董希淼：审慎监管下金融科技的守正创新和合规发展

导读

2020年突如其来的新冠肺炎疫情成为检验金融科技的“试金石”，检验各机构金融科技能力的同时，考验特殊时期金融服务保障水平。金融科技的发展有效助力疫情防控，相应地，疫情防控的需求进一步加快金融业数字化转型步伐，推动金融科技应用加速落地。

2021年是《金融科技发展规划》实施的收官之年，我国金融科技将迎来守正创新、合规发展的一年。

2019年到2020年，我国金融科技走过了一段不平凡的发展历程。

2019年8月，中国人民银行印发《金融科技（FinTech）发展规划（2019—2021年）》（以下简称《金融科技发展规划》）。这份纲领性文件的出台，构建金融科技“四梁八柱”的顶层设计，明确了方向和任务、路径和边界，推动参与主体良性有序发展；金融科技的融合与开放，顺应了新技术创新与赋能应用，加快了工业互联、产业互联、万物互联，进一步助力服务实体经济与改善民生；监管体系的丰富完善，强化金融科技的规范应用，加强个人金融信息和数据保护，助推我国金融科技健康领跑。

2020年，突如其来的新冠肺炎疫情成为检验金融科技的“试金石”，检验各机构金融科技能力的同时，考验特殊时期金融服务保障水平。部分具有前瞻性部署的银行、保险公司、消费金融公司、互联网巨头依托前期积累的金融科技优势，率先推出线上“非接触”金融服务，同时启用“远程在线办公”模式减少线下接触。金融科技的发展有效助力疫情防控，相应地，疫情防控的需求进一步加快金融业数字化转型步伐，推动金融科技应用加速落地。

2021年是《金融科技发展规划》实施的收官之年，我国金融科技将迎来守正创新、合规发展的一年。

实施现状

（一）落子布局、规划先行。《金融科技发展规划》发布后，以商业银行为主的金融机构迅速开展顶层设计规划，对自身金融科技发展进行谋篇布局。2019年，已有超过30家银行明确未来金融科技发展方向。如工商银行制定《中国工商银行金融科技发展规划（2019—2023年）》，以“金融+科技”打造智慧银行生态系统，纵深推进，打造“数字工行”。农业银行发布《中国农业银行信息科技近期发展规划（2020—2021年）》，提出“iABC”战略，将通过“七大技术、五大支柱、六大中台、两大保障”具体推进。

（二）机体调优、架构对齐。各银行借助金融科技发展转型升级机遇将业务与互联网技术（IT）对接，通过内涵式创新推动组织架构迭代，对机制体制进行调整优化以适应金融科技发展要求。银行设立金融科技子公司便是组织方式变化的体现。尽管目前各银行金融科技子公司仍处在前期投入阶段，尚未有公司实现盈利，但为培育未来竞争优势，各银行的发展热情不减。2019年至2020年底，银行设立的金融科技子公司共有5家，加上此前成立的6家，总数达到11家。

（三）科研加码、人才储备。商业银行是最大的金融科技公司。以银行为主的金融机构持续加大对金融科技的科研投入，不断加强优秀人才储备。从科技投入占营收比重看，近年来一些大型银行、股份制银行的科研投入占比不断上升。2019年，工、农、中、建四大行科研投入均超过100亿元，其中建设银行最高，达到176亿元；工商银行次之，达164亿元。股份制银行中，招商银行2019年科技投入最高，达到94亿元，同比增长44%；中信银行其次，为49亿元，同比增长36.8%。

金融科技的较量实则是人才的比拼。各银行在金融科技上研发投入、创新机制、人才储备等方面的差异，使其金融科技实力和水平也出现分化。交通银行正在推进“金融科技万人计划”“金融科技（FinTech）管培生”“存量人才赋能转型”三大工程。建设银行通过制定“2020年信息科技人才工程实施方案”开展常态化招聘。

（四）多元应用、科技赋能。1.多元化智慧应用加强，金融“新基建”加速。数字化转型成为各大金融机构创新驱动的重要环节。主要体现在获客、渠道运营、风控管理、产品建设等领域，以及围绕大数据、金融云等构建自身的金融科技基础设施。如工商银行在2019年发布致力实现智慧服务、智慧产品、智慧风控、智慧运营的“智慧银行生态系统ECOS1.0”，成为行业首家通过工信部区块链权威认证、首家完成网信办备案的区块链平台。

2.新冠肺炎疫情成为检验金融科技的“试金石”。聚焦消费信贷、支付、理财等领域，金融科技在人工智能、大数据、云计算等新技术支持下应用越来越广泛。2020年新冠肺炎疫情发生，“非接触”金融兴起，成为检验各机构金融科技能力的“试金石”。招联消费金融启用了5000个自主研发的人工智能（AI）机器人作业，保障客户服务质量和体验。银联云闪付应用程序（App）升级数字社区频道，提供金融业务范围之外的智能门禁、健康打卡、红外测温及社区在线服务功能，助力社区零接触管理。

3.金融与科技融合加深，助力赋能输出。金融与科技的创新边界更加明晰。以京东数科、小米、美团等为代表的互联网公司相继调整战略，明确自身科技定位。金融机构在自身IT强化的基础上，加强与科技公司的深度融合。中国银行与腾讯合作，建设新一代网络金融事中风控系统；农业银行携手百度，在反欺诈、风险评价模型等方面深入合作；中国银联、小米、京东三家联手，在可信执行环境（TEE）、开放应用程序接口（API）、人工智能等领域开展广泛合作。

（五）创新试点、监管协同。1. 央行陆续设立多家金融科技子公司。 截至2020年12月底，央行系金融科技子公司已经达到5家，分别为深圳金融科技有限公司、长三角金融科技有限公司、成方金融科技有限公司、成方金融信息技术服务有限公司、中汇金融科技（深圳）有限公司。 此外，央行还设立数字货币研究所。 央行系金融科技公司将以开放、共享的方式向同业和市场提供科技能力输出和服务，更有利于金融科技的重大共性技术研发、重大创新应用突破、核心标准制定及监管科技手段升级等。

2.中国版“监管沙盒”创新试点全部落地。截至2020年12月底，北京、上海、深圳、重庆、成都、广州、苏州、杭州、雄安新区9个试点地区的金融科技创新监管试点项目全部“入箱”，涉及70个项目、60多家金融机构。其中，商业银行占据主导地位，包含超过40家银行和3家银行金融科技子公司；保险、证券等机构较少参与，只有1家保险公司。另外，超过20家科技企业参与试点项目，其中包括京东数科、小米数科、度小满、腾讯、华为等企业。

3.金融科技监管规则体系陆续完善。从目前发布的相关法律法规看，金融科技基本监管规则体系正逐渐健全和完善，既健全单一技术领域的规则体系的同时，丰富对金融科技创新产品设计、运营模式、风控手段等业务环节的监管，此外对消费者权益保护、个人隐私和金融信息数据监管规则等方面也进一步补充完善。

2020年7月，中国银保监会印发《商业银行互联网贷款管理暂行办法》。该办法是商业银行互联网贷款的“基本法”，正式确立了互联网贷款的定位和地位，在规范发展的同时有助于促进业务良性创新，加快商业银行等机构数字化转型，更好地服务实体经济特别是小微企业和居民个人。

在技术领域，央行在2020年2月发布《金融分布式账本技术安全规范》(试行)》《商业银行应用程序接口安全管理规范》；在产品创新方面，国家市场监管总局、央行在2019年10月联合发布《金融科技产品认证目录（第一批）》《金融科技产品认证则》；在个人隐私保护上，央行在2020年2月发布《个人金融信息保护技术规范》。

4.金融科技标准化建设逐渐加强。金融科技标准体系不断加强，适应金融科技监管新要求，能够有效提升金融风险防控能力，助力金融科技创新安全健康规范发展。央行已发布实施支付标记化、支付信息保护、受理终端注册管理、移动终端可信执行环境、移动金融客户端应用软件等技术标准，将金融科技产品纳入国家统一推行的认证体系，并在销售点终端（POS）、自助终端（ATM）、条码支付受理终端、网上银行服务领域继续开展领跑者活动。

与此同时，2020年数字人民币探索稳步推进，在深圳、苏州、雄安新区、成都及未来的冬奥场景进行数字人民币内部封闭试点测试。10月、11月，深圳罗湖区、苏州市先后进行了数字人民币红包试点。随着试点不断深化，目前支持数字人民币的场景越来越丰富，覆盖线上、线下各类场景。数字人民币的试点和推广，将为金融科技发展提供更加良好的金融基础设施。

主要特点

（一）开启加速竞跑模式。《金融科技发展规划》发布后，各地各机构开启“加速竞跑”模式。各地在中国人民银行的统筹指导下，发挥各自优势和特色，积极营造守正创新、开放共赢的金融科技生态。北京、上海、深圳等地金融科技试点项目全部落地，后续扩容在即。央行系金融科技子公司相继成立。继深圳金融科技公司等之后，2020年12月，中国金融交易中心发起成立了中汇金融科技（深圳）有限公司。而在此前，9月28日，央行数字货币研究所又与上海市长宁区签署合作协议，将成立上海金融科技公司，逐步实现贸易金融区块链平台和技术研发中心落地。

（二）实施方向更加明晰。《金融科技发展规划》中指出：金融科技是技术驱动的金融创新。在规划实施中，金融和科技的边界、方向更加明晰。金融科技发展早期历经野蛮生长阶段，缺乏统一规划指导，大多是企业自主探索的创新行为，容易突破经营和监管的边界，导致某些领域创新过度或无序扩张等乱象，增加了金融科技风险。《金融科技发展规划》实施后，金融机构侧重借助金融科技为实体经济提供更加丰富多元的创新产品和服务，同时科技公司重点通过科技创新手段，提高运营效率、技术支持解决方案，以此来推动金融创新。典型代表案例有：小米、京东等互联网巨头旗下金融科技公司，摆正了自身金融科技定位，业务专注于通过自身科技能力帮助提升金融服务效率。

（三）全方位顺应数字化趋势。从数字经济发展到数字化金融服务深化，《金融科技发展规划》实施，全方位顺应数字化发展的趋势。在规划实施过程中，从金融创新流程和环节来看，依托大数据、云计算、人工智能等先进技术，金融科技的合理应用和赋能增效内容将直达金融业务的场景数字化、运营数字化、风控数字化、服务数字化等环节。从金融创新内容本身看，从在线支付迅猛发展到区块链多元应用，再到数字货币加速，数字化改造正朝着金融更为基础的领域迈进，依托金融科技打通未来数字经济的基础设施。

存在问题

（一）全面监管协同监管有待落实。金融科技的发展，并没有改变金融业务的本质。2020年底召开的中央经济工作会议明确指出，金融创新必须在审慎监管的前提下进行。金融监管部门强调，必须依法将金融活动全面纳入监管，对同类业务、同类主体一视同仁，只要从事同类金融业务，都应在现行法律法规框架下，接受一致的市场准入和持续监管，遵循同等的业务规则和风险管理要求。同时要高度关注数字化转型带来的新型风险，特别是网络安全、数据保护、市场垄断等风险挑战，建立健全覆盖业务、网络、技术、数据等各领域，更加适应数字化时代要求的全面风险管理体系。

部分市场主体，特别是在金融科技和平台经济领域具有重大影响力的大型科技公司（BigTech），游离于监管之外，以科技创新之名，行金融创新之实，藐视监管合规要求，违规进行监管套利，这种现象具有一定的普遍性，必须引起高度重视。近期金融监管部门对个别互联网平台企业进行约谈，并建议所有互联网平台都要对照自查，及早整改。

为进一步规范金融创新，将所有金融活动依法全面纳入监管，推动金融创新在审慎监管的前提下进行，坚决制止违规监管套利，《金融科技发展规划》在落地过程中，特别是在强化金融科技合理应用、增强金融风险技防能力和强化金融科技监管方面，可以发挥更大价值。

（二）配套细则需要进一步完善。《金融科技发展规划》是一个纲领性文件，包括27项重点任务，既涵盖大数据、云计算、人工智能、分布式数据库等前沿科技技术层面内容，也包括拓宽金融服务渠道、完善金融产品供给、提升金融服务效率、增强金融惠民服务能力等金融服务层面的内容。《金融科技发展规划》中确定增强金融风险技防能力、加大金融审慎监管力度、夯实金融科技基础支撑等重点任务，基本涵盖金融科技领域的各个方面。这27项重点任务中的任何一项，都是金融科技领域所面临的亟须监管支持的痛点和难点事项，也是支撑未来金融科技行业稳健发展的重要基础。

但《金融科技发展规划》作为顶层设计，相关的配套细则有待完善。特别是每一项重点任务的具体落实方案、配套的监管政策等，仍需进一步细化。如在科学规划运用大数据方面，以及强化金融消费者权益保护方面，有关个人信息、个人隐私保护方面的细则尚未出台。在相关法律法规和具体配套细则缺失的情况下，《金融科技发展规划》在落地过程中可能存在着无法可依、没有操作细则的尴尬情况，使得市场参与主体难以适从，进而可能会影响《金融科技发展规划》的完成进度。

（三）实施案例及监测指标有待丰富。目前《金融科技发展规划》侧重于目标引领，虽然明确了发展的目标和基本举措，但在落地实践中，每一项重点任务的落地，都会产生较多的创新实践案例。但目前缺少相关的典型实施案例和经验分享，《金融科技发展规划》的实践成果难以推广和深入人心。建议在丰富《金融科技发展规划》配套细则的基础上，进一步丰富、总结实施案例。通过生动鲜活的实践案例，进一步把《金融科技发展规划》层层解构，形成看得见、摸得着、感受得到的实践案例库，并通过实施案例的收集和分享，为各市场参与主体提供创新参考和指引。

同时，《金融科技发展规划》在落实过程中，也存在着监测指标不够丰富、效果评估不够及时等问题，难以动态观测落地实施中的痛点，也无法评估每项任务的具体落地进度和阶段对比情况，对市场各参与主体也无法形成政策激励和约束机制。

因此，在《金融科技发展规划》的实施过程中，应该形成具有较强代表性的监测指标库，并进行长期动态的监测和效果评估，及时发现落地实施中存在的问题，形成正向的反馈闭环。

发展趋势

（一）技术发展角度，从移动互联迈向万物互联。随着第五代移动通信技术（5G）商用正式落地应用，将推动互联网从消费互联网向产业互联网演进，人人互通向万物互联转变。5G通信技术的全时空、全实现、全联接技术使人类的生产生活发生极大变化，金融服务的场景也将多元化。此外，基于5G通信技术，大数据、云计算和人工智能将迎来创新应用的迸发期，更多智能客服、智能催收、智能投顾等金融场景将结合算法和算力打通生态场景闭环。

（二）竞争格局角度，从竞争对立走向协同合作。大型银行及股份制银行纷纷成立金融科技子公司，未来金融科技行业的创新，将从互联网巨头向银行系金融科技子公司转移。金融机构与互联网巨头从竞争到合作，从对立走向共赢，在金融科技领域中跨界合作、共生共赢将成为新的发展趋势。《金融科技发展规划》顶层设计定调使银行业金融科技路径渐趋明朗，让金融回归服务、科技回归技术，最终用科技创新赋能金融创新。

（三）服务模式角度，从服务消费者端（C端）到商业端（B端）和消费者端（C端）联动。产业互联网大潮的兴起，未来金融科技将在赋能C端、提升用户体验的同时，逐步探索对B端的赋能以及BC两端的联动经营。特别是借助产业互联网打通产业链供应链的上下游，实现物流、资金流、数据流等的融合统一，进而通过供应链金融触及和服务更多上下游的中小微企业，有效解决其缺乏抵质押物、应收账款周期长等问题，缓解中小微企业的融资难和融资贵问题。

（四）监管方式角度，从机构监管到行为监管。金融科技在推动金融创新与变革的同时，金融乱象在金融科技创新的掩盖下野蛮生长，其跨机构、跨市场、跨品种的特点给现有金融监管带来新的挑战。随着金融监管体制的改革和严监管新常态，监管当局既要将技术作为提升监管穿透力和监管智能化的核心手段，发展监管科技（RegTech）；又要注重防范科技所带来的风险，转变监管理念，提升监管效能。

政策建议

（一）在《金融科技发展规划》顶层设计下，完善相关的配套细则，进一步规范金融科技行业的发展。特别是当前数据要素市场化改革正在加快推进，金融监管部门需要在个人金融数据信息保护和金融消费者权益保护等方面，扎牢制度篱笆，防止市场中的不法机构钻制度的漏洞。同时，也为其他市场主体提供政策指引，在开放银行的新趋势下明确“高压线”，治理“一盘棋”。例如，在《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》的基础上，尽快出台《个人金融信息（数据）保护试行办法》，规范数据采集与运用，使数据生产要素助推金融科技生产力发展，从源头上保护金融消费者合法权益。

（二）在提升金融科技创新效率的同时，更加关注公平性和均衡性。我国东中西部、城乡地区等发展水平差距较大，各地金融机构对金融科技的基础和运用能力差异较大，而金融科技的发展进一步拉大金融机构间既有差距。因此，在发展金融科技的过程中需要格外关注公平性和均衡性。例如进一步扩大“监管沙盒”的试点范围，在东北、西北地区以及农村地区选择相应的试点城市和场景进行应用，提升欠发达地区的金融科技创新能力。

（三）注重金融科技的普惠服务价值。金融科技在重塑业务流程、降低作业成本、提升风险的识别和计量能力等方面发挥了重要作用，特别是在提升中小微企业贷款可得性和便利性方面作出了重要贡献。目前，已经有三分之一的小微企业可以从金融机构获得信贷支持。需要注意的是，在构建双循环新发展格局下，我国的内需潜力特别是农村地区的内需潜力依然有待进一步发掘。普惠金融服务的“最先一公里”和“最后一公里”等问题依然存在，市场竞争中寡头垄断、“有技术就滥用”“有技术就任性”的不公平竞争乱象依然存在。普惠服务尽管实现了“面扩量增”，但效率和深度仍需加强。因此，建议关注金融科技在提升普惠服务方面的价值，为市场营造公平竞争的良好氛围，进一步提升服务质效。

2020年12月，时隔三年之后，监管部门放开直销银行牌照，两家独立法人直销银行获批筹建，传递出金融科技“堵偏门，开正门”的明确信号。金融管理部门两次约谈蚂蚁集团，从反垄断和防止资本无序扩张等方面加强对大型科技公司的规制，有助于营造更加有序公平的竞争环境。2021年1月，京东集团宣布将京东云、人工智能业务与京东数科整合，成立京东科技子集团，定位为“专注产业的数字合作伙伴”，重在科技服务与赋能。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，“提升金融科技水平”，发展金融科技将被写入“十四五”规划。2021年，我国将在审慎监管的前提下，推动金融科技守正创新、合规发展，更好地服务实体经济和普罗大众，助力构建双循环新发展格局。

来源：金融时报-中国金融新闻网

第一作者：董希淼 中关村互联网金融研究院首席研究员

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