最高法判例：土地出让合同中违约金条款的效力与适用

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裁判要点

1.土地出让违约责任的认定。相对人履行了交付土地出让金的义务，行政机关未按出让合同约定履行交付土地的义务，应承担违约责任。

2.违约金的计算基数。在行政机关不能证明已返还土地出让金的情况下，应当以出让合同约定的相对人缴纳的土地出让金作为违约金的计算基数。

3.出让合同中违约金条款的适用。出让合同的签订系双方真实意思表示，其所约定的权利义务对双方均有约束力。该合同中对违约金条款不违反法律强制性规定，应认定为有效，应当遵照适用。

裁判文书　

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行申5305号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：辽宁省鞍山市自然资源局(原辽宁省鞍山市国土资源局)，住所地：辽宁省鞍山市铁东区二一九路18号。

法定代表人：陈望新，该局局长。

委托诉讼代理人：邱继峰，辽宁省鞍山市自然资源局工作人员。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：鞍山市兴和钢管实业有限公司，住所地：辽宁省鞍山市千山区魏家屯村。

法定代表人：王健，该公司总经理。

原审第三人：辽宁省鞍山高新技术产业开发区管理委员会，住所地：辽宁省鞍山市铁东区科技路7号。

法定代表人：贾清瑞，该管委会主任。

原审第三人：辽宁省鞍山铁西经济开发区管理委员会，住所地：辽宁省鞍山市铁西区人民路171号。

法定代表人：王晓辉，该管委会主任。

再审申请人辽宁省鞍山市自然资源局（原辽宁省鞍山市国土资源局）（以下简称自然资源局）因与辽宁省鞍山市兴和钢管实业有限公司（以下简称兴和钢管公司）行政协议一案，不服辽宁省高级人民法院（2017）辽行再24号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员梁凤云、审判员张艳、审判员张剑参加的合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

自然资源局申请再审称：原审判决认定事实错误，适用法律错误。（一）违约金基数应为141万元，不应当是338万元。兴和钢管公司实际支付的国有建设用地使用权出让价款应为141万元。（二）双方约定的违约金条款应当依法排除适用。违约金数额应当在审理查明实际损失后予以调整。实际损失应当为资金被占用的利息损失，利率应按照中国人民银行同期贷款利率认定，按照年利率36.5%认定没有法律依据，属于适用法律错误。（三）违约期限的认定应当按照两种违约金基数分别计算。以141万元作为违约金基数，其违约期限的截止日为2014年4月10日，起始日由人民法院依法认定，以121万元作为违约金基数，其违约期限的起始日为2014年4月11日，截止日由人民法院依法认定。原审判决逾期返还土地出让金和支付违约金按照中国人民银行同期贷款利率双倍支付，没有法律依据。综上，申请人认为存在违约行为，依法承担相应的违约责任是行政机关应当承担的法律责任，也是法治政府应当承担的社会责任，但违约责任的范围应当依法合理的予以认定。故请求：1.撤销辽宁省高级人民法院（2017）辽行再24号行政判决，再审本案；2.将违约金基数由338万元调整为141万元；3.如不支持第二项诉讼请求，则请求将197万元认定为不当得利，判决返还本金和利息，利息金额按照本案确定的违约金利率同等计算；4.将计算违约金数额中的违约金利率，由年利率36.5%调整为中国人民银行同期贷款利率；5.将违约期限的认定按照两种违约金基数分别计算；6.将逾期返还土地出让金和支付违约金按照中国人民银行同期贷款利率双倍支付利息，调整为按照日万分之一点七五计算。

本院经审查认为：本案争议焦点为：一是违约金计算基数；二是本案是否应当适用《国有建设用地使用权出让合同》（以下称《出让合同》）中约定的违约金条款。

（一）关于违约金的计算基数问题。根据本案业已查明的事实，兴和钢管公司于2009年12月10日将土地出让金338万元全额汇入鞍山市土地储备交易中心指定的银行账户，履行了交付土地出让金的义务，自然资源局未按《出让合同》约定履行交付土地的义务，应承担违约责任。按照《出让合同》第三十七条的约定，受让人按本合同约定支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人必须按照本合同约定按时交付出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金，土地使用年限自实际交付土地之日起算。故原审判决认定自然资源局承担违约金的基数应按照338万元计算，并无不当。关于自然资源局称支付给兴和钢管公司的197万元系政府返还的土地出让金，应当予以扣除，按照141万元为基数来计算违约金的主张。自然资源局就该主张所提交的证据仅有给兴和钢管公司付款的凭证及本案二审期间鞍山高新技术产业开发区管理委员会出具的《关于鞍山兴和钢管实业有限公司退地款说明》，上述证据不能证明197万元系返还的土地出让金，二审判决对自然资源局的主张不予支持，并无不当。

（二）关于本案是否应当适用《出让合同》中约定的违约金条款的问题。《出让合同》是由自然资源局提供且是在国有土地出让时普遍适用的制式合同文本，《出让合同》的签订系双方真实意思表示，其所约定的权利义务对双方均有约束力。该合同中对违约金条款有明确约定，原审判决适用《出让合同》约定的违约金条款，确定自然资源局违约金数额，并无不当。自然资源局关于不应当适用《出让合同》中的违约金条款的主张，没有事实及法律依据。

综上，自然资源局的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人辽宁省鞍山市自然资源局的再审申请。

审判长　　梁凤云

审判员　　张　艳

审判员　　张　剑

二〇一九年十二月二十五日

书记员　　凌白羽