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涉及司法查封的闲置土地处置相关问题探讨
作者：祝培甜（自然资源部信息中心）
来源：《中国土地》2019年10期
闲置土地是对土地资源的极大浪费，依法及时对闲置土地进行处置，对于土地资源集约节约利用具有十分重要的意义。当闲置土地涉及司法查封时，处置过程中会遇到诸多问题，造成不能及时处置的困难。
一
涉及司法查封的闲置土地现状
调查数据显示，截至2018年，全国处于司法查封及司法处置状态的闲置土地约4896 公顷。其中：未动工且处于司法查封状态约为3920公顷，占比80%；司法拍卖或处置遗留问题闲置状态约为508公顷，占比10.4%。山东、广东、吉林、内蒙古等地区处于司法查封及司法处置状态的闲置土地面积较大。另外，调查数据显示，北京、上海、湖南、海南、广东、安徽、辽宁、宁波、青岛6省3市共有涉法涉诉闲置土地722 宗，土地面积3140公顷，项目数和土地面积分别占总闲置土地的7.9%和8.4%，虽然占比不是太大，但涉法涉诉闲置土地处置难度大，如果不能及时处置，是对土地资源的极大浪费，不利于闲置土地盘活利用，须要引起足够的重视。
二
涉及司法查封闲置土地处置难的原因
现行法律法规中未明确司法查封地块是否可以开展闲置土地处置。《闲置土地处置办法》是目前闲置土地处置的纲领性、指引性文件，但该办法并未对涉法涉诉地块是否可以开展处置予以明确。地方一般普遍做法是在查封期间不作出收回土地的决定，仅作出办理延期或收取土地闲置费等处置决定。但即使这样，也无相关法规文件依据。
司法查封导致土地闲置，属政府原因还是企业原因，现行法律法规暂未明确导致处置难。就司法查封性质而言，司法查封是限制土地使用权人转移其土地使用权，其目的是防止债务人转移资产，损害债权人的合法权益，并非限制其对土地的开发利用。但实践中，却使“活封”成了事实上的“死封”：土地无法开发利用而闲置。地块被司法查封，主要是土地使用权人自身债务导致，从这一角度可认定为企业自身原因。
处置周期长。司法查封的土地案件若经法院判决裁定或拍卖、解封后才进行实际的闲置土地处置和开发利用，每个环节所须时间都无法确定。有些案件一直未能判决结案，有些宗地拍卖一而再再而三地流拍，导致闲置土地得不到有效的处置。
法院与相关部门缺乏联动机制。在实际工作中，法院在办理案件过程中，只是对所涉及的土地权属进行查询，未对该土地是否闲置等其他情况提出查询要求。可能会造成土地拍卖后无法正常办理土地相关手续，导致司法义务无法正常履行，如涉及企业原因造成闲置的，对闲置土地处置后续工作也增加一定难度。
三
涉及司法查封的闲置土地处置相关建议
查封周期计入闲置期限，若查封期间构成闲置，应认定为企业自身原因造成。一是现有法律政策鲜有提及查封周期是否计入闲置期限的描述，仅仅有司法查封是否是政府原因方面的规定，而此类规定也从侧面反映已经将查封周期计入闲置期限，只是对是否政府原因有不同看法；二是法院查封土地使用权是为了保证实现债权人的债权而限制土地使用权转移的强制措施，不影响对土地进行开发利用，因此，即使被查封后，土地使用权人应继续履行出让合同约定的权利义务，继续开发土地，避免闲置浪费。三是司法查封是由土地使用人的自身原因造成的，比如债务纠纷等，并非不可回避，若土地使用人不用此土地做抵押就不会被查封，土地使用人应为抵押等行为负应有的责任。四是因为查封周期计入闲置期限和归为企业原因可以避免部分企业在土地将要达到闲置期限时，主观不愿交纳闲置费，也不想土地被无偿收回，就通过制造民事纠纷，导致土地使用权被查封，从而规避对闲置土地的行政处罚。
司法查封期间认定的闲置土地，政府不应采取收回的措施，但可采取一些具体的利用措施来盘活闲置土地。一是因为司法权先与土地收回权而设立；二是相关政策大都规定查封期限内不能收回国有土地使用权；三是法院查封土地使用权的目的是为了保证实现债权人的债权而限制土地
使用权转移的强制措施，而政府收回土地使用权也属于土地使用权转移，影响了债权的实现。但在查封期内，可采取一些具体的利用措施来盘活闲置土地，这种闲置土地因查封期结束可采取行政措施，所以属于短期闲置土地，可以考虑周边的环境和位置需求，将其建设成临时停车场或改造成体育设施场地，也可开发成临时绿色用地或者菜地[1]。
建立健全与法院及相关部门的沟通协调机制。法院在查封和进行实体处理前均须了解土地是否处于闲置状况，以及是否存在闲置风险[2]。自然资源部门应该与法院协商，尽快达成处置意见，待查封解除后落实相关处置措施，若法院裁定结果并未发生土地使用权转移，则可采取征收闲置费，甚至收回等措施。若法院裁定结果发生土地使用人转移、土地使用权人变更，在法院发出协助执行法律文书时，土地闲置一年以上不满两年的，由土地权利承继人承担原权利人的闲置土地责任，缴纳土地闲置费；法院发出协助执行法律文书时，土地闲置二年以上的，且未办理产权过户的，可由政府给予以权益人补偿后对土地进行收回。
法院应当分具体情况决定是否将土地查封。
建议自然资源主管部门将《收回国有建设用地使用权决定书》，作为被执行人土地使用权发生实质变更的有效行政文书。如果法院在查封时发现欲查封土地存在自然资源主管部门已发出《收回国有建设用地使用权决定书》的情形，则不应查封；在查封时，自然资源主管部门尚未针对查封标的作出《收回国有建设用地使用权决定书》，人民法院即可进行查封。
注释：
[1] 董鹏宇，赵华甫，肖秀英。闲置土地临时利用模式探析[J].中国土地，2017(11):26-27。
[2] 张尚斌，田原。略谈司法查封的闲置土地处置问题[J].中国土地，2019(03):19-20。
本期主编
执行主编 李元元 北京云亭律师事务所
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