减税降费力度不减 三公经费继续下调

日前，财政部发布2020年财政收支数据，记录着收入与支出的“国家账本”出炉，国计民生大小事在一行行数据中呈现。

2020年，全国一般公共预算收入182895亿元，同比下降3.9%；全国一般公共预算支出245588亿元，同比增长2.8%。一降一升间，“大国账本”描绘出疫情下的别样中国：政府的“钱袋”紧了，企业的“担子”轻了。

南方日报记者专访国务院参事、中央财经大学财税学院教授刘桓，解读“国家账本”。刘桓认为，我国一贯厉行节约，尤其是在疫情之下，这在去年财政预算支出方面体现得比较充分。从目前已经召开两会的各省财政支出来看，“三公经费”有所压减，各地政府继续带头过起“紧日子”。

刘桓建议，目前工具库里可用的财政工具还有很多，还可以根据疫情防控的需要，创造新的防控措施和财政工具，当下工作的核心还是要审时度势，对形势进行精准判断。

●南方日报驻京记者 赵晓娜

谈减负

大大减轻了企业的负担

账本数据：2020年，全国一般公共预算收入182895亿元，同比下降3.9%。不过，在“钱袋”吃紧的背景下，我国减税降费的步伐没有停止。2020年，财政部出台实施7批28项有针对性的减税降费措施，预计为企业新增减负超过2.5万亿元。

南方日报：2020年，我国一般公共预算收入下降3.9%，您如何理解其中的原因？

刘桓：财政收入不能单一去研究，需要从几个方面分析。首先，由于受到疫情的冲击，2020年我国经济增速虽然超过预期，但2.3%的增速还是比较低的。经济是财政的源泉，这是最主要的因素。

第二，近几年我国一直在减税降费，去年虽然财政收入减少，但还是延续了这些政策，甚至出台新的企业减税降费政策，比如针对抗疫企业、小微企业等方面的政策优惠力度加大，这些政策预计为企业新增减负2.5万亿。

第三，实际上，去年财政收入3.9%的降幅还是高于预期的，我们曾预测去年财政收入可能下降5%—8%，但第三季度以后中国经济向好，企业的效益有所提高，财政收入的收官成绩也更加乐观。

南方日报：2020年，我国累计为企业新增减税降费2.5万亿。未来我国减税降费的空间还有多大？

刘桓：去年在财政收入紧张的情况下，我们减税降费的力度不减，而且有所增加，大大减轻了企业的负担。不过，从我个人观点来看，我国减税的极限已经快到了，比如增值税，经过“营改增”之后又几次降低征税税率，在实行增值税的各个国家里都是比较低的；企业所得税方面，由于我们对中小微企业实行较为宽松的政策，从2019年起，小微企业应税所得额100万以下的税率是5%，在100万—300万的税率是10%，300万以上才是25%，我国民营企业一大半的应税所得额在300万以下，因此，我国企业所得税名义税负是25%，但实际税负不到20%，平均在15%—20%，可以说目前减税的空间和余地已经不大。下一步为企业减负的政策要持续，但是要更加精准，如果减税空间不大，下一步需要研究“降费”的问题。

另外，还可以采取一些财政和金融联动的手段，比如向企业发放银行贷款，财政可以为企业兜底，垫付一部分利息，也就是财政贴息。我的看法就是今后一段时间，财政收入对企业的支持是减税不如降费、降费不如贴息、贴息不如直接降低企业的运营成本，比如降低企业的水电费、运输费、场租费等，这些手段的余地还是很大的。2021年在复工复产过程中，财政对企业精准的帮扶，手段可以更加多样化。

谈支出

去年投资份额没减少

账本数据：2020年，全国一般公共预算支出245588亿元，同比增长2.8%。财政部相关负责人指出，在坚决落实政府过紧日子要求的同时，疫情防控、脱贫攻坚、基层“三保”（保基本民生、保工资、保运转）等重点领域支出得到有力保障。

这一年，疫情防控是头等大事，全国卫生健康支出增长15.2%，其中与疫情防控直接相关的公共卫生支出增长74.9%。与之相对，一般公共服务、城乡社区支出、“三公经费”继续下调，政府过起紧日子。

南方日报：在收入下降的同时，我国一般公共预算支出增加2.8%。细看账单，政府压减一般性支出，但疫情防控等领域实现大幅度增长，您如何理解这种变化？

刘桓：财政支出有降有升，我认为是一种必然趋势。2020年，抗击疫情是大局所需，这个方面财政支出不能节约，而且还要大幅增加。

我个人理解，在经济逐步恢复的过程中，拉动经济增长的“三驾马车”，投资的作用还是非常重要的，并且对经济拉动的作用起效较快，因此去年投资的份额没有减少，并且出台了一些特殊政策，比如发行特别国债、财政赤字有所增加、地方发行专项债券等，都拉动了经济实现增长。

另外，科技发展方面的研发经费，我认为财政政策在这方面的发力还是够的。去年底召开的中央经济工作会议就要求，今后要把科技创新能力的增加放在第一位，体现在财政上，就是研发经费的投入，尤其是基础科研投入有所增加。我觉得这是符合大政方针的。

在2020年年初财政预算中，我们安排了3.6%的财政赤字。如果按照往年6%的财政收入增速，财政支出可以增长7%，但去年的财政支出增幅只有2.8%，受到疫情较大的影响。

谈政府债务

最大限度考核其经济效益

账本数据：财政部在特殊时期采取特殊举措，赤字率从2.8%提高至3.6%以上，新增财政赤字1万亿元。安排地方政府新增专项债券3.75万亿元，比上年增加1.6万亿元。

地方债务方面，截至2020年末，地方政府债务余额25.66万亿元，全国政府债务余额46.55万亿元，与GDP之比（负债率）为45.8%，低于国际通行的60%警戒线，风险总体可控。

南方日报：2020年我国赤字率为3.6%，比往年要高，在国际上，3.6%的赤字率是个什么水平？

刘桓：赤字率的高低在国际上没有一个特别精准科学的界限。所谓财政赤字不能超过GDP的3%，是在岁月静好的情况下，大家一般一种心理上的控制指标，但并不是绝对不可突破。在经济正常发展的情况下，财政赤字当然是越少越好，我们国家长期以来推行的标准是收支平衡。但是在疫情下经济发展遇到困难，财政的精准发力还是必要的。

个人认为，问题的核心不在于赤字率多少，而在于财政赤字所产生的效果如何。如果这些债务能够在今后产生经济效益，那它对经济发展就只有好处没有坏处；如果债务用的不是地方，投资没有带来后续收入，或者收益没有预期那么好，这就需要去警惕。去年在发债和使用财政赤字过程中，也是极为小心的。但是目前我最担心的，还是去年有些债务发出以后使用效果的判断，或者预后收益可能会产生一些问题。因此，我们建议，国家对于特殊情况之下所形成的财政赤字和财政支出要加强事前、事中和事后的审计跟踪，尽最大的可能保证财政资金要产生出应有的效益。

南方日报：您认为应该如何防控地方债风险？

刘桓：债务风险的高低，最终取决于债务能带来多少经济收益。如果没有收益，那地方政府现在发的债，会变成将来的财政负担，比如还本付息的压力。一般国债的到期利息不是很高，但是地方一年发行的债有30万亿左右，即使按照2%的利息来算，也有6000亿的利息，那对于地方政府来说，这笔支出是要认真应对的事情。

从这个角度来说，首先政府不应该什么项目都管，发行债务所对应的财政支出项目应当是最大限度考核其经济效益；其次，地方发债还应该有地方财政储备保证，就是债务相对应的资产，包括地方政府掌握的地方国有企业盈利能力如何，还包括地方政府有多少有价值的储备，比如土地储备等。从疫情防控的这一基本角度来看，地方发多少债务或者中央批准发多少债，不仅仅应该考虑这个地方的需要，还应该考虑地方还债的资金保证和还本付息的能力，通盘考虑。地方也不应指望出现风险时，让中央偿还债务。像去年这样，防控疫情过程中所产生的一些债务，我认为只是一个特例，不能成为地方无限度发债的原因。

谈调控

创新财政工具支持经济恢复

账本数据：财政部相关负责人称，将持续完善法定债务管理，保持宏观杠杆率基本稳定。兼顾稳增长和防风险需要，合理确定政府债券规模，保持适度支出强度。

南方日报：今年宏观调控的复杂程度要甚于2020年。从您的观察来看，今年的财政政策应该如何把握？

刘桓：今年宏观调控的复杂程度还取决于全球疫情的发展，这是我们今年面临的最大不确定性。

去年我们实施了积极的财政政策，这些政策不能完全退出，我们减税降费的力度也不能下降。我们最近向有关部门提出，去年一些有效的做法要延续一段时间，等企业尤其是小微企业缓过劲儿来，形成一个良好的投资和经营环境；另外，我国财政赤字已经达到3.6%，这对我们应对突如其来的疫情，还是产生了很大的作用。但我认为，如果今年疫情防控成效确实比较显著，财政赤字的力度，包括发行特别国债、地方专项债等都应该有所缩小。

我提议，要根据当地的疫情防控和经济恢复发展情况，给予一定的灵活处置权力。如果某个地区确实经济发展速度很快，而且疫情防控很好，经济秩序逐步恢复正常，预期企业产生的利润和税收都会增加，那这个地区发行特别国债和地方专项债就要减少；某些地区复工复产难度比较大，疫情防控压力较大，可以允许它们发行更多的特别国债和地方债。

总而言之，从中央的角度来讲，现在我们工具库里可用的财政工具还有很多。随着疫情防控形势的需要，还可以创造出一些非常合理的新的防控措施和财政工具，当下工作的核心还是要审时度势，对这一判断要精准。

今年以来，北方一些地方又出现疫情，确实给我国疫情防控抹上一层阴影。但是我们可喜地发现，中国经济发展最发达的地区珠三角和长三角，到目前为止没有受到疫情太大影响，这些地方的经济实力又比较强，并且这些地区GDP在全国占比较高。中国经济的恢复，后劲应该还是很足的。