【深度】李枏：同盟管理的两难困境——以美日韩三边关系为例

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在美日韩三边关系中，美国居于绝对的领导地位。为了应对朝鲜的威胁以及中国和俄罗斯的军事存在，美国一直谋求强化美韩同盟和美日同盟。同时，在美日韩三边关系中，美国极力构筑起三边安全协作的体系。但美国对于韩国和日本在非安全领域的对立却不愿过度介入，尤其是在历史问题上，美国不愿过深地卷入韩日两国的争端，从而导致美日韩三边关系存在重大隐患。随着近期韩日关系的不断恶化，韩国和日本之间的争端已从历史问题波及经济领域，最终直接影响安全领域，从而暴露出美国在同盟管理方式上的弊端。

本文作者系盘古智库学术委员、中国社会科学院副研究员李枏，文章来源于《当代美国评论》2019年第3期。

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在同盟管理理论中，同盟中领导国的重要工作就是有效地协调同盟成员的焦虑并解决它们之间的矛盾，以保持步调一致。美韩同盟和美日同盟是美国在东亚安全体系构筑中的两个主要支柱。冷战结束后，美国一直致力于在安全领域实现美日韩三边同盟关系，但韩国和日本之间的历史问题长久无法得到解决，争端和僵持已成为韩日两国关系的常态。而美国却不愿过多地介入韩日两国在历史问题上的矛盾，始终无法消除韩日两国彼此间的焦虑，最终危及美国与韩国和日本的同盟关系。本文从美日韩三边关系中最为脆弱的韩日关系入手，旨在探究韩日两国历史问题的根源所在，进而阐述美国的同盟管理方式，并对业已存在的缺陷和问题进行论说。

同盟理论中的同盟管理

同盟在当代国际关系中发挥着核心作用，在权力均势理论中，同盟被视为治国之道的重要组成部分。阿诺德·沃尔夫(Arnold Wolfer)将同盟定义为“两个或更多主权国家之间进行相互军事援助的承诺”。在现实世界中，大多数国家的外交政策围绕在与哪个国家结盟以及与其结盟多久的问题上。强国和弱国都觉得有必要组成同盟，弱国需要得到安全保护以抵抗强国，即利用结盟保护自己;强国则需要以同盟对抗其他强国，即通过结盟维持权力平衡。各国都期望盟友在发生冲突时提供军事和外交的帮助。由于同盟具有的重要性，对于同盟理论的研究一直是国际关系理论的重点。西方国际关系理论家提出了一系列理论来解释同盟的形成、管理以及效能，主要研究范围集中在同盟形成的环境、同盟类型、同盟合作的广度和深度上。西方国际关系学界对同盟形成的理论主要分三个派别:权力平衡论、威胁论和利益收支论。权力平衡理论主要探讨的是国家间同盟形成的原因和持续过程。与同盟权力平衡理论相对应，威胁平衡理论对传统权力平衡的理论进行了改进，该理论主要探讨国家能力、意图在确定威胁方面的作用以及对同盟行为的影响，认为“威胁不是客观现象，而是一个认知的概念，从而发挥着重要作用”。格兰·斯奈德(Glenn H. Snyder)将同盟描述为“更广泛的威胁认知现象”。当一个国家将战略目标界定为与另一个国家密切合作以实现共同安全目标抵御共同威胁时，就会出现同盟形式。利益收支理论也是理解同盟政策的一个重要出发点，“权力的界定必须基于对别人权力的判断”。国家是否选择结盟需要对利益收支进行谋算。根据利益收支理论，国家应更有可能加入较弱的同盟，以防止形成霸权同盟，即“平衡”。 一旦同盟形成，就进入同盟管理的范畴。根据西方学界的同盟理论，同盟管理涉及本国、盟国以及与敌国的互动。威廉·赖克(William H. Riker)在《政治联合理论》中讨论了同盟管理的最佳状态。理查德·诺伊施塔特(Richard E. Neustadt)在 《同盟政治》一书中，通过阐述20世纪五六十年代的英美同盟存在的问题，探讨同盟的危机管理以及同盟运作的困境。格兰·斯奈德(Glenn H. Snyder)在《同盟政治》一书中对同盟内部存在的安全两难进行了探究，对盟友之间的相互认知以及心理效应进行了诠释。本文认为，同盟管理包括同盟内部的责任义务规划、公共产品分享以及处于领导地位国家的治理能力等。值得注意的是，在同盟内部，往往会出现成员国之间没有结成同盟却享有共同盟友的现象。这类国家被一些学者称为“准同盟国家”。“准同盟国家”之间的国家关系既会相互支持，也会彼此之间产生焦虑。而这种焦虑往往来自被共同盟友抛弃的恐惧以及“准同盟国家”因没有责任认定而产生的担忧。因此，那些处于领导地位的盟国即共同盟友，为了巩固同盟，就需要进行有效的管理，其中至为重要的是处理“准同盟国家”之间的关系，最好使其结成一种松散的同盟。 在同盟管理理论中，同盟领导国的重要工作就是消除同盟中其他成员的焦虑。对于同盟中处于弱势的盟国而言，它们的焦虑来自担心被领导国抛弃，或被盟友拉入一场损害其国家利益的纷争。还有一种焦虑是担心领导国在处理同盟内部关系时过于偏向某国或挑拨离间，从而造成盟友之间的相互伤害。以上的种种焦虑往往会因对共同威胁认知的改变而发生变化。车维德(Victor D. Cha)认为，如果一国认为外来威胁较低时，则往往对来自盟友的支持需求也会下降，而对被卷入其他盟友的纷争的恐惧会增强。如果对外威胁的程度加大，则往往会担心被抛弃，尤其担心盟国会同敌人进行妥协，因此迫切需要盟友的支持。这种心理效应在“准同盟国家”之间往往更为强烈，因为这些国家之间没有正式的协议，不需要承担规定的义务，往往还存在深刻的矛盾。因此，对于同盟的领导国而言，有效地协调这些国家彼此之间对威胁的共同认知以及解决这些国家之间的矛盾是关键，领导国需要做出实际行为来消除这些国家的焦虑，尤其是处理这些“准同盟国家”之间存在的问题以保持步调一致。这就需要领导国清楚地了解这些国家的国内政治形势，这些国家如何看待领导国、敌对国以及同盟内部的其他国家，认知这些“准同盟国家”之间的矛盾，防止它们因矛盾导致同盟瓦解。 众所周知，美韩同盟以及美日同盟是美国在东亚安全体系构筑中的两个主要支柱。冷战结束后，美国一直致力于实现美日韩三边同盟关系，以应对朝鲜的核威胁以及中国的崛起，尤其是当今，这种需求更为迫切。美国、日本、韩国在安全上拥有共同威胁，又都是西方民主体制国家，享有共同的价值观。在美国看来，三边军事同盟的建立是顺理成章的。在冷战时代，美国就着手将美日韩连为一体，如历次美韩军演都是以日本为后勤基地，美国的战斗机演习在韩国和日本随意穿梭，美日韩三国相互交换军事情报，美日韩三边进行定期的高级别军事和外交会晤。韩日两国实现邦交正常化后，日本就一直声称韩国的安全对日本至关重要，日本允许美国无条件地使用冲绳基地以保护韩国的安全。作为同盟中权力相对弱小的国家，面对共同威胁和共同盟友的保护，韩国和日本对朝鲜的威胁有相同的认知，并已在安全防御上形成了非正式的安全机制。然而，随着国际形势的发展以及历史宿怨，韩日两国对朝鲜威胁程度的认知发生了变化，而且产生出各自的焦虑。正如美国学者车维德指出的那样，“韩国比日本更担心被美国抛弃，而日本比韩国更担心被卷入一场纷争”。韩国担心美国在韩日关系中更偏重日本，漠视日本在历史问题上对韩国造成的伤害。日本则担心美韩与朝鲜单独媾和，从而舍弃日本。不仅如此，日本也担心韩国要求日本承担过多的防御韩国安全的义务，从而被卷入朝鲜半岛的纷争。在安全问题上，只要不危及美日同盟，日本并不想承担过多的对韩防务责任。由此可见，日本和韩国对安全的认知是不同的，而且韩日关系中夹杂着更多由历史问题产生的纠葛，这就导致韩日两国一直无法结成美国所希望的同盟关系。 众所周知，美国在东亚的防御体系中离不开韩国和日本，但很显然，美日韩三边关系不是理想的铁三角关系。在三边关系中，美国处于绝对的领导地位，美日与美韩关系是同盟关系。经过长期的协调与合作，这两个同盟一直是稳定的，且呈现出日益加强之势。在三边关系中，既有合作，也有矛盾和裂痕。在安全领域，美日韩三国保持着一些常态化的机制，但在其他领域却存在诸多的不确定性和矛盾。历史问题长久无法解决，争端和僵持已成为韩日两国关系的常态。 韩日关系的持续恶化，严重影响了美国在东亚地区的战略安排，从而暴露出美国在美日韩同盟管理中的两难困境。美国一方面积极谋求美日韩三边安全体系的构筑，另一方面却不愿过多地介入韩日两国在历史问题上的矛盾，也无法消除韩日两国彼此间的焦虑。这主要是因为考虑到美国在同盟体系中的地位，美国不希望韩日两国抱怨美国“偏向”，但在实际上，却任由韩日关系日趋紧张，最终危及安全领域以及美国与韩国和日本的同盟关系。 目前，国内外对于美日韩三边关系的论述主要集中于美韩同盟与美日同盟，但对于美国对韩日关系的政策、立场以及态度并未有深入的研究。国外对美日韩三国关系研究最为详细的是美国学者车维德，他以冷战时期的美日韩三边关系为考察对象，将韩日关系作为主要研究对象，对同盟中非对称性的三边同盟进行了学理性探究。冷战结束以后，韩日关系持续恶化，美国对三边关系的管理已出现新的形式，美国政策调整以及产生的后果需要得到进一步的阐述和研究。 韩日关系是较为复杂的双边关系，既有合作与促进发展的动因，也裹挟着历史因素和阻碍关系的变量。韩日两国合作的共识与基础在于三个方面：一是经济依存度比较高。韩日两国互为第三大贸易对象国，双方的供应链相当成熟，韩日之间贸易量巨大，双方在电子、渔业等领域有非常密切的合作，可以说经贸关系是韩日关系的重要“压舱石”。二是韩日面临安全上的共同威胁。朝鲜不断发展核武器和弹道导弹，连续进行核试验以及导弹试射，使韩日两国在外交和安全领域不断加强合作，《韩日军事情报保护协定》就是其中最具代表性的协定。三是韩日两国都是实行民主制度的国家，以自由主义和民主为价值观主体，都是第二次世界大战后由美国一手扶持的美式民主国家，身份认同成为两国合作的意识形态纽带和“黏合剂”。尽管韩日两国在现实利益以及意识形态上具有维系紧密的纽带，但阻碍因素却明显大于合作因素。这其中不仅有长期无法释怀的历史因素，更有东亚国家视为核心利益的领土争端以及两国民间相互对立的民族情绪。首先，两国存在领土争端。东亚国家长期以来都将领土视为神圣不可侵犯的主权，韩国和日本更是如此，独岛(日本称“竹岛”)问题一直是制约韩日关系发展的重要症结所在。韩国和日本都宣称对独岛(竹岛)拥有主权，均表现出强硬的态度和立场。独岛(竹岛)的主权归属一旦确立，则标志着以其为中心的200海里的专属经济区的海上权益将以法律形式确定下来。1993年，韩国在独岛(竹岛)修建灯塔。2011年4月12日，日本自民党“领土特命委员会”决定向政府提议确定“竹岛日”。2012年8月，韩国总统李明博登上独岛(竹岛)宣示主权，日本予以强烈抗议，本来已经缓和的韩日关系随即陷入困境。此后，日本政府决定中断同韩国政府的所有对话，并向韩国提交向联合国国际法庭提出竹岛(独岛)主权诉讼的提案。韩国政府则正式拒绝这个提议。2013年7月，日本内阁通过并公布2013年《防卫白皮书》，其中包含“竹岛是日本固有领土，竹岛问题依然没有解决”等内容，再次引发韩国强烈的反对。2019年8月25日，韩国启动为期两天的独岛(竹岛)防御军事演习，韩国海警与海陆空三军全部参加，整体军力较往年增加一倍。韩军首次出动了7600吨级“世宗大王”号宙斯盾舰和陆军特种部队，此次演习在历届独岛(竹岛)的军事演习中属于规模最大的一次。日本政府则称竹岛是日本固有领土，强烈要求韩国停止演习。但韩国外交部官员回应道，“独岛是韩国固有领土，今后将坚决应对日本对独岛的不正当主张”。可见，独岛(竹岛)之争是不可触动的敏感问题，也是韩日两国相互制约的重要方面。其次，历史问题是长期困扰韩日关系的重要因素。韩日两国之间的历史宿怨已经内化到各自的国民情感之中，成为两国民族主义的一部分。韩日两国自古以来战事频仍，尤其是在近现代历史上，日本对朝鲜半岛的占领以及殖民统治给韩国民众烙下深刻的伤痕，导致韩国民众对日本一直无法谅解，因此，历史问题经常成为两国关系下滑的导火索。这其中最为重要的问题包括“慰安妇问题”、历史教科书问题和“靖国神社参拜”等问题。其中“慰安妇赔偿”以及“强征韩国劳工赔偿问题”已经成为近期韩日关系直线下降的重要根源。第一，“慰安妇问题”。
韩日两国曾经试图在“慰安妇问题”上达成妥协方案，然而，韩国政党轮换使得两国寻求“一揽子”解决该问题的希望再次破灭，反而使得韩日两国在“慰安妇问题”上的分歧再次扩大，增加了韩日关系的不确定性。韩日两国在“慰安妇问题”上的对立由来已久。1965年，韩国政府发表声明，认为《韩日请求权协定》并未涉及“慰安妇问题”，韩国“慰安妇”的个人索赔权仍有效，日本政府未尽到法律责任，日本应该对韩国“慰安妇”进行赔偿。而日本政府则认为，根据该协定，“慰安妇问题”已经解决。此后，韩国官方以及民间团体长期致力于将此问题国际化，谋求赢得国际声援。2012年8月28日，韩国国会外交通商统一委员会全体会议通过了“敦促日本政府向日军‘慰安妇’正式道歉及赔偿”的决议案，要求日本政府向受害者正式道歉并加以赔偿。朴槿惠执政后，将“慰安妇问题”作为改善韩日关系的前提条件，使韩日关系一度冷却。在与安倍晋三举行的韩日领导人峰会上，朴槿惠始终强调“慰安妇问题”是韩日关系深化的最大障碍。为此，韩日两国进行了12次有关“慰安妇问题”的局长级会晤。2015年12月28日，韩日两国达成“慰安妇协议”。根据协议，日本政府承认在“慰安妇问题”上负有责任并向“慰安妇”受害者表示道歉;日本将划拨财政预算向由韩国发起成立的“慰安妇”受害者援助基金提供资金;在上述两项的前提下，韩日双方确认“慰安妇问题”将得到最终且不可逆的解决;韩国政府通过与相关团体进行磋商，致力于妥善解决日本驻韩大使馆前“和平少女像”问题;双方还商定克制就“慰安妇问题”的相互谴责和批评。需要指出的是，韩日两国在“慰安妇问题”上达成协议，在很大程度上是因为对朝鲜核武器发展迅速而导致安全考虑的因素。“慰安妇协议”达成不久，韩日两国政府就正式签署了《军事情报保护协定》，可见对来自朝鲜共同威胁的认知使得韩日两国很快走到一起。然而，“慰安妇协议”的仓促达成使韩国民间出现了强烈反对的声音，他们认为关于对“慰安妇”受害者的责任承担问题，日本政府在协议中并未明确相关史实以及是否承担“法律责任”。19此后，韩日两国在日本赔偿和道歉问题上争论不休。文在寅政府成立以来，韩国外交部成立了由民间人士和外交部官员组成的审查“慰安妇协议”的专项工作小组，负责对协议的谈判过程和内容进行全面审视与评价。通过最终的报告评估，文在寅认为该协议存在重大瑕疵。2018年3月，文在寅指出，日本政府不应主张“慰安妇问题”已得到解决。虽然文在寅政府并未推翻此前达成的协议，但无疑已将其搁置。由此可见，“慰安妇问题协议”并未缓和韩日两国在历史问题上的争议，反而使得两国民众之间产生了更为对立的情绪。第二，强征韩国劳工赔偿问题。

2018年10月30日，韩国最高法院裁定日本企业向4名强征的韩国劳工每人支付赔偿金1亿韩元，日本坚持拒绝赔偿。2019年5月20日，日本向韩国发出外交公函，称将根据《日韩请求权协定》，设立仲裁委员会，解决劳工索赔案问题，并敦促韩国接受这一提议。韩国对此未予回应。日本首相安倍晋三在对韩国最高法院判决日本企业需向韩国劳工支付赔偿以及韩国原告方提出扣押日本企业在韩国资产的问题表示遗憾的同时，再次强调，韩国的劳工问题已在1965年签订的《日韩请求权协定》中得到了完全的解决。安倍晋三指出，“根据国际法，(韩国)法院的裁决不能被接受”。20需要指出的是，此次劳工赔偿问题直接导致韩日两国出现经济摩擦，使得韩日关系因历史问题而陷入低谷。第三，教科书问题。

2001年，日本修改教科书，韩国提出严正抗议，要求日本修改历史教科书中歪曲历史的35项内容。此后，韩国政府谴责日本只做了两项略微的修改。为此，韩国政府采取反击，反对日本成为联合国安理会常任理事国，延迟对日文化开放，减少韩日两国间的交流，在国际会议上通过韩朝和中韩合作联合应对日本等。2010年，日本在小学教科书中，将竹岛(独岛)标注为日本领土，在高中教科书中删除了关于关东大地震时屠杀朝鲜人的内容。为了回应日本的行为，韩国教育部要求从2013年首个新学期开始，韩国的小学、初中、高中每年都增加10个课时的独岛(竹岛)教育课，初中教科书中有关独岛(竹岛)的内容从原来的1页增加到4页。韩日两国的“教科书之战”一直在持续。最后，两国民众情感的对立。民众情感一直是东亚地区国际关系中重要的变量。基于长期不能解决的历史问题以及现实的争议，韩日两国民众相互对立的情绪一直在激化。2015年，韩国《中央日报》和《日本经济新闻》的联合问卷调查显示，对日本持负面感情的韩国人占58%，而持正面感情的只占14.5%;对韩国持负面感情的日本人占28.3%，持正面感情的占16.6%。2017年6月，由《读卖新闻》和《韩国日报》进行的联合民意调查再次显示，高达80%的韩国民众认为日本“不值得信赖”和“感觉不到亲近”。基于这种情绪，韩日两国达成的协议往往无法推行，甚至被轻易推翻。在两国关系持续恶化的时期，这种情绪直接导致韩日两国政府做出非理性的决策，严重阻碍韩日关系的改善。 韩日关系在2018—2019年，持续恶化，渐至冰点，相互对立和报复成为这一时期韩日关系的主旋律。更为严重的是，两国的对抗关系正在逐渐走向经济领域和安全领域。韩日经贸摩擦最终动摇了两国关系的“压舱石”，使得韩日双边关系降至建交以来的最低点。2019年7月4日，日本经济产业省宣布将韩国移出出口氟聚酰亚胺、光刻胶、高纯度氟化氢三种重要半导体原料“可信赖目的地”白名单的决定正式生效。7月8日，韩国总统文在寅表示，日本政府限制对韩国出口部分高科技产品的举措，不仅使韩国企业担忧生产出现问题，还使全球供应链面临威胁。韩国对日本的三种半导体原料依赖度极高，一旦“制裁”生效，将对韩国半导体产业乃至韩国的整体经济构成严重影响。8月2日，日本政府正式宣布将韩国移出可享受贸易便利的“白色清单”。作为回应，8月12日，韩国政府决定把日本移出贸易“白色清单”。韩日两国贸易领域摩擦不断，双方相互将对方从贸易“白色清单”中移出，韩日矛盾愈加难解。文在寅表示，对韩日贸易摩擦要做好长期准备，韩国需要毅然决然地应对日本的“经济报复”。22随着韩日经贸摩擦不断加剧，韩国民众的反日情绪也逐渐高涨，韩国民间掀起抵制日货的运动。根据调查，80%的韩国民众不愿购买日本产品。韩国赴日游客数量大幅度下滑，韩国几家航空公司相继宣布暂停部分赴日航线。 在安全领域，2018年12月21日，日本防卫省发布消息称，韩国海军“广开土大王”号(舷号DDH971)驱逐舰使用火控雷达，照射了日本海上自卫队第4航空群的P-1巡逻机。日本声称，“使用火控雷达照射对方，很有可能会引起难以预料的事态，这是极度危险的行为”。韩军相关人士则指出，“并非故意”，“日方反应多少有些过度”。23韩日两国由此爆发了一轮又一轮的口水战。在经过新一轮的经贸摩擦以后，韩日两国相互报复的手段进入安全领域。2019年8月22日，韩国宣布，韩国决定不就《韩日军事情报保护协定》进行延期，韩日两国间的此项协定终止。韩国政府表示和日本在军事方面继续进行合作不符合韩国的“国家利益”，日本政府针对韩国的贸易制裁导致了两国军事合作的变化。2016年11月23日，韩日两国签署《军事情报保护协定》，该协定是韩日两国在第二次世界大战后签署的首份军事合作协定，有效期为一年，如当事国双方在2016年8月24日前均无异议，协定将自动延长一年。根据协定，韩日两国无须通过美国，可以直接分享有关安全情报。实际上，该协定是美日韩三边安全体系构建的标志之一，是三边军事同盟的基础。在韩国看来，这项协定对日本的安保更为有利，因此，韩国一直不愿和日本分享情报。2012年6月，李明博政府放弃与日本签署该协定。但随着朝鲜核导试验以及美国的不断敦促，朴槿惠最终与日本签订了这一协定。协定签署以来，韩日两国根据协定交换的情报共计22件，其中2016年1件、2017年19件、2018年2件。由此可见，双方情报交换很少，此协定的象征意义明显大于实际意义。韩国宣布终止《军事情报保护协定》，使得韩日关系在安全领域出现严重裂痕，动摇了美日韩三边安全合作的基础，从中暴露出韩日矛盾已经积重难返。 各种迹象表明，韩日两国在长期的争端与对抗中，双方在多领域均不同程度地发出了关系紧张的信号。可见，韩日双边关系缺乏信任，两国长期存在的历史问题、民族情感问题和领土争端已经使得两国关系呈现经久性的对立局面。因此，旧的历史宿怨和新的摩擦必然导致韩日双边关系的持续恶化。随着2018年韩朝关系改善以及美朝领导人的三次会面，对于朝鲜的威胁认知，韩日两国已经出现认知差异。韩国对于朝鲜的威胁认知度在下降之中，而日本则担心因为韩国和美国与朝鲜改善关系，日本在三边关系中被边缘化。尽管韩日两国仍在安全领域保持着一些对话机制，但两国的紧张关系和相互不信任在增加，这种局面在短期内难有根本性的改观。

美国在三边关系中的同盟管理模式

冷战结束以后，东北亚始终是最具动态变化的政治地带。中国的崛起、美国“亚太再平衡”战略的实施、朝核问题带来的朝鲜半岛紧张态势、台海局势日趋升温等都使这一地区充满高度的不确定性。尤其是朝鲜半岛南北长期的敌对以及周期性的危机，加之朝鲜不断地研发核武器以及不断升级的美韩军演，日益加深了这一地区的紧张局势。 在此形势下，美国一直致力于构建美日韩三边安全体系，以确保其在东北亚地区的领导地位。 在美韩关系方面，美韩同盟在历次朝鲜半岛危机中都得到了强化。 朝鲜战争后，美国与韩国签订《美韩共同防御条约》(1953年10月)、《美韩经济协定》(1953年12月)、《美韩军事经济援助协定》(1954年11月)、《美韩友好通商及航海条约》(1956年11月)等多项双边条约、协定以及附件，这些条约和协定将朝鲜正式列入美韩两国军事联盟的直接敌对国。 在美国看来，美国对韩国所承担的安全责任对韩国的国家安全是决定性的，因此，美国首先必须承担起对韩国在战略决策、行动管控、战斗方式、军事训练以及武器供给等方面的军事义务。 冷战结束后，美国撤出了在韩国的全部核武器，但美国对韩国的“核保护伞”依然有效。 20世纪90年代以来，朝鲜半岛的历次危机都更加密切了美韩同盟关系。 进入21世纪，随着朝鲜核武器计划越来越威胁到韩国，美国一方面积极参与朝鲜核问题六方会谈，另一方面，也在军事上确保对韩国的核保护。 美国在每年的美韩例行安全会议上都重申对韩国的核保护。 2006年10月，美韩两国再次发表联合声明，明确了“由‘美国核保护伞’继续提供‘延伸威慑’”，并要求联合司令部尽快制定提供“核保护伞”的具体方案。 奥巴马政府执政以后，美朝关系持续恶化，为了应对朝鲜的核威胁以及全面实施“亚太再平衡”战略，奥巴马政府不断加强美韩战略协调，巩固美韩军事同盟，为亚太地区其他国家树立战略合作的榜样。 2011年10月13日，李明博对美国进行国事访问期间，美韩两国强调加强军事合作。 2013年2月25日，朴槿惠继任韩国总统，奥巴马随即表示支持朴槿惠政府的“对朝信任进程”。 3月24日，美韩两国宣布，双方已于22日签署美韩《共同应对局部挑衅计划》，共同应对朝鲜局部“挑衅”的作战计划，并确定了“韩军主导-美军支援”的作战方针，这也是美韩两国首次签署此类协议。 该协议的主要内容是如果朝鲜发动局部“挑衅”，那么韩国和美国将联合加以应对。 韩军此前为应对韩朝之间的全面战争制定了“作战计划5027”，同时，为应对朝鲜的局部“挑衅”，也单独制定了作战计划。 2015年10月，在朴槿惠访美期间，奥巴马表示美韩同盟对于朝鲜半岛乃至整个亚太地区而言都至关重要，重申美国对韩国的安全和防务承诺从未动摇。 对于韩国而言，自朝鲜战争以来，韩国长期依赖美国的军事保护。 鉴于朝鲜半岛南北处于严重的军事对峙状态，加之朝鲜加大研发核武器和中短程距离的导弹，韩国在军事安全上将更加倚重美国，因此，美韩同盟进行了全方位的合作，美韩军演开始突破单纯的防御色彩。 美日同盟也同样。 “对美国而言，保护日本是亚洲政策的基础，保证一个亲美的日本，即保证了美国成为一个太平洋大国的可能性。 而日本一贯认为北方的韩国和南方的中国台湾地区是国防安全的两个桥头堡。 因此，有些日本人认为美国理应把台湾地区和韩国包括在围绕日本为中心的军事保护范围之内。 ”2015年4月底，日本首相安倍晋三访问美国，时隔18年，正式修订了《日美防卫合作指针》。 新修订后的“指针”促使美日军事一体化更加深化，新设日美部队协调机制，解除了对日本自卫队行动的地理限制，允许日本武装力量在全球扮演更具进攻性的角色。 对日本来说，日美基轴关系是日本外交的重心，无论是冷战期间还是冷战后，加强与美国的同盟关系是日本历届政府秉持不变的基本信条，日本认为只有继续深化和美国的同盟关系，才能实现“正常国家”的目标。 不仅如此，日本与周边国家一直处于紧张状态，面对与周边国家的领土争端，日本必须依赖美国在亚太地区的军事存在，以增强应对各种事态的能力。 在加强与盟友关系的同时，美国开始构筑美日韩三边安全体系，打造东亚的“北约”。 朝核问题成为美日韩三国在安全领域合作的最大外部动力。 冷战结束后，面对第一次朝核危机，美日韩三国进行了一系列的合作。 1994年，美朝两国签订《美朝框架协定》，在协定达成前后，美日韩三国进行了相互的协调。 同年，美日韩三国为了更好地执行上述协定，建立了朝鲜半岛能源发展组织，计划在朝鲜建设两个轻水反应堆，由日本和韩国提供主要的建设资金，美国每年提供大约3.5亿美元的资金支持。 1998年，朝鲜发射“大浦洞1号”导弹，穿越了日本上空。 日本随即搁置与朝鲜的对话，停止对朝鲜的援助。 但迫于美国和韩国的压力，日本还是回到了与朝鲜谈判的轨道。 此后，美日韩三国都大幅度地改善与朝鲜的关系。 2001年的“9·11”事件之后，国际恐怖主义的威胁使得美国认识到加强美日韩三边对话和战略合作的重要性。 尤其是当时朝鲜被小布什政府定义为“流氓国家”，美国需要联合韩国和日本遏制朝鲜，韩日两国则不希望看到朝鲜被美国迅速推翻政权，两国也希望在三边关系中牵制美国。 在这一时期，由于东北亚地区一直没有类似北约的安全框架机制，而朝核问题一直不在美国外交事务的优先序列，美国因此更强化了调动地区盟国的自主性以及美韩同盟和美日同盟的巩固。 六方会谈期间，美日韩三边会晤展现了更为频繁的态势，针对朝核问题的磋商始终是三国外交部门互动的核心议题。 2008年11月，在秘鲁首都利马举办的亚太经合组织第十六次领导人非正式会议期间，小布什总统与日本首相麻生太郎和韩国总统李明博对重启六方会谈等事宜进行三边磋商。 奥巴马执政期间，2009年5月30日，美日韩三国国防部长共同出席在新加坡举行的亚洲安全大会，会后就朝核问题举行三方会谈。 2010年12月6日，美日韩三国外交部长在华盛顿举行三方会谈，会谈由美国国务卿希拉里·克林顿主持召开。 希拉里表示，“此次三方会谈是三个强大的合作伙伴之间具有里程碑意义的会议”。 2011年11月17日，美日韩三国高级官员共同出席了在印度尼西亚巴厘岛举办的东亚峰会，就朝核问题进行三边会晤，重申朝鲜必须弃核。 2012年1月17日，美日韩三国高级别官员的会谈于华盛顿召开，美国负责东亚及太平洋事务的助理国务卿坎贝尔、日本外务省亚洲大洋洲局局长杉山晋辅、韩国朝鲜半岛和平交涉本部长林圣男出席了此次会谈。 希拉里在后会表示，“这些讨论反映了美日韩之间紧密的合作，以及美国在亚太地区及全球的共同观念与利益”。 2013年2月，朝鲜进行了第三次核试验。 受此影响， 2014年12月29日，美日韩三国防务部门的代表签署了《韩美日关于朝鲜核与导弹威胁的情报交流协议》，协议签署后立刻生效。 协议主要内容包括韩国与日本通过美国间接交流有关朝鲜核与导弹的情报。 由此可见，面对朝鲜的核威胁，美日韩三国尽管在手段与威胁程度的认知上存在分歧和争议，然而，在促使朝鲜弃核的根本立场上始终保持高度的一致性。 由此，美日韩三边在外交和防务等领域的合作机制已具雏形。 由上可见，美国非常关注美日韩三边安全体系的构建，始终认为韩国和日本在安全领域的合作和协调将对美国在东亚的战略利益产生重要影响，这种合作将强化美韩同盟和美日同盟。 然而，美国仅仅关注美日韩三边安全体系的构建，对于韩国和日本在非安全领域的对立却不愿过度介入，尤其在历史问题上，美国不愿过深地卷入韩日争端，这种同盟关系的管理方式导致美日韩三边关系存在重大隐患。 美国也注意到这一问题，采取了相应的调整政策，但效果不理想。 对于韩国和日本的历史问题，美国基本采取三种方式。
第一，对韩日两国的历史争议不介入，远离这一“不可完成的任务”。
自朝鲜战争以来，美国一直致力于实现韩日关系的正常化， 鼓励韩日两国进行旨在邦交正常化为目的的磋商。 但美国不介入韩日之间具体的谈判议程，也不就历史事件进行公开表态，避免使谈判复杂化。 自韩日两国实现邦交正常化以来，美国更加不愿意在韩日两国的历史问题上进行明确的立场宣示，避免造成美国“拉偏手”的印象。 但美国民众对韩国更同情，这使得美国政府的官方表态更为谨 慎。 在历史教科书以及“参拜靖国神社”问题上，美国只是在韩日关系紧张的时候派出特使或高级官员，劝说日本政府要理解韩国的感受。 因此，有的日本官员认为，“没有看到美国起到任何帮助的作 用”。
第二，作为仲裁者，有限介入。小布什政府执政之初，罗伯特·佐利克(Robert Zoellick)在《外交》杂志发表文章指出，“如果要日本与美国一起承担在东亚安全的责任，那么只有美国可以说服日本的邻国与日本彻底解决历史问题，从而改变日本国内的舆论，只有这样，美日韩澳的同盟体系才将更为紧密”。因此，美国此后在韩日两国的历史问题上开始进行有限介入，最具代表性的事件是美国对“慰安妇问题”的表态。2007年，美国众议院外交委员会以39票对2票的压倒性多数的票数，通过了加利福尼亚州众议院议员迈克·本田提出的“121号决议案”，要求日本政府就第二次世界大战期间强征他国妇女充当日本军队“慰安妇”的行径，以“清楚而不含混”的态度正式道歉。美国国会之所以以如此严肃认真的态度通过议案，反映了美国的价值观以及对第二次世界大战的历史观。长期以来，美国社会对日本不承认“慰安妇问题”持反感态度，来自美国民间对国会议员的压力越来越大，尽管“121号决议案”并没有法律效力，更多只是一种道义上的谴责。但不可否认的是，这份决议案的通过对于日本造成了心理上的打击，“让日本明确意识到自己最重要最忠诚的伙伴的议会集团已经不能容忍自己这样走下去了”。尽管日本政府高级官员及日本驻美使馆展开院外活动，试图阻止议案表决，首相安倍晋三还在国会抛出“没有证据显示日军强征‘慰安妇’”的论调，但都受到美国主流媒体的一致抨击。面对美国的公众舆论，安倍晋三主动致电小布什，就“慰安妇问题”阐明日本政府的立场并表示道歉和谢罪。美日两国领导人会晤期间，安倍晋三还专就此事再次向小布什表明了道歉之意。2014年，美国国会表决通过了包括“慰安妇问题”的2014财年美国政府预算法案，这是美国国会参众两院首次通过涉及“慰安妇问题”的法案，奥巴马总统最终签字生效，这标志着“慰安妇问题”首次被列入美国法律关注的范畴。韩国朝野都对此表示欢迎，认为这将增强美国对日本的政治压力。虽然日本还在尽力辩解，但美国政府对此表明了明确的态度。此后，日本议员希望与美国议员就这一问题进行会面对话，遭到拒绝。美国的一系列行动让日本外交“毫无还手之力”，促成了韩日两国在“慰安妇问题”上的直接对话与磋商。可见，美国在韩日两国历史问题上进行了有效介入，并比较成功地促使韩日两国就这一问题展开对话。当然，美国对这些历史问题的介入是选择性的。第三，完全性的介入。
这种介入方式的结果往往失败，反而加深了韩日两国的矛盾。 介入之一就是独岛(竹岛)争端。 韩国对1951年签订的《旧金山和约》提交修改草案，要求日本放弃包括独岛(竹岛)的一系列岛屿，但美国助理国务卿迪安·腊斯克(Dean Rusk)认为，“根据美国掌握的信息，关于作为独岛或竹岛或利扬库尔岩而知的岛没有被作为朝鲜的一部分对待过，自1905年前后开始，便在日本岛根县隐岐岛厅的管辖之下。 对于该岛，未发现以前有朝鲜提出过领有权的主张”，明确否定韩国对独岛的主张。 1951年7月，联合国总司令部备忘录第2160号文件将独岛(竹岛)指定为美军的海上轰炸演习区，并于1952年7月，由美日联合委员会和日本外务省通过。 由于联合国总司令部备忘录第2160号文件认定，“竹岛是经联合委员会通过成为演习区域”，因此，委员会接受美军要求等同表示“竹岛是日本领土”。 美国在这一领土争端的表态，使得原本就紧张的韩日关系再次升级。 1953年7月，日本海上保安厅船只对从事“非法渔业”的韩国渔民提出离开的要求，韩国渔民进行了枪击。 1954年6月，韩国宣布派驻海岸警备队，8月，日本海上保安厅巡逻船在独岛(竹岛)海域遭受来自岛上的枪击。 自此，美国的“完全介入”以失败告终，美国随即表示沉默，等待韩日两国自己解决争端的尘埃落定时刻。 然而，韩日两国在这一问题上的争端却愈演愈烈。 由上可见，美国在韩日两国历史问题上的管理方式，仍是以“不介入”为主要立场，尽量将美日韩三边安全体系与历史问题脱钩。 在美国看来，积极介入韩日两国的历史问题会使自身处于尴尬境遇，造成两难的困境，反而影响同盟的巩固。 当然，美国对于一些历史问题也进行了选择性的介入，比如，在“慰安妇问题”上，美国给予日本压力，从而迫使韩日两国在这一问题上进行磋商，取得了良好的效果。 但对于其他历史问题，美国历届政府都保持着谨慎的态度，避免引起韩国和日本国内强硬势力的反美主义情绪。 美国在韩日两国的历史问题上的同盟治理方式是以安全为主轴、以维系三边安全协作为主要目标，在其他领域则不愿过多投入。 这种“仅仅关注安全，不及其余”的管理方式在一定程度上丧失了美国同盟治理的灵活性，也在一定程度上导致韩日关系不断恶化，并波及经济领域，最终直接影响安全领域。 需要强调的是，韩日两国因历史问题导致的争议已经影响到美韩同盟和美日同盟。 因为不满美国对韩国决定中止《韩日军事情报保护协定》的批评，2019年8月30日，韩国政府决定将尽快收回26处驻韩美军基地。 “韩国认为美国没有在韩日纷争中考虑到韩国的利益关切，有失公平”。 可见，美国这种“只重安全，漠视历史问题”的管理方式已经出现了问题。 众所周知，成熟的三边关系需要有运转良好的机制、共同的威胁认知、维系三边关系的“黏合剂”以及推动三边关系的驱动力。 但目前来看，美日韩三边关系尚难言存在这些有利条件，反而因为美国的同盟管理方式使得韩日两国的裂痕加大。 首先，在同盟管理理论中，三国需要对共同威胁保持相近程度的认知。 如果说朝鲜是美日韩三边同盟的共同威胁，但随着美朝关系和韩朝关系的改善，加之朝鲜停止核试验以及威胁美国本土的洲际导弹试射，三国对朝鲜威胁程度的认知出现了差异，从而导致美日韩三边在安全领域的合作出现了问题。 在缺少“共同威胁程度界定”的情况下，美日韩三边合作只能发挥最基本的协调立场的作用，还远未达到一个准军事同盟的程度。 对于非传统安全议题，如能源、反恐等，美日韩三国也缺乏必要的紧迫感，因此只能象征性地协调彼此的立场。 其次，战略目标的差异。 对于韩日两国而言，依靠美国强大的军事力量已经足够应对目前所面临的安全问题，两国均认为没有必要再去构建三边体系。 但美国为了应对中国和俄罗斯在东亚的军事存在，却需要极力推动美日韩三边安全合作，以期建立起美日韩三边军事同盟。 美日韩三国迥异的战略目标使得三边关系缺乏有效的“黏合剂”。 最后，美国、日本、韩国之间的矛盾也使三边关系变得松散。 美国一直对日本拥有潜在的制造核武器的能力以及日本右翼势力顽固的历史认知问题的防范之心明显。 2014年1月，美国敦促日本归还约300公斤的钚，这批核材料大部分是武器级，而这批钚是冷战时期由美国赠予日本用作科研目的。 迫于美国的压力，2016年1月，日本表示拟归还美国等国家提供的331公斤研究用核材料钚。 此外，美国也十分担忧日本的右翼势力，日本的右翼势力往往在“慰安妇问题”、历史教科书问题、“参拜靖国神社”等问题上让美国感到十分棘手。 美韩同盟也存在裂痕，美国一直要求韩国提高防卫费承担的比例。 特别是特朗普执政以来，2019年7月，美国政府要求在下一期韩美《防卫费分担特别协定》(SMA)中，对韩国要求的防卫费分摊金总额定为50亿美元(约合344亿元人民币)。 这种过度施压的方法使得美韩同盟的裂痕在加大，加之韩国国内弥漫着“反美主义”的思潮，美韩同盟正在经历调整。 在同盟管理理论中，管理者需要对成员之间的矛盾进行协调、仲裁以及介入，而由上述对美国的同盟管理方式的分析来看，美国显然非但未能解决韩日两国之间的矛盾，反而任由矛盾愈演愈烈。由此可见，正是美日韩三国业已存在的矛盾，加之美国缺乏良好的同盟治理能力，使得美日韩三边关系缺乏良好的协调机制。历史宿怨以及新时期矛盾的产生，使得美日韩三边关系的发展前景黯淡。

结语

2019年8月22日，韩国总统文在寅宣布，韩国决定将不再续签与日本达成的《韩日军事情报保护协定》。美国随即表示失望，国务院发言人奥塔古斯(Morgan Autagus)指出，“美国对韩国政府终止《军事情报保护协定》感到非常失望和担忧，这将使韩国的防卫变得更加复杂，并增加美军的风险”。国务卿蓬佩奥(Mike Pompeo)随后回应表示“失望”和“忧虑”，并表示强烈的反对。美国国防部更表示了“强烈的担忧和失望”。美国负责亚太安全事务的助理国防部长薛瑞福(Randall Schriver)在华盛顿发表演讲宣称，关于韩国决定终止《军事情报保护协定》一事，韩国事先没有通知美国。要求韩国撤回这一决定，更新协定。尽管韩国表示美韩同盟关系不会因此被削弱，反而会获得进一步的升级，但显然韩日两国因历史问题导致的经济摩擦已蔓延到安全领域，这在一定程度上标志着美国的同盟管理模式已经失败。在美国的压力下，韩国表示如果日本撤销针对韩国的不当经贸措施，韩日两国可以重新商议《军事情报保护协定》。但这种关系的缓解只是表面的，韩日两国深层次的相互不信任以及对立早已冰封已久，很难彻底修复。不仅如此，随着韩朝关系自2018年明显得到改善，美朝两国领导人进行了三次会晤，出现美朝关系积极改善的迹象，美日韩三国对朝鲜威胁程度的认知产生了差异，加之特朗普并不重视同盟的维系，因此，美日韩三边关系中的每一边都出现了裂痕。韩国决定废弃韩日《军事情报保护协定》，暴露出美国传统的同盟管理方式已经走到尽头，加之美韩同盟和美日同盟中的裂痕，以及东北亚局势的改变，美国需要重新思考自身的同盟管理方式，而这又需要突破美国政治体系的固定思维模式，这无疑是一个长期和艰难的过程。■

文章来源于《当代美国评论》2019年第3期

图文编辑：赵晗

责任编辑：刘菁波