「财经纵横」刘尚希：树立以风险为导向的预算理念

刘尚希：树立以风险为导向的预算理念

财经纵横

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近年来，我国预算草案的编制质量和精细化程度都在不断提升，这是一个重大进步。然而，相关文件越来越多，其中也蕴含着风险。风险在哪? 纵览这些文件资料，感觉是钻到森林里，看到了很多树木，但森林的整体情况如何呢? 宏观整体情况有些看不清楚。针对“十四五”规划、中期预算规划和 2021 年的年度预算，我们应该关联起来考虑，从整体上进行判断。

从这个角度来说，要考虑“十四五”时期以及未来到底是一个什么样的情景? 规划也好，预算也好，其实都是计划，计划是针对未来的，而未来是不确定的，是充满风险的。也可以说，规划和预算都是一个虚拟的事物，都是一种对未来的模拟。这种模拟能不能达到预期目标?

核心问题就是“不确定性及其引发的风险”。如果对未来的不确定性及其引发的风险缺乏准确判断，我们制定一系列经济、社会、环境等方面的发展目标，很可能是难以实现的。问题导向是针对“已然”，而风险导向是针对“未然”，后者比前者更重要。所以，编制面向未来规划和预算的核心理念就是风险，要基于风险来观察、分析和判断，并形成以风险为导向的预算编制审查理念。如果说预算不是风险导向，预算的作用很可能就不是促进发展目标的实现，而是适得其反。以风险为导向来编制审查预算，需要统筹收入支出大盘子，考量有多大的赤字? 定多大的债务规模? 支出向哪些方面倾斜? 以及支出进度怎么把握? 这些预算安排就是针对风险的，哪方面的风险大就向那些方面倾斜。

最典型的就是 2020 年的预算编制执行。为积极应对突发的新冠肺炎疫情，需要对原有预算安排进行及时调整，通过大量压缩一般性支出来保障疫情防控需要。新冠肺炎疫情防控给我们提供了一个生动案例，就是预算编制是跟着风险走的。从总量来看，保持一个什么样的支出力度? 从结构来看向哪些方面倾斜? 哪些增加? 哪些压缩? 都必须跟着风险走。而这些风险都是老百姓需要面对的公共风险，最终会转化为政府的公共责任，包括法律的责任，也包括道义的责任。这些公共风险一旦产生、暴发，就需要政府去对冲，并按照公共风险应对要求来调整预算。

一、用风险分析框架来审查规划、预算

2021 年以及“十四五”期间，未来的风险会是什么情况? 有没有一个风险的情景图? 比如说，在新冠肺炎疫情暴发情况下产生了大量僵尸企业，政府为避免企业大规模破产引发经济社会动荡风险，制定了包括保居民就业、保市场主体在内的“六稳六保”政策。但这种阶段性的政策安排是不可能长期持续下去的，如果长期持续下去，势必会抵冲市场的优胜劣汰功能。为充分发挥市场机制作用，有些企业必须淘汰，有些企业则需要给予适当支持。但对政府而言，这种界限是很难分清的，如果简单延续这一政策，毫无疑问会导致财政的不可持续。这些都是政策可能带来的副作用，也就是产生的新风险。从风险的分析框架来看，审查规划、预算应围绕三个概念: 一是公共风险，二是财政风险，三是债务风险。公共风险是指社会公众需要面对的风险，可能在经济领域，可能在社会领域，可能在生态环境领域，也可能在公共卫生领域。这些公共风险一旦发生，也会转化为政府的公共责任。一旦成了政府责任，这些风险就会进一步演变为财政风险。但财政多支出能不能形成财政多收? 这种情况下很可能会形成一种矛盾和冲突。比如说，为应对新冠肺炎疫情风险，财政必须增加支出，但疫情不仅冲击了经济和社会，还导致财政大幅度减收。在这种情况下，公共责任毫无疑问是不断扩大的，但公共资源是有限的，从而很可能形成政府的债务风险。当政府的公共责任变得充满不确定性，同时政府拥有多少资源也存在高度不确定性，这就导致预算编制也处于一种不确定性状态。所以，今后的预算到底应当怎么编制? 存在哪些不确定性? 哪些风险会转化为政府的公共责任? 哪些风险可以由市场主体自己承担? 这些问题都需要弄清楚。

从现实来观察，我国地方政府有一种大包大揽的倾向，就是对风险缺乏科学的判断，未能区分哪些风险应当是企业承担的，哪些应当是家庭承担的，哪些应当由政府承担，在个体风险和公共风险没有得到有效区分的情况下，政府就直接全部承担了。政府担当体现在财政上，就是需要提供更多资金。在这种情况下，政府的公共责任就会定位不准，就容易出现政府越位、缺位和错位的问题。在某些方面，政府可能没有看到风险，或以为是市场风险、个体风险，实际上，这些风险可能会悄悄转化为公共风险和公共责任。但这种转化有一个过程，因为风险既是现实的又是虚拟的，损害的可能性像风一样，看不见摸不着，但可以感觉到。在风险问题上，很容易判断失误，尤其在缺少风险理念和风险分析框架的情况下，一旦判断失误就会加大未来风险。

所以，规划也好、预算也好，在对其进行编制、审查时就需要综合考虑怎样对未来的公共风险情景进行分析? 怎样对公共风险进行排序? 需要注意的是，经济、社会、生态等各个方面的风险类型不同，但可以相互转化。比如说，金融风险可以转化形成财政风险。这些风险如何转化，又是与我国的公共管理体制机制直接关联的。在编制规划和预算时，如果对未来的风险没有一个风险地图或风险情景的分析图，针对不稳定性、不确定性的状况，通过防范化解重大风险、系统性风险来注入确定性就是盲目的，就很难有针对性。我国的一些措施以及体现在规划、预算中的风险对冲思路、办法、措施，很可能就是无效的，这本身就是一个最大的风险。从这个角度来看，对如何应对未来的风险应该有一个基本判断和具体图景。现在各地方的预算报告，对未来的不确定性、不稳定性以及未来的风险问题都是一笔带过，没有做深入分析。那么未来的不确定性、风险状况到底是怎么样? 我国编制的规划、预算怎么对冲风险? 怎么确保发展目标的实现? 这些在规划及预算编制内容中都没有得到清晰体现。从这一点来看，怎样进一步强化风险的理念、思维，更多运用风险的方法来编制规划、预算，显得尤为重要，而不仅仅只是定目标。如果我们想当然的认为这些目标可以实现，而到时候又无法实现，这本身就带来了风险。我国当前面临的财政风险，比如赤字率、债务等，都是经济社会环境等公共风险转化的结果，最终变成了政府的公共责任以及政府财政的压力。我国现在财政压力和收支矛盾突出，为什么会突出? 如果像企业一样，政府少花点钱就收支平衡了。问题是有些刚性支出不能减少，为什么会成为刚性支出? 那是因为政府的公共责任。为什么变成了政府的公共责任? 因为威胁到全体老百姓的生存和基本民生，影响到老百姓的未来预期以及整个社会的稳定，这些问题实际上就是公共风险问题。针对当前这些问题，要倒推分析，不能仅停留在收支矛盾突出这一概念的表象上。为什么突出? 背后深层次的问题是什么? 要了解为什么变成了刚性支出? 这个背后隐含着政府的公共责任。

我国的市场经济是政府主导的市场经济，很多事情都是政府来干，投资也是政府冲在前面，而对民间投资乏力的问题考虑不多，把它简单归结到了市场失灵上。事实上，如果民间投资不能有效增加，民众没积极性，政府投资再多也难以推动经济发展。否则，我国也就无须搞市场经济了。现在我国预算政策的核心是什么? 是要调动大家防范化解风险的积极性，激发内生动力，而不是遇到风险政府就冲在前头。政府应当是殿后、兜底的。现在很多方面的事，政府都是冲在前面。如果政府倒下了，整个社会就散架了。从财政的角度来说，政府应该是社会最终损失的承担者。当企业、个人无力承担风险损失的时候，可能引发连锁反应导致公共风险和危机，由政府去兜底，而不是由政府来包办。在编制预算时千万不能有包办的想法，而是应该有分担、最后兜底的原则。当社会其他主体没有办法了，为避免公共风险水平上升，政府再去兜底，维持经济、金融、社会的稳定，这就是注入确定性。如果政府处处冲在前面，多干事、多上项目、多搞投资、多刺激消费，按照这么一种思路，可以肯定地说，这不是对冲风险，很可能是在制造风险。

二、以公共价值为核心，完善预算与五年规划的衔接

2021 年年度预算和“十四五”规划两者怎样衔接，现在还缺乏一个转化的中间环节。“十四五”规划怎么转化为财政的“十四五”规划，财政“十四五”规划怎么转化为三年滚动预算，转化为三年滚动规划后又如何对接年度预算。应当说，2021 年年度预算需要先对接中期财政规。最典型的就是 2020 年的预算编制执行。为积极应对突发的新冠肺炎疫情，需要对原有预算安排进行及时调整，通过大量压缩一般性支出来保障疫情防控需要。新冠肺炎疫情防控给我们提供了一个生动案例，就是预算编制是跟着风险走的。从总量来看，保持一个什么样的支出力度? 从结构来看向哪些方面倾斜? 哪些增加? 哪些压缩? 都必须跟着风险走。而这些风险都是老百姓需要面对的公共风险，最终会转化为政府的公共责任，包括法律的责任，也包括道义的责任。这些公共风险一旦产生、暴发，就需要政府去对冲，并按照公共风险应对要求来调整预算。人们常说，资金跟着项目走。项目跟着什么走呢? 项目是跟着规划走。但规划又跟着什么走? 如果再深层次追问一下，就会发现新问题，其实是资金跟着项目走，项目应当跟着价值走，既不是经济价值，也不单纯是社会公平价值，而应当是公共价值。这个公共价值怎么分析判断可以进行探讨，但是项目本身不能是目的，不然就变成了为上项目而上项目。所以，现在所说的“资金跟着项目走”只对了一半，还应该继续探讨项目应该跟着什么走? 如果这个不明确，资金跟着项目走也是盲目的，一些地方搞了很多项目，以后不一定有效果。从经济维度、社会维度、生态维度以及空间的维度来判断的话，项目的价值如何? 恐怕需要进一步论证，而不是仅仅满足于项目编出来就行了。一些地方政府的发改部门提出了很多项目，这些项目的重要性是不是同等的? 在时间布局上是不是一样的? 实施周期是否相同? 从地方整体需要出发，哪些项目更加重要? 有没有一个轻重缓急的排序? 这些都是需要深入研究考虑的问题。公共价值是经济、社会、生态和空间价值的综合，单一维度的价值都不是公共价值，最终要落到人身上来，而不是物。公共价值的实现有赖于公共风险的对冲而注入的确定性。在这个意义上，编制、审查规划、预算的风险分析和价值导向是等价的表述。

三、坚持整体观，发挥预算在公共资源配置中的决定性作用

现在的规划编制、预算编制做得越来越细，但细化的过程不能变成碎片化，不能只见树木，不见森林。从防范风险的角度看，我们不仅要看到树木，也要看到森林，还要看到一片片森林之间的联系以及树木之间的联系。其实预算的各科目之间是存在联系的，但是缺少深度分析，编制预算时往往就成了填预算科目的表格，填的方式就是基于既得利益，基数加增长。怎么样把预算科目匹配到具体项目? 怎样建立基本支出之间、项目支出之间的内在关联? 资金、资产与资源如何有机结合，统筹配置? 资产与负债如何有效匹配? 这些方面的内在分析需要进一步加强，这样的预算编制才能更加科学，钱才会花得更有价值，预算在公共资源配置中的决定性作用才会充分发挥出来。与市场在社会资源配置方面发挥决定性作用相对应。在公共领域，预算应该在公共资源配置中发挥决定性作用，财政应对资金、资产和资源等财政资源的配置发挥统筹性作用。但是，现在的预算是否发挥了决定性作用? 预算在资源的宏观配置上效果怎么样? 目前，学界谈绩效，总习惯于谈具体项目，这是一个微观的绩效理念。微观项目有绩效，但是从宏观来看，是不是应该干的事呢? 如果不该干这个项目，再有绩效也等于零。所以微观绩效、宏观绩效不是一回事，是两个层面的东西，微观有绩效不等于宏观有绩效。

总的来说，现在的规划编制、预算编制工作已经取得了很大的进步，但在理念上怎样进行调整? 在方法上怎样进行更新? 还有许多工作和研究需要深入。

（刘尚希：长安街读书会成员、中国财政科学研究院院长）

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