最高法判例：对于当事人所在社区、单位推荐诉讼代理人的资格审查及缺乏建房手续房屋给予补偿或赔偿考虑因素

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裁判要点

1.对于当事人所在社区、单位推荐诉讼代理人的资格审查：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条第二款的规定，当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民，可以被委托为诉讼代理人。虽然该条款并未严格要求推荐的公民应属于该社区及单位，但是人民法院是否准许其他公民作为诉讼代理人，应当考虑该公民的行为能力、是否存在法定的回避情形、是否可能损害被代理人利益以及是否可能妨碍诉讼活动等因素，予以综合考量。社区及单位为保护居民或者职工利益，可以为居民、职工推荐法律知识水平高、诉讼能力强并经当事人的同意和授权的公民作为委托诉讼代理人。这里的社区，应当包括村民委员会、村民小组、居民委员会、乡镇、街道等。当事人所在社区、单位推荐的公民，主要应当是该社区、单位的人。因为只有社区、单位内的人，才能相互了解，方便代理，方便提供法律援助。作为推荐人的社区和单位，对本社区和单位以外的人，则不具有管理、服务的职能，不存在推荐的条件和前提。如果社区、单位坚持推荐本社区和单位以外的人，则人民法院应当予以严格审查，以充分保护被代理人的合法权益。对于社区、单位以外的人作为委托代理人曾经存在虚假诉讼或者诉讼失信行为的，可能对被代理人的权益造成损害、妨碍正常的诉讼活动，对其今后作为代理人参与诉讼时，人民法院应当依法审查其代理资格。

2.对农村缺乏建房手续的房屋给予补偿或赔偿的考虑因素：案涉房屋缺乏合法有效的规划、批建手续，一、二审从尊重历史事实，维护村民合法权益的角度考虑，参考该地段的拆迁补偿安置方案中确定的标准，结合涉案房屋及地上附着物的测量结果，确定对案涉房屋予以赔偿，已经充分保护申请人的合法权益。

裁判文书　

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行申8567号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）黄万承。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）黄少忠。

委托代理人邓年光。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员会。住所地：广西南宁市凤岭南路6号。

法定代表人蓝飞，主任。

行政机关负责人黄春妹，副主任。

委托代理人秦谢华，该委工作人员。

委托代理人唐楚安，广西谦行律师事务所律师。

再审申请人黄万承、黄少忠因诉被申请人南宁青秀山风景名胜旅游区管理委员会（以下简称青秀山管委会）强制拆除及行政赔偿一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2017年8月16日作出的（2017）桂行终644号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年11月13日立案，依法组成合议庭进行审查，并于2017年11月28日上午在本院第一巡回法庭第二法庭组织各方当事人进行询问。再审申请人黄万承及其委托代理人邓年光，被申请人青秀山管委会的负责人黄春妹及委托代理人秦谢华、唐楚安均到庭参加询问。案件现已审查终结。

黄万承、黄少忠在南宁市青秀区青山园艺场瓦窑村建设有一栋房屋。因为国家建设需要，该房屋被纳入征地拆迁范围。征地办亦对该房屋及地上附着物进行登记作价，登记测量结果分别为：框架结构住宅（第一、二层）202.54平方米、砖混结构住宅（第三、四层）242.72平方米。南宁市青秀区人民政府青政发（2008）24号文件印发《南宁市青秀区人民政府关于整体搬迁青山园艺场的房屋拆迁补偿安置方案》，该方案明确规定“由于历史原因，青山园艺场所有房屋都无用地及建房批准手续，因此，在本次拆迁中首先涉及对群众现有房屋可给予货币补偿面积的确认，……按照这样的标准，住宅房屋的人均建筑面积应确认为80平方米”。南宁市人民政府南府发（2009）62号《南宁市人民政府关于推进被征地拆迁农民补偿安置工作的指导意见》记载：“没有或仅有部分建房手续证明的房屋，应从尊重历史事实，维护村民合法权益的角度考虑，对房屋的建设情况进行鉴定和审查，符合建设规定的，给予补办相关手续证明并给予补偿”。根据南府办函（2013）269号《关于印发实施青山、凤岭、三岸、三屋等四个园艺场集体土地统征工作实施方案的通知》所确定的补偿标准，确定涉案房屋的补偿数额为人民币893899.20元。涉案房屋无附着物。2015年1月7日，青秀山风景区制止和查处违法用地违法建设工作领导小组办公室作出《限期自行拆除搬离通知》，告知其于2015年1月13日前搬离该房屋，及时转移相关物品，逾期将对该房屋随时拆除。青秀山管委会将上述通知张贴于涉案房屋上后，将涉案房屋编号为W354。青秀山管委会于2015年2月对涉案房屋实施强制拆除行为。黄万承、黄少忠不服，于2015年7月21日提起行政诉讼，请求：1.确认青秀山管委会强制拆除青环路瓦窑村编号W354房屋的行为违法；2.恢复原状，赔偿损失。

南宁市中级人民法院（2015）南市行一初字第452号行政判决认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点在于青秀山管委会主体是否适格，是否具备强制拆除的法定职权。黄万承、黄少忠是否具备本案适格主体资格。青秀山管委会实施的强制拆除行为是否合法。黄万承、黄少忠申请赔偿是否有事实和法律依据。青秀山管委会作为南宁市人民政府的派出机构，根据《广西壮族自治区南宁青秀山保护条例》第五条第一款的授权，其依法享有对青秀山风景名胜旅游区的保护和管理职权，因此，其具备以自身名义独立承担法律责任的能力。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”而南宁市整治违法用地违法建设协调领导小组办公室作出的南治两违办纪要（2014）3号《青秀山风景区“两违”执法工作协调会议纪要》第二项规定：“二、青秀山管委会为青秀山风景名胜旅游区范围内违法建设的行政强制执行主体。”由此可见，南宁市人民政府作为县级以上地方人民政府已经将青秀山风景名胜旅游区范围内违法建设的行政强制执行权责成给了青秀山管委会。因此，青秀山管委会具备对青秀山风景名胜旅游区范围内违法建设进行强制拆除的法定职权。关于黄万承、黄少忠主体是否适格的问题。本案中，根据黄万承、黄少忠所提交的南宁市青山园艺场所出具的证明，并经比对黄万承、黄少忠、青秀山管委会所提交的被拆除房屋的照片，可以认定黄万承、黄少忠为涉案房屋、即编号为W354的房屋的建设人。黄万承、黄少忠不服青秀山管委会对其所建设的强制拆除行为，有权以自己的名义提起诉讼，其具备本案适格的原告主体资格。青秀山管委会主张黄万承、黄少忠不具备原告主体资格的主张不成立，不予以支持。关于青秀山管委会的强制拆除行为是否合法的问题。行政机关实施行政强制执行行为应当严格依照《中华人民共和国行政强制法》的规定进行。根据该法三十四条的规定，本案中，并没有行政机关对涉案房屋作出过限期拆除的行政决定，因此青秀山管委会在没有强制执行依据的情况下自行强制拆除涉案房屋认定事实不清。上述法律第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条明确规定，行政机关在实施行政强制执行的过程中，要履行催告、公告、作出强制执行决定等程序，但青秀山管委会并未依法履行上述程序，因此，青秀山管委会强制拆除涉案房屋程序违法。关于黄万承、黄少忠的赔偿请求是否有事实和法律依据的问题。黄万承、黄少忠要求赔偿的损失主要包括两部分：一是被拆除的涉案房屋以及地上附着物的损失；二是青秀山管委会实施强制拆除时所造成的其它财产的损失。对于第一部分房屋及地上附着物的损失应否赔偿的问题，涉案房屋是在征地预公告发布之前建设于农村集体土地上，虽然未取得相关规划许可，但未能取得规划许可存在一定的历史原因，因此，根据本案的具体情况，不宜将其完全按照违法建设来处理。因此，青秀山管委会对于其违法拆除行为所造成的黄万承、黄少忠房屋及其附着物的损失应当予以赔偿。对于上述损失数额如何确定得问题，由于涉案房屋已被强制拆除，不具备估价条件，而该房屋位于征地拆迁范围内，因此，可以参照征地拆迁补偿标准来确定赔偿数额，根据《青山园艺场集体土地统征工作实施方案》所确定的补偿标准，确定涉案房屋的赔偿数额为人民币893899.20元。对于黄万承、黄少忠所主张的第二部分其它财产损失的问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据”的规定，黄万承、黄少忠在行政赔偿中对自己的主张应当承当举证责任，本案中，黄万承、黄少忠仅提交了财产损失清单，并未提供其它证据证明该损失实际发生且与被诉强拆行为有因果关系。因此，对于黄万承、黄少忠该赔偿主张，不予以支持。该院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条的规定，判决：1.确认青秀山管委会强制拆除涉案房屋的行为违法；2.由青秀山管委会于本判决生效之日起60日内赔偿黄万承、黄少忠房屋损失人民币893899.20元。黄万承、黄少忠不服一审判决，提起上诉。

广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终644号行政判决认为，一审根据该房屋位于征地拆迁范围内的事实，从公平角度出发，参照南府办函（2013）269号《关于印发实施青山、凤岭、三岸、三屋等四个园艺场集体土地统征工作实施方案的通知》所确定的补偿标准，由青秀山管委会对黄万承、黄少忠给予赔偿，并无不当。至于黄万承、黄少忠提出南府办函（2013）269号文件所确定的补偿标准未经人大讨论通过，从而不具有法律效力的意见，没有法律依据，不予采纳。因为给予黄万承、黄少忠的赔偿，是参照征收集体土地时地上附着物的补偿标准，并非完全按房屋的价值给予赔偿，其补偿标准中除考虑房屋实际面积因素以外，还考虑安置人口数量、人均建筑面积等因素，所以不完全按照被拆除房屋的实际面积计算赔偿金额，对于其他已经签订拆迁协议的农户来说，是公平合理的。关于古董、家具、电器的损失问题，黄万承、黄少忠依法应负有举证责任，但其未能提交证据证明其存在损失，一审对该项请求不予支持，并无不当。黄万承、黄少忠主张解决居住问题，属于安置问题，不属本案审理范围，一审判决对其提出解决居住问题的诉讼请求不予支持并无不当。关于黄万承、黄少忠主张一审未对其“恢复房屋原状”的诉讼请求进行审理的意见，经查实，黄万承、黄少忠在起诉状中提出的“恢复房屋原状”的请求经一审法院释明后，黄万承、黄少忠已取消，故一审无需对“恢复房屋原状”的诉讼请求进行审理。一审据以认定涉案房屋及地上附着物数据的征地办的测量结果，虽未经涉案房屋建设人黄万承、黄少忠确认，但测量操作人员是征地办的工作人员，他们与测量结果无利害关系，客观性、公正性较有保障，在黄万承、黄少忠未能提供有效证据推翻该测量结果情况下，一审采信征地办处理结果是正确的，对黄万承、黄少忠的该意见不予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。

黄万承、黄少忠申请再审称：青秀山管委会强拆行为违法已经构成犯罪，应当将本案材料移送公安、检察机关，追究主管和直接责任人员的违法责任；涉案房屋原集体土地已被征收，转为国有土地，应当按照国有土地上房屋予以补偿；一审查明事实不清，适用法律不当，违背一事一议原则，遗漏了其在一审提出的客观财产损失，依法应当改判。请求：依法撤销二审判决和一审判决第二、三项；依法应当将本案有关材料移送公安、检察机关，分别追究其主管人员和直接责任人员的法律责任；改判青秀山管委会恢复房屋原状或者按南府发（2013）11号文件第二十七条第四款规定确定应补偿的比例进行换算给黄万承、黄少忠，最少（在南宁市青山园艺场范围内）按南府发（2013）10号文第二十五条第二款和第三十条的规定，赔偿产权调换（人均60平方米）300平方米房屋给黄万承、黄少忠和赔偿房屋损失720000元；改判支持一审提出的第二、三项诉讼请求。

青秀山管委会答辩称:涉案房屋系违法建设，依法应不予赔偿。申请人提出的赔偿请求没有事实和法律根据，一、二审以征收集体土地时地上建筑物附着物的补偿标准判决给予赔偿，已经充分考虑历史，兼顾公平合理，并无不当。申请人对于其主张的经济损失未能提供证据证实，原审对其该部分主张不予支持并无不当。申请人关于住房问题不能解决的陈述与事实不符，青山园艺场回建安置用地亦划拨到位，包括申请人在内的2010年6月前园艺场实际在册人口均可参与回建安置，在建设过程中均有临时过渡住房。请求驳回再审申请。

在本院询问过程中，申请人的委托代理人坚称其财产损失为6200万元，具体项目与一审时提交的损失清单中所列财产一致。青秀山管委会称对案涉房屋实施强制拆除后，已将申请人的屋内物品移送至分配给其的过渡房内存放。2017年12月14日下午，本院组织双方当事人到青秀山管委会提供的过渡房小区进行查看，为申请人保留的过渡房内确有日常生活用品若干。申请人称该部分物品虽系其所有，但并非本案所诉强制拆除时其屋内的物品，而是青秀山管委会之后再次拆除其临时搭建的构筑物内的物品。申请人的代理人邓年光亦自认，申请人提出的巨额财产损失没有事实根据，其目的在于引起法院重视和注意。

本院认为，青秀山管委会未依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条的规定，依照法定程序对涉案房屋进行拆除，一审判决确认强制拆除行为违法，依法有据。双方当事人对此并无异议，本院亦予以认可。案涉房屋缺乏合法有效的规划、批建手续，一、二审从尊重历史事实，维护村民合法权益的角度考虑，参考该地段的拆迁补偿安置方案中确定的标准，结合涉案房屋及地上附着物的测量结果，确定对案涉房屋予以赔偿，已经充分保护申请人的合法权益。一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。

《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据；因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，青秀山管委会违反法定程序，强制拆除涉案房屋，对于涉案房屋内的物品损失，应予赔偿。青秀山管委会在强制拆除过程中，应当依法妥善处置并保全证据，以证明其在强制拆除过程中已尽慎重、妥善之注意义务，对申请人涉案房屋中的合法财产已予清空并妥善处理。但青秀山管委会未能提供相关证据，未尽到举证责任。由于青秀山管委会的违法强制拆除，申请人仅能提供相关现场照片及财产损失清单，业已穷尽举证手段以证明动产损失的存在，基于公平原则，对于案涉动产损失及赔偿数额的确定，应适用上述法律所规定的举证责任倒置，即由青秀山管委会承担举证不能的不利后果并负相应的赔偿责任。尽管申请人不能证明其屋内物品损失的具体情况，合理的物品损失，青秀山管委会亦应予以赔偿。一、二审判决认为申请人的证据不能证明其物品损失的存在，对申请人存在物品损失并要求赔偿的主张不予支持，认定事实不清、适用法律不当，应予纠正。在本院询问过程中，青秀山管委会主张已将涉案房屋中的物品搬至过渡房存放。申请人可对其过渡房内的物品进行清点核实，确定是否存在物品损失。如申请人经清点后仍然认为存在相应物品损失，可就该部分损失另行提起赔偿诉讼寻求救济。

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。本案中，申请人提出的物品损失数额特别巨大，明显与其经济状况不相符，其提交的物品损失清单及赔偿数额，亦与其委托代理人邓年光一并代理的其他数起案件的物品雷同，不符合常理。邓年光在本院查验过渡房物品时自认提交的物品损失清单存在夸大数额等虚假陈述。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条第一款第二项的规定，诉讼参与人伪造、隐藏、毁灭证据或者提供虚假证明材料，妨碍人民法院审理案件的，人民法院可以根据情节轻重，予以训诫、责令具结悔过或者处以一万元以下的罚款，十五日以下的拘留。申请人提供的物品损失清单明显不符合常理，属于虚假夸大的证明材料，本应予以相应处罚。考虑到申请人对行政诉讼法相关规定缺乏了解，夸大损失数额系因遭受强制拆除引起，故本院对申请人不予处罚。邓年光作为多起行政诉讼的公民代理人，理应熟悉行政诉讼法及相关规定，应当引导当事人依法行使行政诉权。但是在本案所涉强制拆除的数起关联案件中，邓年光作为委托代理人，明显对数起案件中当事人提供相类似的虚假证明材料等行为起到主要作用，属于滥用诉权、恶意诉讼的行为。其行为既挤占司法资源，也影响当事人诉权的正常行使，不利于被代理人合法权益的保护。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十九条第一款第二项的规定，对邓年光处以罚款处罚。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条第二款的规定，当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民，可以被委托为诉讼代理人。虽然该条款并未严格要求推荐的公民应属于该社区及单位，但是人民法院是否准许其他公民作为诉讼代理人，应当考虑该公民的行为能力、是否存在法定的回避情形、是否可能损害被代理人利益以及是否可能妨碍诉讼活动等因素，予以综合考量。社区及单位为保护居民或者职工利益，可以为居民、职工推荐法律知识水平高、诉讼能力强并经当事人的同意和授权的公民作为委托诉讼代理人。这里的社区，应当包括村民委员会、村民小组、居民委员会、乡镇、街道等。当事人所在社区、单位推荐的公民，主要应当是该社区、单位的人。因为只有社区、单位内的人，才能相互了解，方便代理，方便提供法律援助。作为推荐人的社区和单位，对本社区和单位以外的人，则不具有管理、服务的职能，不存在推荐的条件和前提。如果社区、单位坚持推荐本社区和单位以外的人，则人民法院应当予以严格审查，以充分保护被代理人的合法权益。对于社区、单位以外的人作为委托代理人曾经存在虚假诉讼或者诉讼失信行为的，可能对被代理人的权益造成损害、妨碍正常的诉讼活动，对其今后作为代理人参与诉讼时，人民法院应当依法审查其代理资格。

综上，黄万承、黄少忠的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：

驳回黄万承、黄少忠的再审申请。

审判长　　熊俊勇

审判员　　司明灯

审判员　　龚　斌

二〇一七年十二月二十九日

法官助理 牛延佳

书记员 余逸纯