园区管理体制机制改革，怎么改？

近日，国务院出台《国务院关于促进国家高新技术产业开发区高质量发展的若干意见》（国发〔2020〕7号），鼓励国家高新区深化体制机制改革。

管委会作为高新区上级党委和政府的派出机构，在推动企业创新发展的过程中起到至关重要的作用。如何从顶层设计出发，充分激发高新区管委会组织活力，是当前深化体制机制改革的核心课题。

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从高新区的发展来看，其管理体制可以大致归纳为三种基本类型：

一、企业型管理体制

民营企业与地方国投公司共同出资，组建一家平台公司，该公司运用地方政府授予的权限来管理园区的经济事务和社会事务，为招商引资提供各种服务。此平台公司需自负盈亏，公司前期收入以政府扶持资金，以及园区内企业的税收和部分土地出让金为主，后期通过提供研发、生产、办公、生活、金融等配套服务和房地产开发获得收益；政府「退居二线」，从传统意义上的主导开发转变为以服务和管理社会、调节市场为主要职能。

企业化的运营可以在一定程度上突破体制的束缚，更满足区域经济的发展需求。但另一方面，由于不具备政府权威，许多工作会受到阻碍，而且自负盈亏的模式可能使企业陷入财政困境。

这种模式主要应用于区域功能相对单一、地域面积较小的开发区，在中国首创于深圳蛇口工业区，所以亦被称为「蛇口模式」，目前该模式在高新区中应用较少，最典型的是上海的紫竹高新区。

二、「园政合一」的管理体制

步入成熟期的园区，管委会面临土地约束和繁重的社会事务，需要相应的执法权限来进行规划管理，因而派生出了「园政合一」的管理体制。

「园政合一」，即园区和政府管理合一，或者是一套人马两块牌子，内设机构基本保持行政区管理机构的编制和职能，包括杭州高新区、广州高新区等，都是沿用此种管理体制。

「园政合一」模式把园区与行政区的优势有机结合，充分统筹协调了两区的经济事务和社会事务发展。但是，在实际操作中，过大的管理范围容易导致工作人员社会事务和民生问题集于一身，顾此失彼，反而削弱开发区原有体制的优势。

三、管委会管理体制

管委会体制是我国最为常见的一种园区管理模式。

政府在园区设立管理委员会，作为自己的派出机构来行使经济管理与一定的行政职能。管委会代表政府全面管理区内的各项建设、土地开发和招商引资，并为入驻的企业提供相应的公共服务；同时，管委会可以根据自身需要设立相关职能部门，各部门按实际所需配备工作人员。

在园区在线看来，管委会模式在园区发展初期，具有很大优势与合理性。

1、园区属于政府用地划拨建设，且园区在早期开发中涉及土地征迁、土地平整、土地融资、一级开发等事宜较多，需要借助行政力量完成；

2、园区的各项优惠政策、准入条件、合同条款等，需要政府机构与人员结合地方要求推定而成；

3、政府主导的园区，可以获得更多的资源倾斜与社会关注，也更受企业的青睐，对招商引资工作大有助益；

4、初期园区建设运营缺乏成熟经验，需要「摸着石头过河」，政府管委会模式亦有着先行先试、试错即纠的必要。

不过，由于法律规范不健全，管委会法律地位经常得不到保障，影响其管理能力的进一步发挥；此外，政府对管委会的权力下放不全面、不到位，管委会行使职能很大程度受制于原派出机构，一定程度降低了服务效能。

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管理模式虽不一，但园区间仍有不少相同之处。

一、上级领导重视，园区作为产业发展的主平台，其重要程度可见一斑，许多高新区直接由省、市党政主要领导挂帅，任园区一、二把手；

二、职能定位广泛，各园区成立之初都把职能定位为以发展经济为主，围绕土地规划和开发利用、招商引资、投资项目审批、基础设施、公共设施建设和管理、企业服务、投融资等方面确定管委会职责，后面逐步增加了社会管理职能、公共服务职能等。

三、园区管委会机构设置规格较高，管委会的级别普遍比较高，如苏州工业园管委会、合肥高新区管委会等是副厅级单位，一些地级市的高新区，是正处或副处级单位；

四、园区基本都设立平台公司，负责开发区的开发、建设、经营、管理和服务，有的开发投资公司还行使部分行政管理权限，包括外资项目初审权、入区项目规划方案预审权、入区项目环保预审权、人才引进等。 　

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然而，由于园区管委会在国家行政序列中定性不明，大多并不具备相应的法律地位和权限。

这导致开发区管委会的地位十分尴尬，园区管委会作为地方政府的派出机构，拥有一定的经济管理权限和社会管理职能。但在实际遇到冲突时，关键的权力往往不能下放给开发区，致使园区在产业规划、土地征用、人才服务等方面受到所在地方的其他有关部门和有关政策条文的制约。

针对这些问题，园区在线给出几点建议。

1、园区主要领导最好由市党政主要领导兼任，这样才能拥有足够的话语权，并需弱化园区领导的社会事务管理职能，并明确其在关键问题上的决定权；并对园区领导设立考核机制和奖惩制度；

2、给予园区管委会项目审批决策权限，允许管委会在财政、土地、行政审批等领域先行先试，赋予园区建设发展最大自主权；

3、园区需要设立独立的财政体系，土地税收分成与土地出让收入应按比例划拨管委会使用；从政策上支持园区平台公司做资源整合与产业整合，并引导公司自身顶层设计和运营模式上进行创新，积极进行市场化运作；

4、同级政府有关部门在园区所行使的相关职能，应委托授权给管委会行使；

5、授予园区更多的产业准入、人才引进的决策权，并在不违背市场规律的前提下，赋予园区一定的政策制定权；

6、建立完整的产业招商、企业服务、规划建设管理体系，明确下设部门的各项职能。

7、探索全员聘用制，实行以绩效和岗位价值定待遇的灵活薪酬制度；

8、提升园区平台公司管理层级，赋予其更大的资源配置权力。