最高法判例：对行政机关不履行协助执行义务的救济途径

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裁判要点

1.行政机关执行法院协助执行通知书的行为，实际上是司法行为的延伸，而非行政机关独立作出的行政行为，此时协助执行机关不承担法律责任。

2.但是，行政机关在协助执行过程中扩大执行范围或者采取违法方式实施，以及不履行协助执行义务造成当事人损失的，并非执行法院命令的结果，相应的法律责任应由行政机关承担。行政机关作为协助执行义务人不履行协助执行义务时，构成行政不作为，当事人通过行政诉讼途径解决确认不作为行为违法和行政赔偿问题，属于行政诉讼的受案范围，人民法院应依法受理。

3.需要注意的是，对于“行政机关不履行协助执行义务造成其损害”的理解，应当是行政机关不履行协助执行义务，且以后也不存在履行协助执行义务的可能时，才有权请求人民法院确认不履行协助执行义务行为违法并予以行政赔偿；如果行政机关还存在协助执行义务的可能，则当事人仅能申请人民法院依法采取执行措施督促其履行，而不能提起行政诉讼。

裁判文书　

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行申7682号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)北京金海半岛科技有限公司。住所地：北京市朝阳区亮马桥路******。

法定代表人李俞颉，执行董事。

委托代理人金莲淑，副董事长。

委托代理人陈庚，北京市金平律师事务所律师。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)国家市场监督管理总局。住所。住所地：北京市西城区三里河东路。

法定代表人肖亚庆，局长。

委托代理人郭冰九，该局工作人员。

再审申请人北京金海半岛科技有限公司(以下简称金海公司)因诉国家市场监督管理总局不履行协助执行义务一案，不服北京市高级人民法院于2018年11月29日作出的（2018）京行终5223号行政裁定，向本院申请再审。本院于2019年7月1日立案受理，依法组成合议庭进行审查，并于2019年12月16日下午在本院第四法庭组织询问。申请人金海公司的委托代理人金莲淑、陈庚，被申请人国家市场监督管理总局的委托代理人郭冰九，到庭参加询问。案件现已审查终结。

金海公司向北京市第一中级人民法院起诉称，2012年12月，金海公司在“大韩民国现代综合商事株式会社（以下简称现代株式会社）与中国国际企业合作珠海公司（以下简称珠海公司）货物买卖合同纠纷案”的执行拍卖过程中，以82.5万元价格依法竞得中国国际企业合作公司持有的中企国际展览广告公司51%股权。广东省珠海市中级人民法院（以下简称珠海中院）于2013年1月17日作出(2002)珠中法执恢字第164-1号之九执行裁定，并向原国家工商行政管理总局（以下简称原工商总局）发出《协助执行通知书》，要求协助执行该股权的解除冻结并变更登记事宜。原工商总局工作人员于2013年1月22日签收法院文书，但签收后原工商总局却以股权变更工作需由被执行方主动提出为由拖延办理，金海公司就此多次与原工商总局沟通，并致函珠海中院请求督促执行工作。2016年3月，原北京市工商行政管理局(以下简称原北京市工商局）工作人员联系金海公司，告知原工商总局将权力下放，已将该股权转让的协助执行工作移交北京市工商局办理，并要求提供相关材料予以确认。金海公司按照要求提供案件相关材料，后原北京市工商局的工作人员称其并非珠海中院协助执行通知的主体。金海公司主张，协助执行人民法院执行工作是行政部门必须履行的法定义务，且具有相关职权的行政机关应当直接办理。原工商总局作为协助执行义务的主体、对股权登记工作具有行政权力的机关，在有权力履行的情况下拖延、不作为。故金海公司起诉，请求确认国家市场监督管理总局不履行协助执行义务的行为违法。

北京市第一中级人民法院（2018）京01行初464号行政裁定认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当属于人民法院的受案范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和囯行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第七项规定，行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外。本案中，金海公司要求原工商总局履行协助执行的义务，而行政机关的协助执行行为依上述规定不属于行政诉讼的受案范围，且国家市场监督管理总局在金海公司提起本案诉讼之前并未履行涉案协助执行义务，不存在行政机关在作出协助执行行为时“扩大执行范围或者采取违法方式实施”的事实，金海公司针对协助执行行为提起履责之诉亦不具备人民法院应予受理之例外条件。故根据上述条款规定，金海公司要求国家市场监督管理总局履行协助执行义务而提起的本案之诉不属于人民法院的受案范围。据此，裁定驳回金海公司的起诉。

金海公司不服，提起上诉。北京市高级人民法院（2018）京行终5223号行政裁定以与一审基本相同的理由，裁定驳回金海公司的上诉，维持一审裁定。

金海公司向本院提起再审称，一、二审均认定金海公司的诉讼请求为“要求原工商总局履行协助执行的义务”，与该司的实际诉讼请求不符。金海公司在起诉状中明确表示其诉讼请求为请求确认被申请人不履行协助执行义务的行为违法。本案情况属于最高人民法院《关于行政机关不履行人民法院协助执行义务行为是否属于行政诉讼受案范围的答复》的情形，一、二审裁定适用法律错误。金海公司通过司法程序取得的权益应当受到有力保障，法律应当有效维护、创造良好的营商环境。案涉股权目前又被其它法院查封，导致根本无法办理股权变更登记。请求撤销一、二审裁定，提审本案或指令原审法院受理并依法判决。

国家市场监督管理总局答辩称，一、二审裁定认定事实清楚、适用法律正确。2014年10月10日之前，在没有相关具体规定的情况下，工商机关协助人民法院执行股权变更登记时，仍然需要公司依法向工商机关提出股东变更登记申请并提交相关材料，工商机关无权直接办理。2014年10月10日最高人民法院和原工商总局联合印发《关于加强信息合作规范执行与协助执行的通知》后，广东省珠海市中级人民法院并没有按照通知要求到原工商总局办理。2015年3月18日，中企国际展览广告有限公司的登记机关已经由原工商总局变更为北京市工商局。金海公司的起诉已经超过诉讼时效。请求驳回金海公司的再审申请。

本院另查明，在现代株式会社与珠海公司货物买卖合同纠纷一案执行过程中，广东省珠海市中级人民法院（以下简称珠海中院）于2004年2月24日作出（2002）珠法执字第164-4号民事裁定，追加中国国际企业合作公司为被执行人，在其注册资金不实的1000万元范围内承担责任。2007年5月25日，珠海中院以（2002）珠法执字第164-8号民事裁定，冻结中国国际企业合作公司持有的在中企国际展览广告公司51%的股权价值人民币103.08万元。2012年5月14日，珠海中院作出（2002）珠法执恢字第164-1号之八执行裁定，拍卖被执行人中国国际企业合作公司持有的在中企国际展览广告公司51%的股权。2012年12月24日，金海公司在执行拍卖过程中，以82.5万元竞得案涉股权。2013年1月17日，珠海中院作出（2002）珠法执恢字第164-1号之九执行裁定，裁定：1.确认中国国际企业合作公司持有的在中企国际展览广告公司51%的股权的所有权及相应的其他权利归买受人金海公司所有（财产权自裁定送达买受人金海公司时起转移）；2.金海公司可持裁定书到财产管理机构办理相关产权过户登记手续；3.上述股权的查封冻结效力消灭。2013年1月22日，珠海中院向原工商总局送达（2002）珠法执恢字第164-1之九号协助执行通知。原工商总局签收该执行裁定，但未办理相关股权过户登记手续。2015年3月18日，原工商总局作出《关于将工商总局登记注册的中国化工建设总公司等44户企业迁移至北京市工商行政管理局登记管理的通知》，将原工商总局登记注册的44户企业（含中企国际展览广告公司）迁移至原北京市工商局登记管理。2016年1月9日，金海公司向原工商总局发出《关于办理股权变更的函》。2016年2月2日，原工商总局将金海公司《关于办理股权变更的函》转交原北京市工商局办理。根据金海公司提交的情况说明，案涉股权现被广州市从化区人民法院冻结，冻结期间为2018年3月26日至2021年3月25日。

本院经审查认为，本案争议的焦点问题为金海公司的起诉是否符合法定的起诉条件。本案一审裁定中载明，金海公司的诉讼请求为“确认国家市场监督管理总局不履行协助执行义务的行为违法。”在本院询问过程中，金海公司亦表示，其诉讼请求一直是要求确认被申请人不履行协助执行义务的行为违法，而非要求被申请人继续履行协助执行义务。一、二审均认定金海公司提起本案诉讼为“针对协助执行行为提起的履责之诉”，系对金海公司所提诉讼请求的错误认定。一、二审进而认为，“原工商总局在金海公司提起本案诉讼之前并未履行相关协助执行义务，不存在行政机关在作出协助执行行为时扩大执行范围或者采取违法方式实施的事实，金海公司针对协助执行行为提起履责之诉，亦不具备人民法院应予受理的例外条件。”一、二审以此为由，认为金海公司要求国家市场监督管理总局履行协助执行义务而提起的本案之诉不属于人民法院的受案范围，认定事实不清，本院予以指正。

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。自2015年3月18日起，原工商总局不再具有为中企国际展览广告公司办理变更股权变更登记的法定职权，继续行使该职权的是原北京市工商局。金海公司于2018年提起本案不履责之诉时，因国家市场监督管理总局（原工商总局）不具有对中企国际展览广告公司办理股权变更登记的法定职权，该局并非本案适格被告，本案的适格被告应为北京市市场监督管理局（原北京市工商局）。金海公司提起本案诉讼时错列被告，人民法院应当向其释明，如果其不同意变更，则应当裁定驳回起诉。一、二审显然并未就本案的适格被告问题向金海公司作出正确释明，但一、二审裁定驳回金海公司起诉的结果仍应予以维持，原因在于即使金海公司以北京市市场监督管理局为被告提起诉讼，本案仍然不符合法定的起诉条件。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三、四项的规定，提起行政诉讼应当有事实根据、属于人民法院受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第七项规定，行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外。（2012）行他字第17号《最高人民法院关于行政机关不履行人民法院协助执行义务行为是否属于行政诉讼受案范围的答复》规定：“行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为，是行政机关必须履行的法定协助义务，公民、法人或者其他组织对该行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼受案范围。行政机关拒不履行协助义务的，人民法院应当依法采取执行措施督促其履行；当事人请求人民法院判决行政机关限期履行协助执行义务的，人民法院不予受理。但当事人认为行政机关不履行协助执行义务造成其损害，请求确认不履行协助执行义务行为违法并予以行政赔偿的，人民法院应当受理。”根据上述规定，行政机关执行法院协助执行通知书的行为，实际上是司法行为的延伸，而非行政机关独立作出的行政行为，此时协助执行机关不承担法律责任。但是，行政机关在协助执行过程中扩大执行范围或者采取违法方式实施，以及不履行协助执行义务造成当事人损失的，并非执行法院命令的结果，相应的法律责任应由行政机关承担。行政机关作为协助执行义务人不履行协助执行义务时，构成行政不作为，当事人通过行政诉讼途径解决确认不作为行为违法和行政赔偿问题，属于行政诉讼的受案范围，人民法院应依法受理。但是需要注意的是，对于“行政机关不履行协助执行义务造成其损害”的理解，应当是行政机关不履行协助执行义务，且以后也不存在履行协助执行义务的可能时，才有权请求人民法院确认不履行协助执行义务行为违法并予以行政赔偿；如果行政机关还存在协助执行义务的可能，则当事人仅能申请人民法院依法采取执行措施督促其履行，而不能提起行政诉讼。

就本案而言，金海公司并无证据证明行政机关对案涉股权的过户存在无法继续协助执行的情形，金海公司完全可以循其他法定途径实现其对案涉股权享有的合法权益。此时提起行政诉讼请求“确认不履行协助执行义务违法”，理据不足。首先，《最高人民法院关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》第二十九条第二款规定，不动产、有登记的特定动产或者其他财产权拍卖成交或者抵债后，该不动产、特定动产的所有权、其他财产权自拍卖成交或者抵债裁定送达买受人或者承受人时起转移。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第四百九十三条亦规定，拍卖成交或者依法定程序裁定以物抵债的，标的物所有权自拍卖成交裁定或者抵债裁定送达买受人或者接受抵债物的债权人时转移。根据上述规定，自2013年1月17日珠海中院作出（2002）珠法执恢字第164-1号之九执行裁定时起，案涉股权的所有权就已经转移至金海公司。其次，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十四条的规定，执行过程中行政机关拒不履行协助执行义务的，人民法院应当责令其履行协助义务，并可依法采取强制措施。金海公司如认为北京市市场监督管理局拒不履行协助执行义务，可向珠海中院反映，并要求执行法院采取有效监督惩戒措施，敦促该局依法履行协助执行义务。第三，金海公司主张案涉股权已经被广州市从化区人民法院查封，无法变更登记。对于此问题，金海公司仍应向珠海中院反映，要求执行法院协调解决，或者根据《中华人民共和国民事诉讼法》及相关司法解释的规定寻求救济。综上所述，本案仍存在继续执行的可能性，且金海公司亦未提交充分证据证明行政机关未办理案涉股权过户登记对其造成实际损害或者该实际损害的范围和数额已经固定，故金海公司提起本案行政诉讼不符合法定的起诉条件。一、二审裁定驳回金海公司的起诉，处理结果并无不当，可予维持。

综上，金海公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回北京金海半岛科技有限公司的再审申请。

审判长　　熊俊勇

审判员　　孙　江

审判员　　杨科雄

二〇二〇年三月二十三日

法官助理 周 觅

书记员 余艺苑