周末趣读 | 德国空间规划体系概述

“

自从国土空间规划概念被提出，关于空间规划的讨论便愈演愈烈，从最初空间规划是什么？如何做？对象是谁？等问题，到后来尽管许多空间规划已经制定并公布，无论是理论体系还是技术方法尚无定论。德国作为最早进行空间规划的国家之一，其关于空间规划的许多理论和经验都值得参考和借鉴。

空间规划的概念

在德国，空间规划指作用于某区域的社会、经济以及环境（自然、建成、社会）等方面空间发展的针对性行动。从规划法律及规划行政管理的角度，空间规划则被界定为三个层级的非专项规划的总概念。

与我国相似，根据规划对象的不同，德国对空间的规划可分为空间的综合性规划和空间的专项规划。其中，综合性规划是空间的协作性全面规划，对未来的发展和各项建设进行部署；而专项规划则侧重于某一个专业领域的建设与发展。一般所说的德国空间规划指前者——空间的协作性全面规划。

空间规划的体系

与德国联邦—州—乡镇区的三级政府架构相对应，德国的空间规划体系有三个层级，即联邦级的联邦空间秩序规划（Bundesraumordnung）、州级的州规划（Landesplanung）和区域规划（Reginalplanung）以及乡镇区级的建设指导规划（Bauleitplanung），所有层次的规划均遵循下位服从原则和反馈作用原则。其中乡镇区级的建设指导规划又可分为土地利用规划（Flaechennutzungsplan，简称FNP）和建设规划（Bebauungsplan，简称B-plan），与城市规划和城市建设相关性更强。各级各类规划由其相应层级的政府或对应的规划委员会制定，在不同的范围具有法律效力。

联邦级空间规划

联邦空间秩序规划（Bundesraumordnung）依据空间规划法而制定，侧重于规则和制度（Ordnung）的确立，其规划成果为由联邦政府制定的联邦空间规划准则，以及由联邦政府会同各州政府共同制定的空间规划政治导向框架和空间规划整治行动框架。规划内容主要包括联邦未来发展的理念和愿景，用于指导全德国各州及地区的空间规划，各类下位空间规划应服从和遵守联邦空间规划。

规划期限没有明确规定，目前各版规划都持续了十年以上，当所处社会、经济、科技等状况发生巨大变化时由联邦政府组织重新编制。最新一版为2016年的《德国空间发展理念和行动战略》，提出了增强竞争力，确保公共服务，调控空间利用和可持续发展以及气候变化和能源革命四大发展原则[1]。对2006版提出的增长和创新、确保公共服务均等化和保护资源、塑造文化景观的纲领既有继承又有发展。

州级空间规划

德国各州被划分为不同的地区，根据空间规划法以及州规划法州的各地区需要制定相应的空间规划，因此，州级空间规划包括州规划和（地区）区域规划。

州规划由各州政府依据空间规划法以及本州的规划法基于已制定的联邦空间规划制定，根据所在州不同，州规划的名称不同，例如州发展规划（LEP）、州空间秩序规划等。规划期限根据各州的法律规定而不同，多为20年左右。其内容为针对本州的空间发展纲要以及州内空间发展的相关问题，包括城镇体系等级规模结构、空间发展轴、重要基础设施和交通设施以及开敞空间和保护用地等。在落实联邦空间秩序规划的同时指导州区域规划以及建设引导规划。

例如莱茵兰-普法尔茨州最新的州规划是2017年生效的，其提出州内风能利用的相关措施，对2016版联邦空间发展理念关于能源革命的进行了进一步深化[2]。

（图片来源：Veer）

基于已制定的联邦空间秩序规划和所属州的州规划，州政府和地区规划会议负责制定州内本地区的区域规划。规划期限也根据所在州法律规定而变化，8-20年不等。其内容为对州规划所提出的目标和原则提出的具体措施以及对地区内各乡镇区的建设指导规划的协调，用于衔接地方规划与跨地方规划。

如莱茵兰-普法尔茨州的西普法尔茨地区的地区空间秩序规划（ROP）由西普法尔茨地区规划协会（PGW）负责制定，其任务为在可持续发展原则下协调空间需求与现状自然资源，在均等性原则性下塑造民众的生活条件[3]。

乡镇区级空间规划

土地利用规划和建设规划合称为建设指导规划，是关于城市规划和建设的空间规划，属乡镇区级空间规划，也被称为地方性规划，影响的空间范围主要是具有建设活动的乡镇区。依据建筑法典相关条文，建设指导规划的任务是按照建筑法典的标准对土地的建造和其他方面的使用进行准备和引导；当城市发展需要，乡镇区就应制定该规划；建设指导规划应适应空间秩序规划的目标。

土地利用规划也被称为准备性建设引导规划，由乡镇区联盟政府制定，其任务是对全乡镇区由城市建设发展所产生的土地使用种类进行展示和阐述，内容包括建设用地、社会基础设施、主要交通联系、主要供给设施以及绿地和补偿用地等[4]。其在遵守上位规划的同时也对下一层次的建设规划有指导作用。规划期限无明确规定，但15年以上仍然有效的土地利用规划超过半数。

（图片来源：Veer）

建设规划也被称为约束性建设引导规划，由当地（社区或村）管理机构基于土地利用规划制定，对当地某具体地块的建设进行指导和控制，包括容积率、建筑密度、建筑朝向、贴线率等，许多内容与我国的控制性详细规划相类似。在内容不违背土地利用规划规划的前提下，其制定、更改和补充等可以与土地利用规划同时甚至先于（出于特殊原因）土地利用规划进行。建设规划对所有建设主体有法律约束性。

空间规划制定程序

空间规划法和建设法典对各级各类空间规划的制定都有相应的规定，程序各有不同。根据各程序可总结出包含各步骤、基本适用于所有空间规划的制定流程。

在制定空间规划之前，首先需要通过制定该规划的决议，之后开展前置参与，包括行政部门的前置参与和公众的前置参与，汇总各方意见后，由规划制定部门拟定规划草案和起草规划依据，之后进行正式的外界参与，包括各行政部门正式参与和草案公示，根据外界参与的意见对草案进行修改，再次对修改部分进行外界参与，直至对草案无新的意见方可做出规划决议。被审批机关批准后，该规划就在其作用范围内对作用人具备法律约束力。当满足一些条件时，也可启用简化流程。

空间规划发展趋势

在各类法定的正式规划手段之外，许多非正式规划手段作为对正式规划手段的补充，对空间的发展起到了很大作用，如区域发展规划、城市发展规划、内城规划、项目发展规划、城市发展管理、项目经营、区域经营、城市经营、城市营销等。非正式规划手段更加灵活，具有问题导向的特点，对于多变的规划要素的协调和多方参与提供了便利，未来会有更大的发展空间，如“社区规划师”将会对可持续空间发展提供持续贡献，空间规划会以多个概念设想作为基础。

欧盟层级规划的融入

自从欧盟成立以来，德国空间规划在原有的三级体系之上增加了欧盟空间规划层面。位于最高层级的欧盟空间规划由例如欧洲发展纲领（EUREK）等一系列的规划项目组成，主要手段有欧盟区域基金、欧盟结构基金以及一些共同倡议等。欧盟空间规划的法律效力由欧盟的各项协议来保证。

启发

尽管中德两国在政治体制、经济水平、社会结构、发展阶段上有较大差异，但德国有较长的空间规划历史，其经验和方法值得借鉴和参考。德国的空间规划在内容上有一定的持续性，各版规划内容上有递进深化；空间规划体系的上下传导机制较好，各层面规划有各自的侧重点；公众参与不是流于形式，确实采纳了多方意见和协调了各方利益；规划程序较为严谨，因此其法律效力也有较大保证；在乡镇，尤其是村层面，规划不仅覆盖较全面，而且实施能落地，切实发挥了作用。

参考资料：

[1]Bundesministerium fuer Verkehr und digitale Infrastruktur, https://www.bmvi.de

[2]Rheinland-Pfalz,https://www.rlp.de

[3]Planungsgemeinschaft Westpfalz, https://www.pg-westpfalz.de/

[4]Baugesetzbuch Stand 2013

文章来源

城市化研究

作者 | 龙晔

编辑排版

中规建业城市规划设计院 信息中心

CONTACT US