先行先试：特区立法权为改革发展保驾护航

创新突破触发蝶变，特区立法权为改革发展保驾护航。图为鮀城楼宇。

【1996年光影】

汕头东区高层建筑群。

当年，汕头至武昌首通客车。 受访者供图

孙良胜。受访者提供

“致敬特区40年 汕头再出发”专题

8月13日，汕头市十四届人大常委会第三十七次会议表决通过《汕头经济特区文明行为促进条例》，条例的出台为汕头创建全国文明城市提供了有力的法治保障。

事实上，这是汕头市用足用好特区立法权，以法治思维和法治手段，优化城市发展环境、建设法治汕头、引领特区振兴发展的一个缩影。

作为中国改革开放的试验田，汕头经济特区之“特”，不仅在于其享受特殊的优惠政策，更在于其拥有法律所赋予的特区立法权。

1996年3月17日，八届全国人大四次会议通过了《关于授权汕头市和珠海市人民代表大会及其常务委员会、人民政府分别制定法规和规章在各自的经济特区实施的决定》，正式授予汕头经济特区立法权。

自此，汕头利用特区立法权制定了多项地方性法规和政府规章，有些更是填补国内空白，创建多项第一。创新突破触发蝶变，这些因实际需要而诞生的良法，正在为特区的改革创新和经济社会发展保驾护航。

策划：严亮 廖奕文

编辑统筹：赵文君

采写统筹：辛均庆 杨可

采写：蔡沚彦

启航赋予立法权，揭开特区立法新篇章

说起特区的制度创新，便不得不提到汕头的特区立法权。

看似寻常最奇崛，成如容易却艰辛。不同于海南建省之后与生俱来的立法基因，如今看似寻常的汕头特区立法权，当时却是汕头广大干部群众多年来的心愿——原来，从20世纪80年代末开始，汕头市就多次向全国人大和省人大提出申请，要求赋予汕头经济特区立法权。

彼时，特区范围经过两次“扩围”，经济建设和社会各项事业迅猛发展，已经进入“中国城市综合实力50强”“投资硬环境40优”行列，成为全国人均国内生产总值超万元的55个城市之一。

与此同时，汕头海湾大桥、广梅汕铁路建成通车，保税区、高新区、南澳海岛开发试验区等建设取得新的进展，使得投资环境得到极大改善，具备更快、更大发展的条件。

然而，一个问题摆在了广大汕头建设者们的面前——经济建设的快速发展与当下特区的法治建设并不匹配，汕头亟须相应的法规加以配套。

而作为著名侨乡，为使汕头尽快与国际市场经济运行机制接轨，也必须及时制定一些具有侨乡特色、适合外资特点的特区法规予以规范和调节，更好地发挥侨乡优势。

1996年1月初，汕头市人大常委会正式向广东省人大常委会提出《关于要求提请全国人大授予汕头市立法权的报告》。报告中除了阐述汕头的建设需求外，也提到了汕头为争取立法权所做的铺垫。

早在1993年，汕头就提出将“法制治市”作为重要的战略方针之一，制定了法制治市规划，充实健全了汕头市人大、市政府法制机构，起草、制定了一批地方规范性文件等。同时，汕头大学也为特区建设培养了大量法律人才，一批专家、学者在立法工作中发挥了重点作用，基本具备了制定法规、规章的条件。

1996年3月17日，八届全国人大四次会议赋予汕头经济特区立法权。这一决策，正式揭开了汕头先行先试、勇于探索的立法之路，汕头由此肩负起立法工作“试验田”的新使命。

破题全市覆盖，特区立法权落到实处

然而，虽获得了立法权，但如何让立法权真正落到实处、推动汕头高质高效发展呢？预则立，不预则废，汕头迅速启动了立法工作。

在立法指导思想上，全国人大授权决定在遵循宪法的规定以及法律和行政法规基本原则的基础上，强调从特区的实际出发，不追求自成体系，而是强调大胆戒掉国外和港澳立法经验，注意与国际惯例接轨，发挥特区试验场作用，有计划、有重点地在经济、行政和社会管理等方面进行立法，推动经济繁荣和社会进步。

根据该指导思想，汕头制订了当年的立法计划，并对今后5年的立法工作提出初步设想，计划每年制定10项至15项法规。

1996年4月22日，汕头市第九届人大常委会第二十六次会议通过了首部法规《汕头市人民代表大会常务委员会制定汕头经济特区法规规定》，于同年5月7日公布，自公布之日起施行。

同时，公开招聘法律人才、建立健全立法机构等工作也开展得如火如荼。现任汕头市人大常委会监察和司法工作委员会主任孙良胜、汕头市司法局二级调研员陈茜等人，正是首批从全国特招的法律专业人才。

据孙良胜回忆，当时全国约450人报名来汕，通过层层考察和筛选，最终共引进了13名立法人才，其中6名进入汕头市人大常委会工作、7名进入汕头市政府的法律部门。

2000年，立法法赋予汕头较大市立法权（现称设区的市立法权）；2001年，汕头市制定了《汕头市立法条例》，更好地发挥经济特区立法权和较大市立法权作用。

然而，又有新的问题出现了。过去，特区仅仅是汕头城市的一小部分区域，主要搞招商引资开发，由于特区内外的政策和立法权等方面的差异，特区内外的发展存在巨大鸿沟。也就是说，这些特区法规只能在234平方千米的经济特区范围内适用，而非特区范围实施的则是通行广东省的法规。

陈茜解释道，这种“一市两法”甚至“一区两法”的二元治理结构，使得汕头城乡二元结构的矛盾突出，城市规划、基础设施建设、公共设施服务等方面存在较大城乡差别，影响公共服务均等化的实施，城市发展面临资源要素强力制约。

2011年5月，经国务院批准，汕头经济特区再次扩容到汕头全市，全面覆盖六区一县，使汕头的立法工作拥有了发展的更大空间和更高平台。

创新促进福祉，多项立法成为首创

“管根本、管长远、管全局。”孙良胜用这三个词概括汕头的立法工作。

20年多来，汕头发挥特区立法权优势，围绕服务特区经济社会发展、探索机制体制改革创新、促进民生福祉、加强政府自身建设等方面，做出许多领先全国全省的举措，取得了一定的成效。

2000年，《汕头经济特区个人独资企业条例》通过，这是汕头发挥特区立法权优势，自行提出立法议案而制定的我国首部个人独资企业条例。

2013年，汕头出台《汕头经济特区预防腐败条例》，成为全国首个预防腐败的地方法规，填补了国内立法的空白。

再如2014年，汕头颁布施行的《汕头经济特区社会工作者条例》，条例作为全国首部社会工作者地方法规，对于推进特区社会工作专业人才和队伍建设，促进汕头民政和社会工作健康有序发展具有积极意义。

以问题为导向，突出特区立法特色，是陈茜认为汕头开展立法工作过程中的一个重要抓手。

举例而言，汕头是一个典型带有大片农村的经济特区，农村基层矛盾纠纷80%以上都是因土地、财务管理及资产收益分配等诱发的，因此制定一部专门调整农村集体“三资”管理的特区条例则显得十分必要。

2016年，《汕头经济特区农村集体资金资产资源管理条例》正式通过，是广东省内首部农村集体“三资”立法，进一步维护了农村集体经济组织合法权益，助推乡村振兴战略的实施。

在保障民众权益方面，汕头也出台了《汕头经济特区道路交通安全条例》《汕头经济特区城市公共汽车交通条例》《汕头经济特区物业管理条例》等与民众息息相关的法规。

“20多年来，汕头立法一直是朝着保障‘幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶’的目标展开工作的，事实上汕头这些年出台的相关法规规章也做到了这一点。”陈茜说道。

截至2020年5月，汕头市人大及其常委会共制定、修改、废止法规127项，现行有效法规73件，其中经济特区法规43件、设区的市法规20件、法规性决定10件；截至7月，汕头市政府制定、修改、废止规章193件，现行有效的60件，涵盖行政管理、经济建设、社会管理服务、生态环境、历史文化保护、基层治理、弱势群体保护等领域，为特区改革创新和经济社会发展提供了有力的法治保障。

腾飞用足用好立法权，助力特区再出发

改革开放浪潮奔涌，汕头经济特区正奋笔书写新时代的“汕头篇章”。如何在全新的区域发展格局中用足用好特区立法权，继续弘扬特区敢闯敢试、敢为人先的精神，汕头正在探索和实践。

今年7月，广东省司法厅与汕头市委在省司法厅召开座谈会，就进一步推动“支持汕头用足用好经济特区立法权”，推进汕头法治建设和司法行政工作等进行座谈交流。

8月，汕头市人大常委会“支持汕头用足用好特区立法权”工作专班召开第一次工作会议，初步整理形成未来三年立法任务清单。

据悉，接下来，汕头将围绕重点领域，谋划一批重要立法项目——在重大平台建设立法上，推动审议华侨试验区条例草案，研究起草汕头综合保税区条例草案。

在优化营商环境立法上，加强对科技创新驱动、人才交流引进、知识产权促进等方面立法研究，及时推进相关法规规章的立改废工作。

在推动新兴领域、重要领域立法上，积极做好如亚青会承办、乡村振兴、生态环保、公共卫生、历史文化保护、基层社会治理等方面的立法，以改革创新的精神破解制约经济社会发展的制度瓶颈。

孙良胜告诉记者，“打铁还需自身硬。”要用足用好特区立法权，还需要加强汕头立法人才素质和能力的提升，加强立法队伍的建设，让汕头法律专业人才适应新时代的立法需要，持续为汕头立法工作带来动力支持。

与此同时，孙良胜指出，要持续推动特区立法权的创新发展，就要发展立法理念、立法项目的形式和内容；同时，汕头的立法工作还需“从源头抓起”，即及时回应社会立法需求，精准立法项目。

■亲历者说

汕头市人大常委会监察和司法工作委员会主任孙良胜：

特区立法权是汕头的比较优势

作为汕头向全国特招的第一批立法人才，孙良胜可以说是见证了汕头立法的发展。

说起当年来汕的情景，孙良胜仍然历历在目。“我是从法制日报上看到特区在招聘人才的，”他告诉记者，“当时我还在安徽，对汕头不甚了解，但特区作为改革开放的代名词、投资创业的热土、干事奋斗的宏大舞台，不自觉就让我怀揣上了对特区的美好向往。”

1996年，孙良胜来到汕头，这一待，就是二十几年。而数年来，孙良胜接连辗转于汕头市人大常委会、汕头市法制局、汕头仲裁委员会几个部门之间，却始终没离开过汕头的立法工作。

孙良胜进一步指出，立法是一个重要的政治活动，地方立法即是地方重要的政治活动，因此，特区立法权的创新空间非常大，也非常重要。

据介绍，相比较大市立法权，特区立法权有着三大优势。一是在立法权限上范围更大，特区立法权基于宪法的规定以及法律和行政法规基本原则的基础上，强调从特区的实际出发。二是在立法程序上更为精简，相关条例法规直接由汕头市人大常委会审议通过后，再向省人大常委会备案。三是在立法效率上更为高效，在特区范围内优先使用经济特区的法规。

“特区立法权，是汕头一个非常重要的比较优势。”孙良胜表示，过去的特区有着非常多的政策优惠，但随着改革开放不断深入，特区不再是“一枝独秀”的存在，全国各地都竞相“百花齐放”，得以快速发展。可以说，“特惠”已经变成了“普惠”。

孙良胜认为，在这样的大趋势下，利用特区立法权吸引投资、吸引人才、吸引各方面的要素集聚，打破机制的障碍，进一步推动汕头经济特区的发展，则显得格外重要。

【1996年大事记】

●1月20日

汕头市被评为全国卫生城市。

●3月17日

八届全国人民代表大会第四次会议决定授予汕头市特区立法权。

●6月7日

汕头港深水港区一期多用途、杂货泊位工程通过国家交通部竣工验收。

●6月18日

广州海运集团2万吨级巨轮“红旗124号”满载驶入汕头港。

●9月1日

京九铁路全线正式开通运营。

●9月20日

汕头仲裁委员会正式挂牌办公。

●10月19日

汕头市外商投资管理服务中心挂牌办公。

●11月8日

深汕高速公路东段通车。

●11月11日

粤东地区最大的水果中心市场正式开业。

●12月4日

汕头市人大常委会审议通过《汕头经济特区义务教育条例》。

●12月28日

深汕高速公路全线通车。