，根据《闲置土地处置办法》第九条的规定，市、县国土资源主管部门经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。换言之，相关部门在闲置土地收回之前必须对土地是否构成闲置、闲置原因（包括是否符合动工开发条件等）按照法定程序作出调查认定。在相关部门没有作出闲置土地认定的情况下，人民法院不宜以司法权代替行政权，直接作出闲置土地认定。况且，闲置土地有多种处理方式，土地收回只是其中之一，而土地收回又分为无偿收回和有偿收回，无偿收回的条件之一是非政府原因或不可抗力，并非闲置土地一律应当无偿收回。原审法院在未经闲置土地认定且符合无偿收回条件的情况下，认为上诉人取得涉案土地使用权应受前述合同关于开工期限的限制、政府可以无偿收回涉案土地使用权，认定事实不清，适用法律错误，且超出本案审查范围，本院予以纠正。被上诉人的前述主张不能成立，本院不予支持。

需要强调的是，本案纠纷的形成，有历史原因，有现实原因，还有诸多人为因素。时过境迁，各方当事人面对问题要综合考量各种因素，灵活应对处理，只有在共同努力、换位思考、互谅互让的基础上，在充分尊重历史和现实的前提下，严格依法办理，加强沟通协调，才更有利于妥善解决纠纷。

综上，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求错误，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

一、撤销威海市中级人民法院（2017）鲁10行初33号行政判决；

二、被上诉人威海市人民政府、威海市自然资源与规划局于本判决生效后两个月内共同对上诉人山东东岳实业总公司威海实业公司作出行政补偿决定；

三、驳回上诉人山东东岳实业总公司威海实业公司对被上诉人威海市环翠区自然资源局的起诉。

一、二审案件受理费共100元，由被上诉人威海市人民政府、威海市自然资源与规划局负担。

本判决为终审判决。

审判长 王海燕

审判员 韩　勇

审判员 陈 晖

二〇一九年十一月二十九日

书记员 李 倩