最高法判例：土地登记发证后的争议并非一律不属土地权属争议

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裁判要点

《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议，且该办法第十四条列举的排除土地权属争议的案件并不包括已经颁发土地证的案件。60号复函关于“土地登记发证后已经明确土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”的规定，是指已经发证的土地登记对土地权属、四至范围界定清楚明确，无需进行土地权属确权的情形。如果根据已经核发的土地证无法确定争议地权属，当事人申请确权的，仍应当属于土地权属确权争议。

裁判文书　

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行申2009号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）田开顺。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省张家界市永定区人民政府。

法定代表人朱法栋。

委托代理人向昶华。

委托代理人陈标。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）湖南省张家界市人民政府。

法定代表人刘革安。

原审第三人田际冬。

再审申请人田开顺因诉被申请人湖南省张家界市永定区人民政府（以下简称永定区政府）、张家界市人民政府（以下简称张家界市政府）及原审第三人田际冬土地确权行政裁决和行政复议决定一案，不服湖南省高级人民法院于2017年11月30日作出的（2017）湘行终349号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年4月12日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

田开顺与田际冬的父亲田开年系亲兄弟关系，两家共享祖辈留下的一栋房屋。分家后，田开顺于1983年将祖业老扇屋拆除新建，至今未发生变化。1992年争议双方均办理了《集体土地建设用地使用证》。田开顺的《集体土地建设用地使用证》（以下简称田开顺土地证）记载的土地使用面积为209.6平方米，其中建筑面积152.2平方米，四至为东至水沟，南至田开年扇，扇归开年，西以脚出0.5米止，北至水沟。田际冬的《集体土地建设用地使用证》（以下简称田际冬土地证）记载的土地使用面积为62.48平方米，建筑面积62.48平方米，四至为东至水沟及道路，南至开年扇（扇为两家共有），西至脚出1米止，北以脚为止。

1993年，田际冬拆除老屋建新房。田开顺主张，田际冬新修房屋的北墙角在原来旧扇的基脚上，为此与田际冬就两家房屋南、北墙脚之间巷子土地权属发生争议。2013年，田开顺以相邻权侵权纠纷为由起诉田际冬，张家界市中级人民法院作出（2013）张中民一终字第58号民事判决，以“田开顺提交的证据不能证明该扇所在位置即在田际冬改建房屋的北面墙角处，亦不能证明田际冬房屋山尖滴水檐侵占其宅基地使用权”为由，判决驳回田开顺的诉讼请求。后田开顺申请再审，张家界市中级人民法院作出（2013）张中民一监字第36号民事裁定，驳回田开顺再审申请。

2015年，田开顺向永定区政府提出《土地权属争议案件申请书》，请求对争议土地权属进行处理。2016年3月，张家界市国土资源局永定区国土资源局测绘队对田开顺实际使用的土地面积进行测绘，结果为223.79平方米，大于1992年田开顺土地证记载的209.6平方米。经调查、现场勘查，并组织双方进行调解，因田际冬拒绝调解，调解未果。2016年4月14日，永定区政府作出张定政土决（2016）1号《土地权属争议行政处理决定书》（以下简称1号处理决定），裁决田开顺和田际冬房屋南、北墙角之间巷子土地，以田开顺南墙山尖出檐滴水为界，界内归田开顺享有，界外以南归田际冬享有。田开顺不服，申请行政复议。2016年12月27日，张家界市政府作出张政复决字（2016）15号《行政复议决定书》（以下简称15号复议决定），维持1号处理决定。田开顺不服，于2017年1月3日提起本案行政诉讼，请求撤销15号复议决定和1号处理决定。

张家界市中级人民法院（2017）湘08行初1号行政判决认为，田开顺和田际冬1992年土地使用证记载的四至界址，因田际冬房屋重建，已无法确认位置，不能作为确定本案双方南北界址的依据。也正因如此，双方才发生争议。永定区政府基于永定区国土资源局测绘队对田开顺土地实际使用面积测绘结果并未比1992年土地使用证上登记面积减少的事实，从实际出发，作出1号处理决定，事实清楚。张家界市政府作出15号复议决定并维持1号处理决定正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回田开顺的诉讼请求。田开顺不服，提出上诉。

湖南省高级人民法院（2017）湘行终349号行政判决认为，永定区政府将田开顺与田际冬之间的土地争议，作为土地权属争议案件受理并无不当。田开顺称其向永定区政府提出的是异议登记申请，与其2015年8月12日向永定区政府提交的《土地权属争议案件申请书》事实不符。永定区政府依据双方各自的土地使用证、地籍资料和相邻权纠纷民事案件终审判决，并参照永定区国土资源局测绘队对田开顺实际使用面积的测量结果大于1992年田开顺土地证登记面积的事实，作出1号处理决定，符合法律规定。张家界市政府作出15号复议决定，维持1号处理决定正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。

田开顺申请再审称:

1.根据国土资源部办公厅发布的国土资厅函（2007）60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（以下简称60号复函）关于“土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”的规定，本案不属于土地权属争议案件。

2.一、二审判决认定以永定区国土资源局测绘队对田开顺实际使用面积测量结果大于1992年土地使用证登记面积，认定争议地属于田际冬，认定事实不清、证据不足。张家界市中级人民法院作出（2013）张中民一终字第58号民事判决以田开顺提交的证据不能证明该扇所在位置即在田际冬改建房屋北面墙角处，亦不能证明田际冬房屋山尖檐侵占田开顺宅基地使用权为由驳回诉讼请求，与本案1号处理决定无关联，不能作为本案证据采信。请求撤销一、二审判决，对本案予以再审。

永定区政府答辩称:

1.2010年11月30日，国土资源部修改的《土地权属争议调查处理办法》第十四条的规定，土地登记发证后的争议属于土地权属争议，实际上否决了国土资源部办公厅60号复函。根据新法优于旧法的原则，根据田开顺的申请，永定区政府将本案作为土地权属争议，作出1号处理决定，适用法律法规正确。

2.田开顺与田际冬1992年土地使用证记载的四至界址，因田际冬1993年房屋重建，已无法确认位置。永定区国土资源局测绘队对田开顺实际使用面积测量的结果大于1992年登记发证面积。因此，争议地中田开顺房屋滴水檐以外的土地未包含在其中。政府依据双方的土地使用证和测绘结果，作出1号处理决定，认定事实清楚，证据确凿。请求驳回田开顺的再审申请。

张家界市政府答辩称:

1.根据2010年11月30日修改的《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定，登记发证后提出土地权属争议案件不在列举的不作为土地权属争议受理的范围，该办法已变更60号复函的规定，田开顺认为本案不属于土地权属争议案件的理由不能成立。

2.根据《土地权属争议调查处理办法》第十九条规定，土地权属争议双方对各自提出的事实和理由负举证责任。田开顺主张其与田际冬两家房屋南北墙脚之间巷子土地全部归其享有，但并不能提供充分证据。永定区政府依据双方1992年的土地使用证、国土部门地籍资料、重新测绘结果、双方相邻纠纷民事案件生效判决等证据，作出1号处理决定，事实清楚、证据充分。请求驳回田开顺的再审申请。

原审第三人田际冬未提交书面意见。

本院经审查认为，《土地权属争议调查处理办法》第十五、二十、二十一、二十三、二十七条规定，国土资源行政主管部门决定受理土地权属争议后，应当及时指定承办人，对当事人争议的事实情况进行调查。国土资源行政主管部门应当审查双方当事人提供的人民政府颁发的确定土地权属的凭证，人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件，争议双方当事人依法达成的书面协议，人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图，以及其他有关证明文件。对当事人提供的证据材料，国土资源行政主管部门应当查证属实，方可作为认定事实的根据。国土资源行政主管部门对受理的土地权属争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解。调解未达成协议的，国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。

本案中，永定区国土资源局受理田开顺提出的与田际冬之间的土地权属争议申请后，依法指定承办人对争议事实进行调查处理，审查争议各方提交的证据材料，查阅田开顺和田际冬的土地登记资料，指派所属测绘队对争议地现状进行实地测绘，并对相关证据进行分析认定，查证属实后，组织各方进行调解。在调解未果的情况下，永定区国土资源局提出调查处理意见，报永定区政府依法作出1号处理决定，该处理决定符合法定程序。1号处理决定依据田开顺和田际冬的土地证、地籍资料，张家界市中级人民法院（2013）张中民一终字第58号民事判决，并参照永定区国土资源局测绘队对田开顺实际使用面积的测量结果大于1992年田开顺土地证登记面积的事实，决定田开顺和田际冬房屋南、北墙角之间巷子土地，以田开顺南墙山尖出檐滴水为界，界内归田开顺享有，界外以南归田际冬享有，认定事实清楚，主要证据充分。15号复议决定维持1号处理决定程序合法，结果正确。一、二审判决驳回田开顺的诉讼请求，并无不当。田开顺主张本案不属于土地权属争议。

但是，《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议，且该办法第十四条列举的排除土地权属争议的案件并不包括已经颁发土地证的案件。60号复函关于“土地登记发证后已经明确土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”的规定，是指已经发证的土地登记对土地权属、四至范围界定清楚明确，无需进行土地权属确权的情形。如果根据已经核发的土地证无法确定争议地权属，当事人申请确权的，仍应当属于土地权属确权争议。

本案中，仅仅根据田开顺和田际冬的土地证，不能确定争议地的权利归属。田开顺申请土地确权，永定区政府依法受理，并作出土地确权处理决定，符合法律规定。田开顺主张本案纠纷不属土地争议纠纷，理由不能成立。田开顺又主张，一、二审判决认定以永定区国土资源局测绘队对田开顺实际使用面积测量结果大于1992年土地使用证登记面积，认定争议地属于田际冬，认定事实不清、证据不足。但是，根据二审判决说理内容，判决依据的证据包含双方土地证、地籍资料、生效民事判决以及测量结果。同时，二审判决还认为，田开顺主张争议地使用权归其所有，未提供充分证据证明其主张。据此，田开顺的上述主张与事实不符，本院不予支持。田开顺还主张，张家界市中级人民法院作出（2013）张中民一终字第58号民事判决与本案无关联，不能作为本案证据采信。但是，该生效民事判决审理的对象就是本案争议地的相邻权侵权争议，判决认定田开顺提供的证据不能证明田际冬改建房屋山尖滴水檐侵占其宅基地，进而驳回其诉讼请求，该判决与本案对争议地的确权处理决定和复议决定具有直接的关联性。田开顺的该项申请再审理由也不能成立。

应当指出的是，行政诉讼证据的采信，在于查明案件事实。机械适用行政诉讼证据规则，完全排除被告超过举证期限提供证据的可采信性，是完全错误的。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条第（一）项规定，在涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定的情形下，人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。土地确权案件直接涉及第三人合法权益的保护，行政机关在超过举证期限后，主动向人民法院提交证据，证明案件事实的真实性，经审查该证据符合可定案证据的法定条件，人民法院应当予以采信。

本案中，二审判决根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条第二款的规定，对永定区政府补充提交的永定区国土资源局出具的《关于对田开顺与田际冬宅基地争议实地测绘情况的说明》以及田际冬、李金莲和相关测绘人员向慧会、燕从新的签名，简单以二审期间提交的证据为由不予采信，理由不充分，本院予以指正。鉴于不予采信该项证据未对案件的公正审判产生实际影响，本案不予再审。

综上，田开顺的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回田开顺的再审申请。

审 判 长 郭修江

审 判 员 熊俊勇

审 判 员 刘艾涛

二〇一八年五月三十日

法官助理 黄宁晖

书 记 员 陈清玲