清代的地方府县官员制度：管官之官甚多，亲民之官甚少

隋唐以前，州县官府大多有行政和军事两套班子，统辖于刺史、县令等长官。比如，汉朝的大县，主官是县令，其下分别有县丞、县尉负责行政、军事。《三国演义》里的刘备，镇压了黄巾起义后，担任的就是县尉。魏晋南北朝时期，一州的最高长官自然是刺史或者州牧，其下分行政、军事两套人马。行政班子按辅政、政务、文书三条线来分工，分别有别驾、治中、主簿等；军事班子有长史、司马等。除了两套班子里的负责人由中央任命外，刺史自己决定班子的分曹设置，自辟僚佐，决定掾史小吏。这些僚属、掾吏一般任命当地人充当。部门的多寡、书院的多少，视辖区大小和事务繁简而定。隋唐之后，地方官的人事权全部收归中央，也不再有行政、军事之分。军事指挥权只有省一级的督抚才保留，相对还比较强力，其他地方官的军事权几乎丧失殆尽，地方官只剩行政职权了。

明清一府的行政长官是知府，从四品官。知府有两个"副职"∶同知和通判。县的行政长官是知县，七品官;副职是县丞、主簿等。州的行政长官是知州，从五品官;副职是州同（州同知）、州判（州通判）。还有比较特殊的政区厅的长官，一般由通判担任，也有极少数由同知主政的厅。

明清政治制度当中有一个概念是"正印官"。一个衙门里承担责任的、领衔的（往往级别最高）官员就是正印官。一府的正印官是知府，一县的正印官是知县。他们掌握着所在部门的大印，是最终的决策人。与正印官相关的概念还有∶佐贰官，就是辅佐正印官的官员，他们比正印官的级别要低，但并非下属。比如，县丞、主簿等人就是知县的佐贰官；直属官，就是组成本衙门的直接下属。比如，知府衙门内设机构有经历司、照磨所、司狱司等，有经历（正八品）、知事、照磨、司狱等直属官。知县的直属官有典史，本是治安官，后来也干些杂事;杂职官，处理特定事务的、边缘的官员，往往级别很低（大多数没有品级）。杂职官有巡检、闸官、驿官、河泊所大使、仓大使、税大使等。税大使是课税的，仓大使是管官仓的，闸官管水闸、水库。巡检负责特定地域的治安，比如钱塘江有个渡口，很重要，为了稽查行人、货物，防止发生踩踏事件，就在这个渡口设了钱塘江巡检。广东沿海的很多船户，漂泊海洋，以船为家，河泊所大使管理这些船户。

府、州、县还设有一些不给俸禄的杂职官。比如医官，属于府里的称医学正科、属于州里的称典科，县级的称训科，各一人；管理阴阳学的风水官，府级称正术，州级称典术，县级称训术，各一人；管理僧侣的僧官，府级称都纲、副都纲，州级称僧正，县级称僧会，各一人;管理道教事务的道官，府级称都纪、副都纪，州级称道正，县级称道会，各一人。他们都是未入流的小官，其实更像是有官员身份的专业技术人员。这些杂职官的任命与其他官员不同，不经考试，由相关部门挑选熟悉业务的人担任，报朝廷备案就行。国家不发俸禄，他们得靠自己的业务能力赚钱谋生。

不同类别的官员，身份不同，任职要求和升迁顺序也不同。正印官的要求比较高，升迁也比较迅速。担任高一级的正印官，往往要求下一级的正印官任职履历。清朝把地方官分为两类∶正印官和"佐杂官"，后者包括了其他类别的官员。佐杂官要满足不少条件，才能转为正印官。在实践中，多数佐杂官辛苦几十年还是佐杂官，难以转正。经历转为知县的，那就是不小的进步了。至于地方医官等最底层、最细微的杂职官，终生的调转升迁几乎都局限在特定领域，彻底边缘化了。

明清官制中有"独任制"，正印官职权畸重、大包大揽，几乎负责所有事情。一个县大到镇压造反，小到造桥铺路，都是知县一个人负责。县丞或者主簿，想替知县分担某一方面或者某一项职责，即使知县同意了，在程序上也是违法的。最后出了问题，知县不仅要替县丞、主簿承担责任，还要从重受罚。所以，知县事必躬亲。佐贰官只能给正印官提意见，给正印官出谋划策，把自己降低成了幕僚，而不是副职。由此也可见，正印官优于佐杂官很多。新科进士优先出任正印官，被分配出任佐杂官的是少数。分配上的，往往垂头丧气，如丧考妣。佐杂官一般安排科举失利的举人、贡生、监生，或者非正途出身的人。

地方衙门里除了正印官、佐杂官，还有吏和役。人员就是公务员。中国古代没有公务员这个概念，公共权力和行政职能分散在官、吏、役三个群体手里，甚至还包括一些师爷、幕僚。他们都算在现代意义的公务员范畴之内。在古代，官就是有官员身份、列入官员序列、依照人事制度考核奖惩升迁的人。官员人数是很少的，多数集中在京城和省会城市，其他地方官员更少。康熙年间，一代廉吏于成龙的第一个职位是广西知县，他上任时，县里就他一个官员——佐杂官不一定配备，工作主要是由吏完成的。比如，打官司的时候记录的那个人就是书吏；老百姓交税的时候，收粮收银的那个人也是书吏。州县衙门中，对应朝廷六部，都有吏户礼刑兵工"六房"，分担六大块工作，各房干事的就是书吏。这是标配，各地往往还有收发房、漕房、捕房、总房（草拟文书）等，在里面工作的都是书吏。

吏和官，是有天壤之别的。官员代君牧民，是一方父母，上承天地爱民之心，下顺百姓生息之情，是何等神圣、金贵?事实上，历朝历代大致秉承了这一共识，认为"冗官冗员"和"十羊九牧"等现象是不对的。官员的数量不能随意增减，要保持高度稳定。清朝秉承"增员不扩编，加人不加官"的原则，官缺正式编制在三万至四万个之间。除了领土扩张、分府设县等极少数情况外，清朝不增加衙门与官职数量。那么，大量的工作谁来做呢?书吏承担了几乎全部技术性、事务性工作。吏不是官员，且地位低微，为人所轻。读书人"读书不读法"，法律、判例、行政规章和惯例等在他们看来不是真正经世治国的学问，而是手艺，是刀笔小技。而操习这些的"吏"，就是"匠人"了，自然要低读圣贤书、济世救民的官员们一等。

明清对书吏的管理比较严格。书吏是有编制的，小县十几名，大县几十名。可在实践中，各州县普遍存在上百名书吏，个别大县甚至能有上千名书吏。他们大量聘用"编外书吏"干活。编外书吏分两种∶一种由衙门自行招募充任，名为帮书、散书等；另一种为在编书吏个人聘请的，称为贴写、贴书、缮书、清书等。除了个别皇帝或者高官整顿过编外书吏外，大家对此都睁一眼闭一眼，默认事实。同时，书吏是有任期的，一般是五年。五年一换，目的是防止书吏坐大。可在现实中，书吏逾期的比比皆是，更有人更名改姓、呼朋唤友，恋栈不去。加上掌管地方行政的确需要有一定的能力和训练，门槛比较高，书吏们父子或师徒相传为业也就不足为怪。普通老百姓想当书吏还求之不得。这个行当逐渐被既得利益者垄断。

书吏没有俸禄，只有少量"饭食钱"，管饭不管生活。而且书吏几乎不能调动工作，只能在一个衙门办公到老被辞退为止。书吏也几乎不可能升为官。即使有少数幸运儿因为劳绩、保举获得了官员资格，也是不入流的小官、杂官，且是杂途出身，升迁无望。因此，书吏群体就把这份职业当作了养家糊口的工具，以权谋私，营私舞弊，乃至敲诈勒索，为害百姓，蒙蔽长官。清朝朝野就认为"无吏不贪"，朝廷各部中有"小吏大贪"，地方官府里有"小吏害民"，都是官员集权太重、过分依赖书吏，同时缺乏监管的后果。

书吏从本质上说，是官府征聘来干活的识字百姓，是一种"役"。什么是役呢?到乡下去催粮食的差役是一种役;在监狱里，仵作、牢头、刽子手这些都算是役;看城门的、巡夜的差人，也都是役。役一般分缉捕、青壮劳力和辅助性劳动三个班次，所以称"三班差役"。而书吏则俗称"六房书吏"。吏和役从法律上说依然是老百姓，去官府里当吏和服役，是尽一个老百姓的义务。服役是没有任何报酬的，而且多数差役受社会歧视。比如，站堂的差役，常常打人板子、掌捆他人，被认为是不道德、不光彩的工作。类似的还有狱卒、刽子手，等等。但是，大家都争着去服徭役，为什么?因为当书吏、差役有利可图。他们可以沾染公权力，进而以权谋私。收税时，老百姓交的粮食过不过关是差役说了算的；拘传嫌犯时，是把嫌犯五花大绑得结结实实，还是客客气气地请过去，也是差役说了算的；至于办老百姓的事是早办还是晚办，办得好还是办不好，更是书吏们的拿手好戏。这其中可以生财的地方，多了去了，所以老百姓争着去当书吏和差役。到最后，书吏和差役恶化成了一个半世袭的职业。

在县衙门里，管理所有书吏和差役的官员，是典史；在州衙门，则是吏目。他们也被称为"首领官"。清朝的县衙门，必有知县、典史两位官员（州衙门必有知州、吏目），其他官员不一定有。比如，清朝配备县丞的县，不到一半；配备主簿的县，不到三分之一。这是根据州县的地理交通、政务繁简等情况而定的。比如，良乡县就有三个县丞，负责专项政务。同样，杂职官，诸如巡检、驿官等也就地而论，不是必备的。这样一来，清朝的基层官府，最少才两个官员，最多也就十来个官员。基层的官员数量很少，绝大多数官员集中在上面。

而直接和老百姓打交道、真正落实政策措施的，却是州县官员。《清史稿》规定"知县掌一县治理，决讼断辟，劝农赈贫，讨猾除奸，兴养立教。凡贡士、读法、养老、祀神，靡所不综"，层层下达的政令，最后都得由县官来执行落实。辖区百姓的温饱哀乐、生死祸福，和州县官员关系重大，他们是治民的"亲民官""父母官"。上面的官员，不直接治民，更多的是发号施令，是"治官之官"。遗憾的是，亲民之官少，而治官之官多，这也是中国几千年来一直存在的问题。官管官，很少有人知道老百姓是怎么样的。