最高法判例：与土地储备机构签订拆迁协议的性质

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裁判要点

行政协议是指行政机关为实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。同时，为规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收人的合法权益，《国有土地上房屋征收与补偿条例》于2011年1月21日公布施行，《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。根据《土地储备管理办法》的规定，土地储备机构应为县级以上人民政府批准成立、具有独立法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。因此，涉案土地储备机构并非原城市房屋拆迁过程中作为一般民事主体的拆迁人，在《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施后，与被拆迁人在城市房屋拆迁过程中达成的拆迁协议符合行政协议的特征，不宜按民事协议处理，即主体方面一方为行使行政职权的主体，另一方为行政相对人；目的方面是为了实现行政管理或者公共服务目标；协议内容具有行政法上的权利义务内容；协议双方当事人协商一致。

裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行申11372号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：朱莉梅，女，1953年3月29日出生，汉族，住湖北省武汉市硚口区。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：湖北省武汉市硚口区人民政府，住所地湖北省武汉市硚口区沿河大道518号。

法定代表人：刘丹平，该区人民政府区长。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：湖北省武汉市硚口区人民政府汉正街街道办事处，住所地湖北省武汉市硚口区沿河大道188号。

法定代表人：曲红亮，该办事处主任。

再审申请人朱莉梅因诉湖北省武汉市硚口区人民政府（以下简称硚口区政府）、湖北省武汉市硚口区人民政府汉正街街道办事处（以下简称汉正街办事处）撤销协议一案，不服湖北省高级人民法院（2019）鄂行终147号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李小梅、审判员聂振华、审判员仝蕾参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

朱莉梅申请再审称：一审法院在案件审理过程中，未在法定期限内举行证据交换，认定事实不清，主要证据不足，属于程序违法；二审法院未按照法律规定尽到相应的审判监督责任；拆迁安置补偿属于民事法律关系，硚口区政府、汉正街办事处接受土地整理储备中心的委托没有法律依据。请求：1.撤销湖北省高级人民法院（2019）鄂行终147号行政裁定；2.撤销湖北省武汉市中级人民法院（2018）鄂01行初826号行政裁定；3.判令双方签订的协议违法并予以撤销。

本院经审查认为，朱莉梅不服其与汉正街办事处于2018年11月7日签订的协议（以下简称被诉协议），以硚口区政府和汉正街办事处为被告，提起本案诉讼。原审法院以被诉协议系城市房屋拆迁过程中达成的民事协议、不属于行政诉讼受案范围为由裁定驳回朱莉梅的起诉。2015年5月1日修改的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议而提起的行政诉讼。据此，行政协议被纳入行政诉讼的受案范围。行政协议是指行政机关为实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。同时，为规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收人的合法权益，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）于2011年1月21日公布施行，《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。根据《征补条例》第二十五条规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。本案中，虽然武汉市硚口区土地整理储备中心（以下简称硚口区土地储备中心）于2009年取得案涉项目的房屋拆迁许可证，但该中心并非原城市房屋拆迁过程中作为一般民事主体的拆迁人。根据《土地储备管理办法》的规定，土地储备机构应为县级以上人民政府批准成立、具有独立法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。因此，本案被诉协议符合行政协议的特征，即主体方面一方为行使行政职权的主体，另一方为行政相对人；目的方面是为了实现行政管理或者公共服务目标；协议内容具有行政法上的权利义务内容；协议双方当事人协商一致。因此，原审法院认为被诉协议不属于行政诉讼受案范围为由驳回朱莉梅的起诉，违反法律规定，本院予以指正。

但是本院经调取材料查明，硚口区土地储备中心因汉正街东片拆迁收尾工程需要，于2017年4月20日委托汉正街办事处处理该项目相关工作，委托时间从即日起至委托事项完成时止。因此，朱莉梅于2018年11月7日虽然与汉正街办事处就案涉房屋补偿事宜达成本案被诉协议，但汉正街办事处的签约行为系受硚口区土地储备中心的委托而进行，故签订及履行该协议引起的有关纠纷应当由硚口区土地储备中心承担相应的法律责任，朱莉梅可向有管辖权的法院另行提起行政诉讼。朱莉梅以硚口区政府、汉正街办事处为被告提起本案诉讼，没有事实根据，原审裁定驳回起诉的结论可予维持。

综上，朱莉梅的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回朱莉梅的再审申请。

审判长 李小梅

审判员 聂振华

审判员 仝 蕾

二〇二〇年四月十五日

法官助理 章文英

书记员 张振宇