江苏法院判例：对档案馆提供档案信息的行为不服如何寻求救济

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裁判要点

（在政府信息公开案件中，经常遇到行政机关告知申请人向档案馆查询相关信息。那么，当申请人对档案馆提供档案信息的行为不服如何寻求救济，南通中院的这个案例将带给我们一些启示。）

1.档案馆提供档案利用的行为是否属于行政行为。档案馆提供档案利用的行为不具有行政权的特征。第一，在追求行政管理目的的方式上，行政权的行使具有积极性和主动性，而档案馆虽然从事的工作符合公共利益的要求，但本质上不具有主动追求国家利益或公共利益的目的。行政主体担负着执行国家法律、管理国家社会、经济、文化等各项事务的职责，在其职权范围内必须积极主动的行使权力才能确保法律得以实施，维护社会安全、秩序稳定，实现人民福祉。事业单位是政府为满足某一领域内的公共管理需要而设立的从事某种公共服务事业的组织。虽然事业单位的工作任务决定了其应当具有公共利益的目的，但设立事业单位是政府的职能，事业单位自身的行为并不必然具有行政权的属性，其从事的公共服务不具有行政主体依法行使行政权所具有的追求国家利益或者公共利益的积极性和主动性。这就意味着类似档案馆单纯提供公共服务的事业单位，并没有因此取得行使行政权的主体资格。第二，在行政权的实现方式上，行政行为是由国家强制力予以保障实施，而档案馆从事公共服务过程中并不具有国家强制力保障实施的特性。根据国家机构的职能划分，体现国家、人民意志的法律、法规、政策主要通过行政权的行使得以实施，因此行政权的行使以国家强制力作为保障。即使在某些行政管理领域采用协商等非强制性的方式，强制力也是作为一种后盾力量发挥作用。档案馆在档案管理中的行为并没有国家强制力的保障，这也就失去了行政行为的根本特征。第三，在行政权行使的法律关系中，行政主体处于管理者的地位，对行政管理职权范围内的事项具有决定权，但档案馆在档案行政管理中实际处于被管理者的地位。尽管根据行政组织的层级监督制度，下级行政机关应当接受上级行政机关以及专门监督机关的监督，但各级行政机关都是独立的行政主体，具有在各自行政管理职权范围内自主作出行政行为的管理权和决定权。就档案管理而言，《档案法》第六条第二款明确规定，县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。《实施办法》第十九条规定，涉及国防、外交、公安、国家安全等国家重大利益的档案，以及其他虽自形成之日起已满30年但档案馆认为到期仍不宜开放的档案，经上一级档案行政管理部门批准，可以延期向社会开放。第二十一条规定，机关、团体、企业事业单位和其他组织以及中国公民利用档案馆保存的未开放的档案，须经保存该档案的档案馆同意，必要时还须经有关的档案行政管理部门审查同意。可见，虽然作为档案保管单位，档案馆对于档案是否开放具有一定的管理权，但档案能否开放的最终决定权仍在档案行政管理部门。《档案法》第二十四条第一款第二项规定，擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案、明知所保存的档案面临危险而不采取措施，造成档案损失等，由县级以上人民政府档案行政管理部门、有关主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分。这也表明档案馆处于行政法律关系中的被管理者地位，并不具有行政诉讼法意义上的行政主体资格。综上，档案馆作为事业单位，接受档案行政管理部门的管理，不具有最终决定权，档案管理工作对外不形成最终的行政法律后果，不具有行政权所具有的一般特性，故其实施的行为不应认定为法律、法规、规章授权作出的行政行为。

2.对档案馆提供档案信息的行为不服如何寻求救济。公民不得以政府信息公开的方式要求档案局公开已经移交档案馆管理的档案材料，公民有权根据档案管理法律法规向档案馆申请利用档案，但因档案馆在提供档案利用过程中的行为不属于行政行为，不受行政诉讼法的调整，公民享有利用档案的权利并不意味着其必然具有直接以档案馆为被告提起行政诉讼的权利。如果公民认为其在档案利用中的权利受到侵害，有权向档案行政管理部门寻求救济。根据《实施办法》第二十六条第四项的规定，对于不按照国家规定开放档案的，县级以上人民政府档案行政管理部门有权责令限期改正。档案馆受档案行政管理部门的管理，如果档案馆有侵犯公众档案利用权利的行为，公众可以向档案行政管理部门反映，由档案行政管理部门行使监督管理权。

裁判文书　

江苏省南通市中级人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）苏06行终68号

上诉人（原审原告）张达君，男，1939年7月21日生，××族，住如皋市。

委托代理人奚学开，男，1956年5月10日生，××族，住如皋市，系上诉人张达君的女婿。

被上诉人（原审被告）南通市档案馆，住所地南通市。

法定代表人曹斌，南通市档案馆馆长。

委托代理人张晓梅，北京大成（南通）律师事务所律师。

上诉人张达君因诉被上诉人南通市档案馆其他行政行为一案，不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2018）苏0691行初492号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

一审法院经审理查明，2018年3月27日，张达君向南通市档案局申请政府信息公开，所需信息描述为“1.中国人民解放军江苏省如皋县公检法军事管制委员会的权属单位；2.成立该军事管制委员会的政府批复及备案信息；3.该军事管制委员会主任、副主任及组成人员名单”。南通市档案局于2018年4月9日作出答复书称，张达君可携带身份证等有效证件至南通市档案馆申请查阅，由南通市档案馆依照《档案法》的规定决定是否提供利用。针对该答复，张达君向一审法院提起行政诉讼，一审法院已依法作出判决。2018年4月19日，张达君携带身份证件至南通市档案馆查阅案涉相关信息，南通市档案馆准许张达君摘抄了部分档案资料。张达君不服南通市档案馆提供档案利用的行为，诉至一审法院，请求确认南通市档案馆拒绝其对案涉资料进行阅览、复制的行为违法，责令南通市档案馆依法批准张达君对相关政府档案信息的阅览、复制。

一审法院认为，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，公民认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，才有权依法向人民法院提起行政诉讼。依照《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）第八条的规定，中央和县级以上地方各级各类档案馆，是集中管理档案的文化事业机构，负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案。由此看出，档案馆的档案接收、收集、整理、保管及提供利用行为，是一种为全社会提供公共文化服务的行为，并非行使行政管理职权的行为，提供档案的行为不具有行政管理的基本属性。在《档案法》总共六章的内容规定中，也并未赋予档案查询、摘抄、复制请求者提起诉讼的权利。《中华人民共和国档案法实施办法》（以下简称《实施办法》）第十条亦规定，中央和地方各级国家档案馆，是集中保存、管理档案的文化事业机构，依照《档案法》第八条的规定，承担收集和接收本馆保管范围内对国家和社会有保存价值的档案、对所保存的档案严格按照规定整理和保管、采取各种形式开发档案资源为社会利用档案资源提供服务的任务。从该条规定更加可以看出，各级档案馆只有提供相应档案资源的任务，并无权进行任何形式的行政管理，在此过程中所作的行为也当然不是行政行为。因此，张达君所诉的南通市档案馆对其相应档案资料进行查阅、复制请求予以拒绝的行为，不属于行政行为，张达君的起诉不符合法定起诉条件。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第十项、第三款的规定，裁定驳回张达君的起诉。

张达君不服一审裁定，向本院提起上诉称，一审法院认为档案馆的档案服务行为并非行政行为，并以此作出的一审裁定于法无据。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第七条规定，政府信息已经移交各级国家档案馆的，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。根据《南通市人民政府机构改革实施意见》的相关规定，档案局与档案馆是市政府直属正处级事业机构，依照国家公务员制度管理，所实施的行为符合行政行为的构成要件。此外，上诉人曾就南通市档案局的行政不作为进行诉讼，一审法院作出的（2018）苏0691行初112号行政判决书（以下简称112号判决）判决驳回了上诉人的诉讼请求，认为涉案行政行为不应由南通市档案局履行，而应由南通市档案馆履行，二者在法律上是两个不同的法人，现一审法院又以档案馆的档案服务行为并非行政行为而裁定驳回起诉，理由自相矛盾。请求二审法院撤销一审裁定，将本案发回重审或依法改判。

南通市档案馆辩称，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，张达君已经实际查阅并部分摘录了案涉档案内容，被诉行为对张达君的权利义务不产生实际影响，裁定驳回张达君的起诉符合法律规定。张达君要求利用的档案涉及“文革”的相关内容，并不在开放档案目录中。因张达君坚持要对上述档案进行利用，为了充分保障其知情权，南通市档案馆经谨慎决策，同意张达君进行查阅和对部分内容的摘抄，并未侵害张达君的合法权益。请求二审法院驳回张达君的上诉，维持原裁定。

本院经审理对一审裁定认定的事实予以确认。

本院补充认定以下事实：南通市经济技术开发区人民法院针对张达君不服南通市档案局2018年4月9日所作答复书提起的诉讼，于2018年10月16日作出112号判决，该判决认定档案局与档案馆在法律上系不同的两个法人，各自职能不同，档案局不直接从事档案的接收、整理等工作，只对辖区内的档案工作进行宏观上的监督指导。张达君主张阅览、复制和摘录相关档案信息并非南通市档案局的职能范围。张达君申请公开的信息属于档案馆保管的档案信息，该信息的获取利用依法不属于《政府信息公开条例》调整的范围。最终判决驳回张达君请求撤销南通市档案局所作答复书的诉讼请求。

本院认为，本案的争议焦点在于档案馆提供档案利用的行为是否属于行政行为。

《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。这一规定意味着，行政诉讼法意义上的可诉行政行为包括两种情形，一是行政机关作出的行政行为，二是法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。以上两种情形所涉及的行政行为均属于国家行政的范畴。公共行政并不必然属于可诉的行政行为。《档案法》第八条规定，中央和县级以上地方各级各类档案馆，是集中管理档案的文化事业机构，负责接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范围内的档案。这表明我国法律确实对档案馆从事档案管理、提供档案利用等工作作出规定，但这一规定并不能认为是法律规范对档案馆授予了行政职权。档案馆是文化事业机构。《事业单位登记管理暂行条例》第二条规定，本条例所称事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。根据上述规定，作为事业单位的中央和县级以上地方各级各类档案馆，其向社会提供的服务属于公共行政的范畴。国家行政和公共行政虽然都具有向社会公众提供公共服务的共同属性，但国家行政是国家意志的体现，体现的服务是行政权作用的结果，而公共行政体现的服务只是公共服务机构本身的职能，其本身即是国家行政的结果，不同于行政法意义上行政权对国家意志的体现。

基于以下几个方面的分析，本院认为档案馆提供档案利用的行为不具有行政权的特征。第一，在追求行政管理目的的方式上，行政权的行使具有积极性和主动性，而档案馆虽然从事的工作符合公共利益的要求，但本质上不具有主动追求国家利益或公共利益的目的。行政主体担负着执行国家法律、管理国家社会、经济、文化等各项事务的职责，在其职权范围内必须积极主动的行使权力才能确保法律得以实施，维护社会安全、秩序稳定，实现人民福祉。事业单位是政府为满足某一领域内的公共管理需要而设立的从事某种公共服务事业的组织。虽然事业单位的工作任务决定了其应当具有公共利益的目的，但设立事业单位是政府的职能，事业单位自身的行为并不必然具有行政权的属性，其从事的公共服务不具有行政主体依法行使行政权所具有的追求国家利益或者公共利益的积极性和主动性。这就意味着类似档案馆单纯提供公共服务的事业单位，并没有因此取得行使行政权的主体资格。第二，在行政权的实现方式上，行政行为是由国家强制力予以保障实施，而档案馆从事公共服务过程中并不具有国家强制力保障实施的特性。根据国家机构的职能划分，体现国家、人民意志的法律、法规、政策主要通过行政权的行使得以实施，因此行政权的行使以国家强制力作为保障。即使在某些行政管理领域采用协商等非强制性的方式，强制力也是作为一种后盾力量发挥作用。档案馆在档案管理中的行为并没有国家强制力的保障，这也就失去了行政行为的根本特征。第三，在行政权行使的法律关系中，行政主体处于管理者的地位，对行政管理职权范围内的事项具有决定权，但档案馆在档案行政管理中实际处于被管理者的地位。尽管根据行政组织的层级监督制度，下级行政机关应当接受上级行政机关以及专门监督机关的监督，但各级行政机关都是独立的行政主体，具有在各自行政管理职权范围内自主作出行政行为的管理权和决定权。就档案管理而言，《档案法》第六条第二款明确规定，县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案工作实行监督和指导。《实施办法》第十九条规定，涉及国防、外交、公安、国家安全等国家重大利益的档案，以及其他虽自形成之日起已满30年但档案馆认为到期仍不宜开放的档案，经上一级档案行政管理部门批准，可以延期向社会开放。第二十一条规定，机关、团体、企业事业单位和其他组织以及中国公民利用档案馆保存的未开放的档案，须经保存该档案的档案馆同意，必要时还须经有关的档案行政管理部门审查同意。可见，虽然作为档案保管单位，档案馆对于档案是否开放具有一定的管理权，但档案能否开放的最终决定权仍在档案行政管理部门。《档案法》第二十四条第一款第二项规定，擅自提供、抄录、公布、销毁属于国家所有的档案、明知所保存的档案面临危险而不采取措施，造成档案损失等，由县级以上人民政府档案行政管理部门、有关主管部门对直接负责的主管人员或者其他直接责任人员依法给予行政处分。这也表明档案馆处于行政法律关系中的被管理者地位，并不具有行政诉讼法意义上的行政主体资格。

尽管实践中存在着档案行政管理部门与档案馆实行“一套人马、两块牌子”的做法，但不影响各自职能的行使。若将事业单位依法从事的公共服务行为都纳入司法审查范围，不仅是混淆了行政行为和其他公共服务行为的界限，也剥夺了行政管理部门对事业单位的管理权。

综上所述，由于档案馆作为事业单位，接受档案行政管理部门的管理，不具有最终决定权，档案管理工作对外不形成最终的行政法律后果，不具有行政权所具有的一般特性，故其实施的行为不应认定为法律、法规、规章授权作出的行政行为。

需要指出的是，行政诉讼最终关注的是公民权利的救济和保障问题，《档案法》第十九条第三款关于“中华人民共和国公民和组织持有合法证明，可以利用已经开放的档案”的规定涉及公民对档案依法利用的权利，将档案馆对档案的管理行为排除在可诉行政行为之外，并不影响公众档案利用权的救济和保障。根据《实施办法》第二十六条第四项的规定，对于不按照国家规定开放档案的，县级以上人民政府档案行政管理部门有权责令限期改正。档案馆受档案行政管理部门的管理，如果档案馆有侵犯公众档案利用权利的行为，公众可以向档案行政管理部门反映，由档案行政管理部门行使监督管理权。

至于上诉人张达君提出的一审法院在112号判决中认为涉案档案不应由南通市档案局公开，而应由南通市档案馆公开，在本案中又以档案馆的档案服务行为并非行政行为而裁定驳回起诉的问题，本院认为，112号判决解决的是档案应当由谁公开的问题，而本案解决的是档案馆公开档案的行为是不是行政行为的问题，两者并不矛盾。该两案的裁判恰恰为公民如何申请移交档案馆的档案信息以及如何救济厘清了相关路径，即公民不得以政府信息公开的方式要求档案局公开已经移交档案馆管理的档案材料，公民有权根据档案管理法律法规向档案馆申请利用档案，但因档案馆在提供档案利用过程中的行为不属于行政行为，不受行政诉讼法的调整，公民享有利用档案的权利并不意味着其必然具有直接以档案馆为被告提起行政诉讼的权利。如果公民认为其在档案利用中的权利受到侵害，有权向档案行政管理部门寻求救济。

综上所述，一审法院裁定驳回上诉人张达君的起诉并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审 判 长　刘海燕

审 判 员　刘羽梅

审 判 员　鲍　蕊

二〇一九年四月十五日

法官助理 张娟娟

书 记 员　陆　颖