城乡中国视角下的“撤村并居”研究述评

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　　该文以近20年来城乡社会结构转换进程中出现的大规模村庄合并与农民上楼为背景，着重介绍和评价了国内学术界对“撤村并居”这一现象的主要研究成果。首先，从宏观角度分析了村庄合并的基本动力机制；其次，站在中观层面对现有村庄规划与建设模式进行了归纳总结；然后，综合各方的不同评判意见，全面介绍了“撤村并居”的实施成效与影响。希望能够为其他学者的后续研究，做一点类似垫脚石的助力工作。

　　与乡土中国相比，在城乡中国阶段，农民与土地、与村庄的关系均发生了根本性变化；与此相对应，农业发展方式、村庄的演化也出现了重大转变1。城乡建设用地“增减挂钩”政策及其带来的撤村并居、农民上楼等现象，正是在这个大背景下产生的。十余年来，国内学者对此现象已做了大量研究，本文力图对相关成果进行归纳性陈述与评价，为学界的后续研究工作提供文献的“打包”及思路的总结。

　　撤村并居的基本动力机制

　　改革开放四十多年来，农村的建设和发展经历了不同阶段，每一阶段都有不同的动力机制在主导和制约着一项又一项重大事件的产生和演变。从一般意义上说，影响某一事件的动力机制往往并非单一化的，而是多个机制共同作用的结果。“撤村并居”现象，当然也不会成为一个例外。

　　土地财政与城乡建设用地“增减挂钩”

　　寻找一套不同于西方发达国家和拉美等发展中国家的、适合中国国情的农业发展理论，或者开辟一条真正满足广大农民需求的农村发展道路，是致力于“三农”问题研究的学者们长期以来的迫切愿望与不懈追求。在中国特殊的社会发展和经济增长环境下，任何时候都不能抛开工业化与城市化去讨论如何维护农民权益、如何改进农村治理、如何保障农业可持续发展。而当我们把工业化、城市化和“三农”问题放在一起观察时，土地，无疑是其中任何一项都无法绕开的核心。

　　“土地为财富之母，而劳动则为财富之父和能动的要素”。马克思在《资本论》中曾引用古典政治经济学创始人威廉·配第的这一名言，为他的劳动价值论做了鲜明的注脚。即使在《赋税论》发表300多年后的今天，土地资源要素和人口资源要素仍然密切相关并共同创造着国民财富。在中国人地关系高度紧张的国情现实和城乡二元结构的体制矛盾双重制约下，土地首先以基本“生存资料”的形式在8亿农民中进行平均分配；然后借助农民的劳动，以农业“生产资料”的形式向城乡市场供应粮棉油肉蛋奶等农副产品，满足13亿中国人的生理需求和安全需求——是为农民的传统生计模式和农业的基本功能体现。

　　从上世纪80年代至今，伴随着中国独特的“渐进城镇化”模式，农民开始自主且稳妥地安排进城节奏，在逐渐获得在城市就业和居住权利的同时，继续在农村享有获取农业生产生活资料的身份——所谓“进可自由进城、退可顺利返乡”，或至少保证青壮年劳力留在城市，中老年劳动力回到农村，形成以代际分工为基础的半工半耕生计模式。如此不难发现，无论对于传统生产生计模式，还是“渐进城镇化”过程中形成的半工半耕生产生计模式来说，“土地”一词，在成为最广大农民生活保障“压舱石”的同时，也天然地构筑起中国粮食安全和社会稳定的坚实大坝。

　　土地，既是农业的最主要生产资料和农民的最底线生活保障，也是政府的重要收入来源。政府土地收入依照获得方式的不同可分为两大块：一块是与土地有关的税费收入（包括与土地直接相关的土地使用税、土地增值税和与土地间接相关的由建筑企业、房地产企业上缴的税金，以及土地管理部门征收的各项费用），另一块则是土地出让金（指土地以拍卖、协议等方式出让之后地方政府的总所得）。

　　始于1994年的分税制改革令中央政府有效地“挤压”了地方政府的预算内收入（税收收入），同期进行的预算制度改革又无意中“激励”着地方政府努力扩大预算外收入和非预算收入（主要是土地出让收入）。在“挤压”和“激励”双重效应的作用之下，地方政府对土地开发的热情迅速升温，就显然成为了一件顺理成章的事。此后的20多年时间里，土地出让金源源不断地流入地方政府的“腰包”。

　　据统计，2001年全国土地出让收入为1295.89亿元，2011年已增至3.15万亿元，十年上涨了23倍，年均增幅高达37.6%；此后增幅虽有所放缓，但仍以年均10.9%的速度上涨，2018年，全国土地出让收入达6.5万亿元，再次刷新历史记录。不断走高的土地出让金、令人咋舌的房地产价格，与低廉的土地征用开发成本形成了鲜明的对比。所谓“经营城市”，本质是在“经营土地”。

　　面对地方政府为推动城市化进程而持续强化的征地冲动，以及大量农业用地变为城市建设用地的现实状况，为了保护耕地和保障粮食安全，《土地管理法》专门规定了实施建设占用耕地的“占补平衡”制度。可是，这项看上去很美的制度在具体实施过程中，却被地方政府以“先占后补”“占多补少”“占优补劣”的名目大钻法律的空子，中央通过指标控制来规范城市建设用地占用耕地的努力迅速失效。

　　为了扭转此种尴尬的局面，国务院于2004年颁布了《关于深化改革严格土地管理的决定》，以期将地方政府获取城市建设用地的途径从耕地转至农村集体建设用地（包括村民宅基地、农村集体公益性建设用地和经营性建设用地）。紧接着，国土资源部又相继制定并出台了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》和《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，城市建设用地和农村建设用地在“此增彼减”的逻辑关系作用下，终于“挂起钩”来了。

　　对这个政策核心的理解，几句话就可以说清：政府首先将城镇建设用地与农村建设用地在面积数量上直接挂钩；如果农村能够把以宅基地为主的集体建设用地变更为耕地（变更的前提是需对集体建设用地进行整理和复垦），耕地的面积便得到了增加；既然农村耕地面积已经得到增加，城镇便有充分的理由增加同等面积的建设用地——只不过，城镇所增加的建设用地，是位于城镇周边原先用来种植粮食作物的耕地罢了。如此一来，在全国耕地总面积保持不变、18亿亩红线不曾突破的前提下，城镇“凭空”新添了可供商业开发的大片土地。那么，关键的一点是，怎样才能缩减农村建设用地并将其变为耕地？很简单，通过“撤村并居”或“合村并居”，把整个村庄的农户从传统的农家平房院落集体搬迁至同城镇居民住房一样的楼房里就行了。于是，一场“古今中外、史无前例”的和平时期大规模村庄撤并运动在全国范围内展开，无数村庄被平复，无数农民被上楼。这便是在政府主导下以行政力量推动农民集中居住的新型动力机制之一。

　　城乡融合：传统社会向现代社会过渡的必然选择

　　如果说，土地财政与城乡建设用地“增减挂钩”属于农民集中居住的行政动力机制，那么当新型城镇化建设推进到一定程度，城镇与乡村逐渐消除差异、走向融合的城乡统筹发展则属于它的社会动力机制。

　　中国的传统村落是建立在自给自足基础上的独立乡土空间。这种自给自足不仅体现在生产和生活等方面，也体现为一般的公共问题只需依赖自有资源和自组织秩序就能得到较好的解决。当这一自我维持系统中的多个环节发生了损坏，村庄的自主性便注定难以继续维持。在当前乡土中国已转型为城乡中国的大背景下，城乡间的互动越来越频繁，村庄的独立主体地位越来越弱化，相应地，与城乡融合相伴随的市场机制也在根基上动摇着村落内部的人际关系与秩序机制，理性化与契约制将成为村民们普遍接受的社会规则。各类城中村或城市周边村落的解体以及中西部多数乡村的“空心化”已经证明或正在证明着上述事实。因此，如果简单地留恋于对传统村落的诗意想象，试图恢复拥有独立乡土空间的村庄，既脱离于社会现实，也违背了社会发展的一般规律。

　　城镇化，是人类经济发展和社会进步的必然产物和重要标志。然而，考虑到中国的独特国情——遍布国土的无数村庄、数量庞大的农村人口、人均极其有限的耕地，以及各地乡村的明显差异与发展不均衡，如果集中精力和资源去搞所谓“立竿见影”和“一刀切”式的快速城镇化，一方面令人在心理上难以接受，另一方面又将严重伤害那些传统资源保留得比较丰富的村落；同时，对于能够在市场竞争中保持较强综合治理能力的、集体经济较发达的村庄，也会造成不可忽视的消极影响。故此，最适合中国国情的城镇化道路应该是在“形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系”的前提下，踏着逐渐缩小城乡差别的步伐，实现统筹发展要求下的城乡融合。农民集中居住的问题，恰恰是在大力推进城乡融合的背景下出现的。在从传统社会向现代社会过渡的进程中，这也许是历史的不二选择。我们所要关心的，并不是它应不应该出现，而是如何去正确引导、因地制宜、量力而行。

　　利益多元：来自民间的正反双动力

　　“撤村并居”“合村并居”，或者其他各种形式的农民集中居住，其主导方多为地方政府，但是，在行政力量推动甚至强制农民集中居住的过程中，必然能够感受到来自民间的相应动力。这其中既包括符合政府意愿的正向推动力，也包括对此持反对意见和排斥行为的反向阻动力。

　　民间正反两方动力的形成和强弱对比，需要站在当事人的立场，理解村庄集体和农户个体对于集中居住可能导致的利益增加或利益受损的预期与估量。由于集中居住会对现有的行政建制、权力分配、债权债务、居住环境、生产生活成本、村风民俗等产生巨大且深远的影响，即使是处于同一地域的村庄集体与农户个体，其利益取向也迥然有异，由此形成的多元化利益诉求是导致他们对集中居中态度不尽相同的原因。

　　(1）乡村治理方面。治理水平较低、基层民主制度不完善的村庄一般会对集中居住表示欢迎，村民普遍希望通过整合现有领导班子或成立新的领导班子，以改变过去的管理混乱局面；而治理水平较高的村庄往往担心与其他村庄的合并将导致人员构成复杂、管理难度增大，从而对集中居住持反对态度——毕竟，“船小好调头”，来自民间谚语的智慧与现代管理理论关于管理幅度的研究，不约而同地赞同这一论断。

　　(2）经济利益方面。情况复杂，非几句话所能说清。如果简单地将村集体和村民个体的利益看作一个整体进行考量，经济发达村庄的村民普遍认为集中居住是向城市生活靠拢，日常起居将变得便利快捷，但又担心接手落后村庄的债务而令本村承担不必要的包袱；欠发达村庄的村民心理同样是矛盾的，他们既希望改善目前落后的生活条件，又对难以负担高额的购房、搬迁费用以及未来上升的生活成本而感到无比忧虑。此外，如果是政府主导的“撤村并居”或“合村并居”，村民还会通过盘算政府的补偿是否“到位”，而对集中居住投赞成或反对票。

　　(3）安置保障方面。早期的农民集中居住，多带有自发性质，如江苏、上海等经济发达地区在本世纪初就出现了因快速城镇化导致的农村“空心村”现象，当地基层乡镇为解决这一问题，开始尝试引导农民集中居住——有学者称之为“小规模并村试验”。由于这些地区的非农经济已得到长足发展，农民的收入来源与就业渠道多以外出务工或从事小生意、小买卖为主，集中居住过程中基本没有遇到安置保障方面的困惑。然而，当各地政府为推行耕地“占补平衡”及后来的城乡建设用地“增减挂钩”政策，将撤村并居的触角延伸至农耕文化的“神经末梢”——非农经济不发达的中西部地区乡村后，失地农民的长期安置与社会保障难题，一下子变得尖锐起来。一方面，政府很难将农民纳入与城市居民相同的社保体系与公共就业服务体系；另一方面，即使政府能够在创业扶持、就业推荐、技能培训等方面为农民提供便利条件，农民仍然面临着角色转换不顺、重新学习困难之类的高昂时间成本与心理成本；更何况，农民在重新就业和上岗工作的过程中免不了与城市的各种科层组织、社会机构打交道，这对习惯了熟人社会处事法则的他们来说，必然属于全新的挑战。农民在这个问题上的纠结，往往更甚于对短期经济利益的盘算。

　　(4）社会习俗方面。乡村的秩序维持系统是在长期历史进程中，依靠天然形成的内部传统实现的自我整合。对人们行为的规范和约束主要靠乡风礼俗与人情习惯。费孝通先生将其形象地称为生于斯、死于斯的“熟悉”的社会，没有陌生人的社会。在这样一个熟人社会里，人人都是互相熟知和了解的，身边的每一位乡邻，都是属于自己在村庄结构内部能为个人行动提供便利的“社会资本”；“社会资本”的强弱，“决定了人们是否能够实现某些既定目标”。尽管随着青壮年劳动力大量流入城市，逐渐空心化的熟人社会变得越来越“无主体”，呈现出舆论失灵、面子贬值和社会资本流散的特征，但进城务工人员总会周期性地返乡，更何况留在村里的人仍然生活在守望相助的熟人圈中。于是，与城市生活类似的集中居住即将打破这一牢固的社会结构时，多数村民会下意识地产生抵触情绪；即使不得不顺应“潮流”搬入新的社区，却发现原先拥有的社会资本变得越来越弱化，加之短期内无法适应类似城市居民的生活方式，对合村并居的种种怨言，也就不难理解了。

　　对农民集中居住的不同意见

　　围绕着是否应该“撤村并居”或“合村并居”，国内大致有积极赞成、坚决反对、不能“一刀切”三种不同的声音。

　　积极赞成说

　　对农民集中居住持赞成态度的人士，主要基于农民谋生手段非农化、生活追求便利化、宗族观念淡薄化、传统村庄空心化等现实考虑，认为集中居住有以下几方面的积极作用：

　　(1）破解人地矛盾。中国“三农”问题的核心在于人太多、地太少，人均可利用的土地资源有限，配以散居在广袤国土上的农民，导致土地的利用效率过低。另一方面，随着进城务工农民越来越多，土地撂荒与农村宅基地空置现象非常严重。解决该问题的最主要途径在于城市化，但农业人口快速涌入城市势必引发严重的社会问题。事实上，“迁移的城市化”远不如“就地的城镇化”，应将农民的居住空间进行合并，随着并居规模与人口密度的增大，合并后的农村社区就可以渐渐成为小城镇，同时节约出大量土地用于耕作和建设。如此一来，人地矛盾将从根源上得到破解。

　　(2）降低公共成本。从经济学角度来讲，公共基础设施与公共组织服务达到一定建设程度之后，边际成本是趋近于零的。而我国的小型甚至微型村庄数量极多，它们的基础设施建设成本、公共产品供给成本以及村级组织运转成本根本无法形成规模效应，导致村庄的基础建设负担极重；加之取消了村提留与乡统筹，小村庄的集体收入极其微薄。收入支出的倒挂，令村庄的管理举步维艰，成为制约农村发展的瓶颈。而打破瓶颈的有效方法，就是合村并居。

　　(3）实现规模经营。在城乡建设用地“增减挂钩”的政策引导下，农民的集中居住节余出数量可观的宅基地，这些宅基地经过整理、复垦之后，地方政府辖区内的耕地面积实现了增加。与此同时，农民上楼居住后很难继续从事农业劳动，于是大多将自家承包的分片土地流转给种粮大户或农业生产合作社，这种被动性的农地规模化流转在事实上打破了小农经营的格局，一定程度上实现了农业的产业化经营，有利于提高农业的经济效益和抵御市场风险的能力，从而促进农业现代化。

　　“三农”问题专家李昌平可谓上述观点的集大成者，他断言：“土地增减挂钩”是有史以来最好的农村发展政策，“撤村并居”是农民和基层政府遵循经济和社会发展规律的理性选择。这项政策不仅突破了城镇建设的用地瓶颈，也是激活农村内在的巨大潜力、统筹城乡协调发展的大手笔。

　　坚决反对说

　　对农民集中居住持反对态度的学者，主要理由来自如下几方面：

　　(1）抵触宪法有关规定。《中华人民共和国宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”农民对于宅基地的所有权和使用权，不容任何单位和个人肆意侵犯，地方政府未经农民允许便大规模实施“撤村并居”或“合村并居”，其行为大有违宪之嫌疑。

　　(2）损害农民既有利益。首先，农村宅基地属集体所有、家庭使用，是农民的现实财产，而集中居住只能为农户提供一套“小产权房”。在农村宅基地确权登记工作基本完成的今天，拿已经申领或能够申领《不动产权证书》的宅基地换来一至两套无产权住房，农民的财产损失显而易见。其次，与传统平房院落相比，在楼房居住需要支付高昂的物业管理、水电气暖等费用，大幅提高了农民的生活成本并加以固化。最后，集中居住并不能直接为农民提供非农就业渠道，他们中的大多数仍旧需要依靠土地为生，村庄撤并却令耕作、养殖等一系列农活变得极为不便，无形中增加了农民的生产经营成本。

　　(3）违背农业基本规律。农业的基本生产资料是土地，劳动对象是农作物，作物的生长受制于水分、土壤、气候、肥料等条件。这种鲜明的生态属性，决定了农业生产规律的基本格局。农民生活方式的选择，正是在适应农业生产规律的过程中形成和发展起来的。如果人为地强制改变这种生活方式，必然会违反农业的基本规律。事实上，真正的农民并不适合集中居住。对“三农”的实际特点不加考虑，将农民聚合在一栋栋楼房里，长此以往，后果可想而知。

　　(4）削弱村庄治理能力。表面上看，合村并居减少了干部的数量，降低了相应的报酬支出，从而缓解了农村财务压力，但村干部管理范围的扩大却无形中增加了对基层情况的了解难度，在组织公共设施建设、发展社会生产等方面明显力不从心；再往深一层观察，合村不仅是空间和人员的合并，还包括了集体资产与负债的合并，处理难度极大且一旦处理不当很容易破坏村民对村集体的信任，使长期以来形成的集体认同感降至最低。最终结果将会严重削弱村民自治的组织体系和治理能力。

　　(5）破坏乡村文化风貌。乡村文化是历经数千年形成的简单慵懒的生活方式和平淡宁静的生活态度，是扎根于国人骨血里的文化素质。虽说它略显消极和滞后，但绝不能被排斥和消灭，应在不断的碰撞与成长过程中与现代工业文明相互交融。可以说，保护乡村文明中的积极部分，对于整个中华文明的传承、延续、发扬，有着不可估量的价值。然而，撤村并居却在根源上破坏甚至毁灭着这一承载了中国人传统自信心的文化模式。“以让农村消亡的中国城市化不是历史的必然，而是历史的走偏”，从这个意义上说，但愿我们不要成为历史的罪人。

　　认为不能“一刀切”者言

　　中国幅员辽阔，各地的情况千差万别，即使再完美的政策，具体推行和实施时也应该遵循自然的、循序渐进的原则，更遑论农民集中居住这样一个很不完善、争议极大的政策了。因此要本着因地制宜和实事求是的精神，以农民的需求和愿望为基础，综合考虑农民生产生活的实际情况及其适应能力和接受过程，避免“一窝蜂”似的短期行为，更不能搞“一刀切”和模式化。

　　高灵芝等通过对山东省平原、昌乐两县进行的实地调研，提出具体情况要具体对待，城市郊区和乡镇周边地区可以考虑合村并居，村庄比较密集的纯农业区可考虑只合村不并居，而放在全国范围内，应主要以原行政村为基础进行农村社区建设，既不“合村”也不“并居”，搞所谓“一村一社区”更具有普遍意义。

　　孙晓中认为，即使农民集中居住势在必行，不同类型的村庄也应区别对待：位于城市近郊或城市建成区内的农村居民点集中建设整理的可行性最高；位于或临近县城和经济强镇的农村居民点集中建设整理的可行性低于前者；受地形限制和传统耕作习惯影响形成的小规模散居村庄，集中建设整理可行性不高，可逐步缓慢展开；位于自然环境条件恶劣的偏远农村居民点，应由政府主导异地迁移，并对搬迁后的老宅基地进行复垦或开发为其他用途的土地。

　　事实上，“撤村并居”的赞成者也不得不承认，尽管农民居住有其必要性而且是大势所趋，但目前在理论和实践上还很不成熟，在全国范围内开展并不符合实际承受能力。如李昌平等坦承，由于作为村民共同体的村社集体已处于瓦解状态，农村没有了能够承担“撤村并居”任务的合法主体，只好把这项工作的主导权交于乡镇一级的基层政府，而乡镇政府为了迅速出政绩、改善财政状况，不得不与房地产开发商共谋，形成“官商勾结”和官员腐败的诱因；此外，城郊村、生态保护村、文化村与传统古村落、经济发达村、特种农业村等村庄的建设用地非常宝贵，其未来价值不低于一般的城市建设用地，因此不宜开展“撤村并居”。张颖举也表示，各地集中报道的撤村并居和农民上楼的成功案例，大多位于城市近郊或非农经济发达的“江浙沪”“珠三角”等地区，在城乡融合程度已达到较高水平的农村开展的这些试点，只能起到一定的示范作用，并不具有可复制性和全面推广价值。

　　村庄的聚合模式与实施方案的选择

　　根据规模效应理论，地方政府如果对数量众多、地点分散、规模太小的村庄进行扶持建设，将产生极高的管理成本与交易成本。于是，不论出于“新农村建设”的目的，还是为了推行土地“增减挂钩”政策，当把众多规模过小的村庄聚合成一个大型新村，或者整体搬迁至某个新址，均能够有效地降低政府的管理成本与交易成本。

　　村庄的聚合模式与实施方案可以分别从布局规划、居住点建设与整理两方面分别展开讨论。

　　村庄合并的布局规划思路

　　规划，是建设的灵魂，对建设起着先天性的指导作用。为了协调推进新型城镇化与新农村建设工作，必须坚持规划先行，充分发挥规划的引领、规范作用。然而，各地的村镇规划都存在这样或那样的问题，特别是村镇实际相脱节、注重模仿城市规划的现象比较突出。其中，村庄的布局规划是村镇规划的基本内容，而“撤村并居”或“合村并居”恰恰成为了村庄布局规划的难点所在。对此，国内多位学者均从所观察地区的实际情况出发，提出了各具代表性的规划意见或操作方案。

　　卞芸芸以集体经济发达、传统居住观念根深蒂固、村民具有较强属地意识的广东省佛山市乐平镇为例，根据村庄的发展类型、区位和生态环境等判定因子，将全部行政村和自然村分为确需迁并型、引导建设型、保留整治型三大类；其中，确实需要迁并的村庄可又分为四种：生态迁建型、城乡融合型、工程拆迁型和资源迁并型。通过实证研究指出，对于以上四种确实需要迁并的村庄，应遵循不同的规划原则，采取不同的规划策略，才能为规划的实施奠定良好的基础。

　　李芹芳等在对村庄合并规划的积极意义进行肯定的基础上，以陕西省宝鸡市金台区为例，结合当地渭河断陷带地形构造复杂的特点，将村庄聚集模式分为线状聚集、放射状聚集、面状聚集以及点状分散四种类型，针对不同模式的地形差异和村落、农田、河谷分布态势，分别提出了适合实际情况的规划整治思路。按照该思路，根据国家技术监督局、建设部联合发布的《村镇规划标准》（GB50188-93）及当地政府的要求，制定了金台区78个行政村的合并搬迁方案。

　　孙杨、代晓芳的研究着眼于城市水源地保护，规划将云南省安宁市车木河水库水源保护区附近对生态环境产生较大破坏的村庄整体迁出、重新选址、合并新建。此项研究在确定规划主结构基础上，对新村道路、建筑布局、公共基础设施、景观环境等方面均进行了规划设计，具有较强的可操作性和实践指导意义。

　　由于规划工作易受目的地条件的限制，一般不具备太强的可复制性，此外部分规划依据的国家标准已显陈旧，但现有的对村庄合并规划研究却为我们提供了正确的思路——村庄集中居住区的规划一定要结合本地区的实际情况，绝不可照搬照抄，且要与县域总体规划、乡镇体系规划做好衔接，统筹安排产业发展、基础设施、公共服务与居民点建设，确保规划的科学性与前瞻性。

　　集中居住点的建设与整理模式

　　村庄合并的整体规划工作完成以后，为了保证待合并村庄或待迁入村庄的村民的顺利入住，必须立即开展农民集中居住点的建设与整理工作。如果分步骤分项目地看，该项工作又是组织参与、资金筹集和建设作业的综合。

　　学界关于农民集中居住点的建设与整理模式的研究较多，一般为结合地方特点进行的个案研究，由于观察着眼点不同，所总结出的相关模式种类也不完全相同，不过许多模式只在表面名称上有别，核心本质并无显著区别。大体上，可对农民集中居住点的建设与整理模式进行如下分类：

　　按照资金筹集及组织方式的差异，可分为政府主导型、政府与市场结合型、市场运作型式和自主整理型四种。

　　按照建设整理前后农村居民点的空间形态变化，可分为村庄内部挖潜模式、村庄归并模式、农民公寓社区化模式和迁村腾地模式四种。

　　根据集中居住点距离城市中心的远近程度，可分为城郊型集中居住社区、小城镇集中居住社区和中心村集中居住社区三种。

　　根据被撤并村庄的流向，可分为升格小城镇、撤并到城镇、撤并到城乡产业园区、撤并到企业、撤并到中心村、撤并后组建新村或社区、整村改制为公司七种。

　　依照被撤并村与流向目标集体资产融合模式，可分为各自独立式、直接并账式、有分有合式、股份合作式、合作补偿式、变卖分配式六种。

　　依照与新型城镇化的关系，可分为城市辐射带动型、农业产业化推动型、村企一体化引领型和资源开发促进型四种。

　　以上分类都是站在整体层面来看的，如果放到某一地区，则应根据当地的自然地理条件和社会经济发展条件，落实到符合实际要求的具体做法上来。如高灵芝和杨洪斌认为，城乡结合部的农民集中居住方案可模仿城市的标准建设公寓式住宅，中心村应先配套好社区公共设施再逐渐向城镇化方向努力，而经济发展相对落后、暂时不具备并村条件的偏远村庄，要把工作重心放在搞好行政服务延伸上面。元剑建议，在集体经济较为发达、基层政权治理能力较强的村庄，可以由村支“两委”牵头，组织村民开展自发性的撤村并居，如此既能改善传统农村的人居环境，也可避免因农民“被上楼”所带来的社会矛盾和问题。张明锁等从村庄治理角度出发，强调要提升农村基层党组织的管理、教育与服务水平，构建“以大学生村官为依托，以农民合作组织为载体和以新型农村社区为平台”的农村社工队伍，以便在聚居后的农村社区建设困境中积极发挥村民自身的主体作用。

　　从学界的研究结论与各地的实践经验来看，做好农民集中居住点的建设与整理工作的关键在于，如何正确理解各类整理建设模式的特点和使用范围，如何结合居民点实际情况因地制宜地开展工作，如何灵活调整所采用的整理建设模式，使其更加人性化，兼顾经济效益与环境效益。

　　“撤村并居”的实施成效

　　与负面影响、暴露问题

　　“撤村并居”在宏观层面产生的积极成效

　　(1）增加建设用地供给，集约节约利用耕地。“撤村并居”的初衷便是一方面增加城市建设用地的供给，一方面解决“占补平衡”政策实施过程中所发现的耕地后备资源不足的问题。据调查，一个300户左右的村庄在迁并之后大约可节约出1/3的建设用地，全国由此可以节约出上亿亩土地。从实际执行效果来看，合并后的新型农村住宅社区集中连片地开展规划和建设，提高了单位土地的利用率，再对搬迁农户腾出的原宅基地进行整理复垦为耕地，既增加了人均耕地面积，也有利于对耕地进行集约化、规模化经营。

　　(2）优化基础设施建设，提高农民生活质量。村庄合并既有利于建设前的统一规划，也有利于改善基础设施，从而提高农村居民的居住环境和生活质量46。这是因为，对于水电气暖这类公共设施和服务来说，人口密度越大，边际成本越低。原先农村基础设施的落后，一个很重要的原因就难以达到规模经济，而将分散在各个偏远地方的村庄合并后，就很容易做到了。

　　(3）缓解财政供养压力，减轻农民负担。村庄合并之前，每个行政村都分别设有村党支部委员会和村民委员会组成的基层组织机构（即所谓“村支两委”），并由相应的乡村基层干部行使各项管理职权。这在一定程度上造成了村级组织运转成本较高，对基层财政和农民都构成了较重的负担。“撤村并居”或“合村并居”之后，原本重复的村级组织机构与干部班子得到了精简，可以节省大量开支，减轻了国家和农民的负担。

　　(4）加快土地流转，推动农业适度规模化。实践表明，加快土地使用权流转，推进农业生产的适度规模化，是转变农业增长方式、提升农业装备和信息化水平、实现农业又好又快发展的举措之一；是提升小农户组织化程度、对接家庭承包经营责任制与现代农业的途径之一。农民迁村并居所推动的土地流转，在一定程度上能够促使农业生产向规模化、智能化方向发展，有利于农业合作社等农业生产单位开展适度规模化经营。

　　(5）促进城乡一体化，带动经济整体增长。我国当前经济面临的严峻形式是，产能过剩问题伴随着房地产调控日益加深，尤其是钢铁、水泥等基建行业面临巨大压力；收入分配改革缓慢，无法立竿见影地起到增加内需的拉动作用；以美国为首的发达国家“逆全球化”和民粹主义思想抬头，导致国际贸易争端加剧，愈发不利于本国产品的净出口。在这样的背景下，以农民集中居住为抓手，推进新型城镇化、统筹城乡一体化，某种程度上就成为了维持经济增长的可行手段。具体来看，一是通过农民集中住宅区的规划建设和配套基础设施建设，为基本建设投资提供入口；二是提供大量就业岗位，刺激了消费；三是城镇化后的农民更多地选择打工而不是务农，在一定程度上解决了城市劳动力不足问题的同时，也变向刺激了出口业务的增长。

　　“撤村并居”在微观层面对农民福利的负面影响

　　此处的“福利”也可以简单理解为“利益”，它是对微观经济学“效用”概念的进一步扩展。由于对“福利”的度量存在较大的技术性困难，因此多位学者均试图通过构建一个系统的指标体系，来评价拆迁并居对农民福利的影响。例如，高进云等采用经济收入、社会保障、居住条件、社区生活、环境和心理六项指标衡量土地流转前后农民的福利变化；贾燕等把影响农户集中居住的福利用经济状况、社会保障功能、居住条件、社区生活、环境功能、发展空间和心理状况七项指标进行表示；马贤磊和孙晓中则将农民福利的评价指标分为家庭经济、社会保障、居住条件和环境、社会资本、决策参与自由五项，并特别将农民能否自由参与村庄事务决策作为一项重要的功能条件，显示出一定的新颖性与前瞻性。对于原本散居的农户在拆迁和并居前后，自身福利发生了怎样的变化，是一个见仁见智的问题。贾燕等研究发现集中居住能够稍微改善农户的总体福利水平，而马贤磊和孙晓中则认为集中居住并没有显著提高农户的福利水平；另外，通过不同地区的横向比较，马、孙二人还得出了经济相对不发达县域的农户在并居后福利的改善水平显著高于经济相对发达县域的农户的结论，并以此为依据提出政策建议：如果出于保护耕地和农村生态环境的目的而必须强制推行集中居住时，“应优先推动经济不发达地区的农民集中居住，实现保障农民福利和节约土地的双赢”。

　　然而，以上研究结论并不具有显著的代表意义，更多的学者通过调查后发现，农民并居后的整体福利水平，较集中居住前呈现出事实上的大幅下滑，具体表征和原因，包括以下几方面：

　　(1）补偿机制不合理。在拆迁补偿方面，农户腾退宅基地的面积按照国家征用土地的标准进行补偿，拆掉的住房或在集中居住点置换同等面积住房，或按照相应标准给予经济补偿。可是，由于房地产价格大幅上涨，补偿款不够购买集中居住地新房的现象时有发生，而且越是偏远地区的村庄这种差距越大，有些家庭为购买新居不得不对外举债。“上楼致贫”已经不算稀罕事了。据周飞舟的调查，地方政府按照现行《土地管理法》规定，应向征地对象支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。其中，土地补偿费归了村集体，安置补助费主要用来为村民参加社保，真正落到农民手中的只有地上附着物和青苗补偿费。这也难怪人们经常看到农民一听说自家的宅基地和耕地即将被征用，便千方百计在宅基地上加盖各类简易建筑、在承包土地上插树枝造假，以求获取更多的地上附着物和青苗补偿费。

　　(2）农业生产开展困难。集中居住后，务农仍然是相当一部分农民的主业。可是，与传统农家平房院落相比，高层楼房几乎找不到合适的地方归置各类农具，而且居住点大多距自家耕地甚为遥远，动辄便要走好几里，十几里也不少见，大大增加了农民的务农成本与麻烦。至于主要从事畜牧业和养殖业的村民，更加不用说，几乎到了难以为继的境地。

　　(3）生存压力明显增大。由于或多或少地得到了一定数量的经济补偿，上楼农民短期内的生活水平不会发生明显下降，但从长远来看，如果因上楼后农业生产不便而放弃农耕生计，又未能及时落实二三产业的就业渠道，农民拥有的存量资本会因不断消费而逐渐减少，坐吃山空是可想而知的。另外，不但蔬菜、禽蛋、柴草这些原本能够自给自足的生活必需品得花钱购买了，而且还增加了煤气、供暖、自来水、物业管理等原来几乎不存在的费用。大幅提升并得以固化的生活成本与不稳定的收入来源之间的冲突，明显增大了他们的生存压力。

　　(4）社会保障不到位。城乡建设用地“增减挂钩”政策试点过程中，不少地方打出了“土地换社保”的诱人招牌，而换来的社保多数只是一部分浅层次低水平的保障（如单一的养老保险），而且只能解决少量未来的担忧，难以解决发展问题。多数情况下，面对上楼导致的耕作半径大幅增加、农具无处存放等现实问题，多数农民不得不将自家承包的土地流转给他人。于是，作为世代生活保障的耕地与宅基地都远离了农民的掌控，他们的生计将出现极大不确定性。所谓“家财万贯、不如一技在手”，如果不能尽快找到合适的工作，获得有效的社会保障，谁能幸免于市场经济的漩涡呢？据赵美英等人的调查，集中居住农民面临的一系列转变中，最关键最核心的便是就业问题。由于政府相应的就业安置、社会保障工作不到位，农民自身技能缺乏和对岗位、收入预期过高，以及部分农民“等、靠、要”思想严重，使得上楼农民的就业之路非常狭窄60。此外还有一个不容忽视的问题：宅基地确权登记工作完成后，已取得农村宅基地使用权证书的农户在宅基地的流转、抵押、继承上，将变得越来越灵活；而“宅基地换房”后拥有的集体产权住房（即所谓“小产权房”），按照政策限制是不能进行房产抵押的，这对于打算做点小买卖的上楼农民来说，无形中失去了一个获得创业启动资金的来源。

　　(5）心理归属感、身份认同感缺失。上楼后的农民失去了事实上的农民身份，又受到自身条件限制无法获得市民身份，变成介于农民与市民之间的特殊群体——失地农民。外在方面，失地农民并未获得包括稳定职业和各种保障预期的市民待遇；内在方面，他们的职业能力、生活习性又不符合完全融入城市的要求。加之原先的熟人社会突然变成了“半熟人社会”乃至陌生人社会，使村民对新成立共同体的认识和融入产生一定的抵触情绪。久而久之，这种游离于城市和农村之间的边缘性状态，必然导致心理归属感和身份认同感缺失。

　　事实上，农民并非简单地喜欢集中居住或不喜欢集中居住，而一定会综合考虑集中居住为他们带来的利弊。应该说，集中居住本身是一个复杂的综合体，在带来比传统村庄更良好的居住条件、更完善的公共设施等好处的同时，也让上楼农民承受了失去土地这个“根”、离开熟人社会的失落感，以及随之而来的生活成本快速上升等代价；不过，对于上楼农民来说，改变聚居形态固然有所不适应，但若是朝着更好的方向发展，怎么可能不满意呢？然而现实却是，农民对上楼前后主观感受到的所得与其所失，并不成正比。作为政策的制定者和执行者，地方政府如何在平衡政府、集体、农民三方面利益上做足功课，是一个亟待解决的难题。

　　“撤村并居”面临的其他问题和争议

　　(1）可能形成新的社会不稳定因素。“撤村并居”形成的农民“被上楼”，并不是由于客观规律的变化自然生成的，而是在行政干预下形成的，这种被动形式的城镇化本身就存在着先天不足。纵观国内外经验，在一些西方发达国家和拉美等发展中国家，城市中心的大规模“贫民窟”和治安乱象，都对我们强行、盲目推进城市化的行为敲响了警钟。分布在我国许多大中城市周边的、密集的农民集中居住小区，未来是否会沦为城市边缘的贫民窟，很值得人们担扰。至少在目前看来，这些地方的房屋出租率、外来人口流动率、治安案件发案率、火灾发生率都明显高于同城其他区域，很容易成为各种社会不稳定因素的滋生地。

　　(2）违背以“小农户”为主体的适度规模经营路线。中国的农业发展道路究竟应该复制西方的机械化、集约化、规模化模式，还是继承发扬本国精耕细作的小农生产传统？这两派观点的争论，正可谓“扯不断、理还乱”。目前看来，“撤村并居”政策的实施、大量农民“被上楼”、土地的集中流转，似乎证明前者已在激烈的角逐中占了上风。不可否认，集约化、规模化经营的确能够在很大程度上提高农业生产的效率，然而，解决“三农”问题并不等于只考虑农业效率低下这个单一的问题；如果仅仅为了追求效率，将集约化以后的连片土地流转给少数种粮大户，其他大量农民的转移就业问题怎么办？处理不好可能会引发更多、更复杂、更难解决的社会矛盾。正如党的十九大报告中所指出的，要“发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接”。也就是说，中国特色的农业现代化道路，应该是在保障“小农户”的农业经营主体地位前提下，开展适度规模经营。单纯的“撤村并居”和“农民上楼”，显然是与这个精神相违背的。

　　(3）承担背叛国家粮食安全的意外后果。正如前文所述，从耕地“占补平衡”到城乡建设用地“增减挂钩”的变形，恰恰体现了中央政府为保护耕地和粮食安全不得不将城镇化土地来源由耕地转向农民宅基地的意图。“增减挂钩”也好，“撤村并居”也罢，都是为了解决人地关系的紧张矛盾而出台的公共政策，其本意在于既不影响国家粮食安全，又能为城市化、工业化供给土地。然而，地方政府在具体执行过程中，却把这些政策简单理解为让农民以价格低廉的居住用地为城市的扩张“续航”。不仅如此，“撤村并居”还有着意想不到的后果：一方面，上楼农民腾退出的宅基地土壤肥力较差，仅仅将它们简单开垦为所谓的耕地，而不进行增施有机肥、松土保墒等养护工作，根本不适于种植粮食、蔬菜等常规作物；另一方面，农民上楼后继续从事农业生产本已倍感不便，又有什么动力去对复垦后的耕地实施长期养护方能见效的辛苦劳作呢？以此量之，“上楼运动”无疑是对“粮食安全”的一次背叛。

　　结语：述评之外的思考

　　以2008年国土资源部出台《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》为标志，“增减挂钩”政策面世至今，已经过去整整十年了。十年来，围绕着“增减挂钩”及其直接导致的“农民上楼”运动，政界、学界、业界以及媒体界，争议不断，论战不休，赞誉者有之，批评者更甚。某一单项政策能在毁大过誉的评价声中，跌跌撞撞前行十年，仍在许多地方发挥着效力，似为改革开放四十年来少有之现象了。究其缘由，不外乎两点：一为利，二为势。

　　利者，“土地财政”是也。自1994年“分税制”改革以降，地方政府迫于亲妈夺走铁饭碗的窘境，不得不重起炉灶另支锅，寻觅以“土地出让金”为代表的预算外收入，恐怕只是一种退而求其次的下策。孰知，这一不得以而为之的做法方经试水，便令地方政府尝到了巨大的甜头——金额以亿计，使用极自由，任谁也不能拒绝这样的诱惑吧？至于农民的利益，当然可以置之不理，谁让他们本来就属于弱势群体呢？何况，官员手中还握有“占补平衡”和“增减挂钩”一先一后两把尚方宝剑哩！就算有人质疑这两把宝剑的合法性与合理性，也不要紧，把下层的农民变作上层的市民、荒僻的农村成为繁华的城镇、落后的农业向现代工商业看齐，不正是发达国家的“成功经验”与“阳关大道”吗？

　　对此，中国社科院社会学研究所王春光研究员有着精辟的分析：当国家步入“行政社会”这一全新的社会形态后，即使在本应由市场逻辑或社会逻辑主导的领域，行政逻辑仍然取代了其二者，用力挥舞着体现政府意志和好恶的指挥棒，其结果必然造成行政过度干预社会。如此一来，当地方政府出于城市建设的政绩需要，以及为了获取“土地财政”的巨大利益，将自己化身为市场主体后，便顺理成章地把行政的触角伸向了农村的集体土地资源。“撤村并居”之所以能在巨大的争议下依旧急遽前行，原因恰在于此。

　　利之一字，过于直白，必定有人不爱听。那么，我们再来谈谈“势”。社会学先贤斐迪南·滕尼斯以为，在传统的年代，“社区”作为人与人身份认同和情感归属的共同体，是构成整个社会的最主要组织形式。当时代的车轮驶入21世纪，你、我、他变得不再熟识，需要一起面对这个陌生化的社会，维系人与人之间关系的，变成了冷冰冰的契约和规章。从共同体到社会的转变，虽然在某种程度上令人感到惋惜，却是不得不面对的现实。所谓“明察者何？时也，势也。审时度势，事方可济”；又或谓“世界潮流，浩浩荡荡，顺之则昌，逆之则亡”罢了。从中外村落演变的历史规律来看，随着经济发展水平的提高、农村人口的逐步减少以及产业结构的变化，势必有一些村庄会衰落、会消失，从这个角度来看，农民集中居住是具有某种历史必然性的。可是，决不能脱离实际去推行仅仅为了解决城市建设用地紧缺的“撤村并居”，它在侵害农民利益的同时，甚至影响了社会的稳定与国家的粮食安全。得失之间，孰轻孰重，不言而喻。

　　行文至此，或许我们应该问一问：乡土乡土，没有“土”，何来“乡”？村民村民，离开“村”，可算“村民”？农业农业，当土地与乡村都已失去，只剩下工厂流水线般的“产业”，作为立国之本的农耕文明，还能给我们留下多少可资回味的东西？

　　是为记。

　　文章来源

　　社会科学论坛2020年01期

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