迷航的利维坦：西方政治的危机时刻

作者=李维清

本文系《经济观察报·书评》原创稿件，转载请注明来源

作为一种国体，真正的共和国没有任何意义上的君主，依照法律民主程序选举产生的执政者，理论上不具有至高无上的专制独裁权力，然而，一旦共和国遭遇外国入侵等生死存亡的危机时刻，与独裁的高效相比，遵循法律程序这一民主制度在日常政治生活中的优势，瞬间就会变成效率低下这一劣势，无法迅速有效地应对危机，保卫共和国。

那么，当共和国面临重大危机时，如何保卫共和国，如何挽救共和国？临危之际，政府应该继续保持民主状态还是暂时独裁？如果暂时独裁，此时的共和国还是共和国吗？共和国可以对自己的人民行使专制权力吗？共和国进行专制统治，这是共和的自我背叛吗？如何在用独裁权力保卫共和国的同时，保证民主的共和国不会因此而蜕变为专制国家？这一系列共和国悖论成为共和国政治理论和政治实践的重大问题，千百年来一直困扰着人类，迄今莫衷一是。

美国宪政学家克林顿·L·罗西特这本《近代西方国家的危机政府》，虽然是本初版于1948年的老书，但对于理解和研究这个重要的政治哲学和政治实践问题，是很重要的文献。这本著作写于二战刚结束不久，深入研究了德法英美四个重要现代国家的危机应对实践，并且提出一系列重要的相关理论和实践主张。

近代西方民主国家的危机解决之道

像所有的法学家尤其是宪法学家，谈及共和国如何面对自己的危机时刻，总会回溯到罗马共和国的独裁官制度，罗西特也不例外。作为一种应对危机明确的常规制度，独裁官制度确实是宪法独裁领域里的首创（公元前509年，最晚出现在10年后的第一任独裁官弗拉库斯就任时），而且是一种在相当漫长的岁月里有效的较好制度。

独裁官制度的目的主要有两个，一是平息内乱，二是抵御外敌，还存在两种极少或较少发生的情况，即主持某种神圣的宗教仪式（罗西特举例公元前363年那次佩里奥苏斯被任命为独裁官以主持一项名为“钉钉子”的祭祀仪式），或者是因为执政官在外征战而临时任命独裁官来召集选举议会。独裁官的权力不像执政官那样受限于诸多既定的规则，其他权力都远远超越于任何一种共和国职位。独裁官唯一的限制是六个月的最长任期，以及一年之内只能有一个独裁官，而且一旦目标实现，必须立刻解职。正如罗西特所指出，在罗马共和国的最初300年里，独裁官从未试图用独裁权力去颠覆共和国，他认为，除了“独裁官制度对罗马人而言具有神圣性”，无法想出其他解释（马基雅维利在《论李维》第一卷第五章评述的那起梅内尼乌斯案特别可以与此印证）。当然，这300多年的独裁官制度运行良好，也无需讳言罗马共和的灭亡与独裁官这个职位是相关的——当然，共和灭亡本身与这个官职的存在没有关系，任何一种长期独裁权力都会根据自己的需要创设君主性质的权力冠名，独裁官只是个现成好用的道具罢了。共和国末期，苏拉自封终身独裁官，凯撒被元老院授予终身独裁官，都说明了这一点。

古典罗马共和国的独裁官制度之兴衰史，可谓宪法独裁制度的一个命题缩略图，正如它对1787年美国制宪会议的影响，近代西方诸多国家在面临危机时，也实行了类似于罗马独裁官的制度，罗西特为此研究了四个国家的宪法独裁案例。

德国魏玛共和国：宪法第48条

1918年底，一战刚刚结束，战败的德国，只能屈辱地接受他们之前并没有考虑过的“共和国”，德皇威廉二世流亡荷兰。新成立的共和国内忧外患，先天营养不良。以宪法专家普罗伊斯为首的制宪代表们，为躲避极左极右的内乱逃离柏林到魏玛小镇，制定了一部虽然被时人称颂但实际上存在诸多危险漏洞的宪法。正是这一背景，使得该宪法有着一条被后人争论不休的“宪法第48条”，即共和国总统宣布紧急状态条款：当国家遭遇紧急状况时，宪法将赋予政府暂停和搁置部分公民权与公民自由（包括财产权、住宅权、通信自由、言论自由等），以共同应对和度过危机。和罗马共和国的覆灭类似，1933年希特勒上台担任总理后也是通过这一条款制定《授权法案》，摧毁了共和国，建立纳粹独裁统治。

与后世许多历史学家和宪法学家对“第48条”主要持批评态度不同，罗西特在分析魏玛共和国宪法独裁制度时，既认为“没有第48条所提供的紧急状态权力，德意志共和国的统治者几乎不可能在战后欧洲风起云涌的局势下，保住新生的民主制度。”也认为“第48条落入了试图破坏魏玛民主全部信条的人手里……正是在这条道路上，阿道夫·希特勒走向了他邪恶统治的顶峰。”。这一观点是符合历史事实的。

罗西特并且正确地认为，魏玛宪法“第48条”作为一项法律制度本身，其所存在的缺陷是无足轻重的，更重要的是，人们如何使用它。作为大陆法系的代表性国家，德国的最高法院并不具备像英美法最高法院那样的司法审查权力，从而使得第48条的行使几乎完全没有司法权的制衡，这种表面的缺陷，远不如当时德国的“民情”缺陷更致命：即罗西特清醒看到的“几乎没有哪个民主政府曾经历过如此险恶难解的局面，其三分之一的国民竟热衷于毁灭共和国，必要时甚至不惜诉诸武力。”换句话说，一战结束后，战败的德国只是在协约国的武力胁迫下屈辱接受的民主共和国，是极难巩固的，她的失败与“第48条”关系不大，相反，希特勒的极权之路，有没有第48条，都一样畅通无阻。

法国：军事管制

作为现代国家最早的紧急状态体制“军事管制”模式的起源国，法国宪法独裁的经验得到了罗西特的盛赞。他认为，后来其他效仿法国这一紧急状态体制的诸如德国等所有大陆法系国家，以及拉美国家，他们在这一体制运行中取得的成就，与法国的成功经验完全无法相提并论，这并且包括二战后，军事管制所衍生的委任立法的成就，也是别国无法企及的。

《近代西方国家的危机政府》

罗西特盛赞法国体制的理由很好理解，他认为法国宪法独裁的制度“军事管制”之所以那么成功，是因为法国自大革命以来，政局一直相当动荡，这种动荡本身使得宣布国家紧急状态常常变得十分必要和频繁，这导致了两个后果，一是紧急状态的政治实践经验非常丰富，二是他们的法学界和政治学界对此研究的水准很高，因此，最终，“法国的军事管制始终处于议会法律的严格控制和详细规范之下。”因此，除了法国大革命之后最早期的军事管制制度存在失控的情况，最晚到1878年，经过将近90年的调整，法国议会终于确立了对军事管制的全面掌控。其中，尤其是总统无法解散议会，内阁也丧失解散议会的请求能力，这与魏玛共和国“第48条”缺乏制度制衡的情况完全不同，其后果自然也就不同。虽然罗西特仅以此差异即认为如果魏玛德国若能循此例，“那么关于第48条的悲剧恐怕就不会上演了”是个过于乐观的判断（与包括议员在内那么多人反对共和国本身这一民情相比，区区一个条文并没有多大的力量），甚至与他之前的分析自相矛盾，但这确实是一个相对不错的制度约束。罗西特举例分析的一战及其战后该项制度的运行情况，得出结论认为，法兰西第三共和国应当感谢“军事管制”这一宪法独裁制度的娴熟与合理运用，因为它保证了共和国在危机时刻得以从容面对，保持了共和国的生存。

英国：战时内阁

英国作为一个孤悬陆外的海权国家，如罗西特所言，在1914年以前，因为极少遭遇外敌入侵，几乎“没有与宪法独裁工具相关的法律条文。”1914年之后，英国国内的稳定状态决定了它依然与大陆国家差异很大，后者如德法意西等大国时常面临的地缘政治紧张、经济危机、无政府状态，是英国较少出现、即使出现也程度较低的，因此，议会一直强有力地掌控着行政权。

按照罗西特的说法，英国政府面对危机时，议会极少制定有特别针对性的成文法条款，在内阁的实际操作中，议会独自处理危机，如果议会运转不灵，行政机构会基于王室特权或普通法采取独立行动，通常以戒严令（宪法学巨擘戴雪教授的定义是：“在必要的时候为了维护公共秩序，政府或忠实的公民们所拥有的权力，这种权力不惜以鲜血或财产为代价”）的形式出现，戒严令是英国宪法独裁的基础工具，并且受普通法的司法管辖。

但是到一战以后，尤其是20世纪30、40年代之后，由于国际局势的变化，英国面临的外敌入侵危机前所未有的严峻，这使得原先的戒严令形式已经无法应对，于是宪法独裁的工具逐渐超越了戒严令，而与欧陆国家雷同，即1920年通过并实施的《紧急权力法》，这被罗西特认为是对普通法系和戒严令传统的“明显背离”。罗西特并且通过两次大战期间英国内阁的作为，重申了所谓“危机政府主要而且经常完全是行政机构的事务范围”，其最典型案例，就是英国历史上只有“带领英国赢得第二次世界大战的坚定的政治家，明确无误地实行了宪法独裁。”因为他们拥有了“连都铎王室都不曾拥有的专制权力，……只为了一个目的：维持英国的民主和自由。”

美国：总统独裁

罗西特认为有鉴于美国独特的地理位置，尤其是美国严格三权分立的宪政体系，美国在历史上并不存在明确的“危机政府”。在其“内战、一战、1933年大萧条、二战”四次重大危机时，罗西特认为美国政府都严格遵循了正常宪政体制的形式来处理危机的。罗西特的这一判断在其分析“内战”案例时，说得尤其清楚，因为林肯根据形势而自任“独裁总统”这一事件确实最大程度地反映了美国宪政体制在应对迫在眉睫的国家危机时，总统权将扩张到何等程度，仅仅终止人身保护令这一项，就能让总统放开手脚几乎为所欲为：“司法和立法当局只对林肯的行为及贝茨的意见（司法部长，他认为总统有权力有责任在必要的时候采取这一行动）表示了一次反抗，大法官坦尼在‘梅利曼案’中勇敢地认定总统无权作出此种决定，却最终被置之不理。”换句话说，危机时刻总统权的无限扩张，其本身就会脱离三权分立的窠臼，而获得自己独立的独裁生命，它在危机时刻的这种弹性，在危机结束时将自然复位——至少美国总统史上从未出现过危机过后依然敢于对国会和最高法院置之不理的情况，尤其是对国会完全不予理会几乎是不可能的。林肯的宪法独裁实践，很大程度上是对美国总统权的一次重新定义：美国宪法本身并没有关于应对危机的特别总统权规定，但林肯通过在危机时刻的宪法独裁行动，让宪法在事实上赋予了总统这样的特别权力。罗西特也作出了类似的判断。由于美国政治顽强的分权制衡传统，以及林肯高尚的政治品德，他在内战时期强力扩张的总统权并没有持续很久，而是在危机的变动过程中，总统权的大小也随着变化，他作为总统与国会之间的关系，也处于不断的动态调整过程中，当内战平息，危机彻底解除之后，他也就恢复到正常总统权的执政状态。罗西特因此不无好奇地评论说，美国的宪政体系无法阻止林肯的行动，“但就不知道能不能阻止暴君的行动”。

罗西特并且分析了一战、1933年大萧条以及二战时期，美国总统权扩张的状况，认为二战时罗斯福所扩张的总统权甚至超过林肯，但这些依然都在宪政框架内，而其间出现的错误（比如对日裔美国人的迫害）也从战争中获得了事实上的赦免。罗西特提出的重要警示是，罗斯福的总统权扩张带来一些更为消极的后果，即后来人们一直诟病的总统的“领导立法权”和“委任立法”问题，成为了美国宪政体制中的常态，并且分权体系遭到破坏，联邦制原则遭到削弱。

事实上，美国迄今为止的历史大约可以回答罗西特前述那个问题：“不知道能不能阻止暴君的行动”，显然政治传统、制度的分权设计以及最多两届的总统任期制，都决定了很难出现凯撒式人物。

美国现在面临的真正问题，早已超越罗西特们研究的范畴，它已进入一个全新的特别状况，甚至在当前情况下很难定义。如果不是2016年以来特朗普总统所展示的状况，人们甚至很难理解这样一种情形：一个民选总统被包括国会党争、两党联合、行政部门消极抵制、司法机构不作为、以及资本、高科技企业、媒体势力联合围剿，手段包括权力掣肘（这是合法的）、媒体制造假新闻以诽谤、高科技公司联合删除总统的言论账号等，以阻挠总统的正常执政。抛开2020年美国总统大选是否存在系统性大规模舞弊不说，至少这一事件展示出来大量国家机构和社会权力在其运行过程中显而易见的严重不公，尤其是对民主程序的肆意践踏，已是怵目惊心。那么这样的危机，美国目前的制度显然已经完全没有能力应对，美国宪政体制遭遇了前所未有的危机，这种危机是共和国的全面堕落，是一种源于共和国公民美德尤其是政治德性沦丧所引发的全面堕落。未来能否重新给美国一个光明的未来，还有待观察。

共和国的决断时刻

罗西特通过对四个近代国家各个时期危机政府的研究，总结出一些具有普遍性的问题以及开放式的可能答案。他将宪法独裁大致归纳为三种形式，即行政独裁、立法独裁、战时政府，这三种形式在不同国家的危机政府中都不同程度地出现过。通过对近代四个主要西方国家宪法独裁实践的考察，罗西特承认，宪法独裁本身就是个危险品，因为“这种独裁可能会抛弃它的初衷，成为永久性的、违宪的。”以危机为由，实行宪法独裁既可能是为了挽救共和国，但它也可以被用于发动政变、压制合法选举，以及永久性地改变政府与社会结构。联邦制和自由市场都非常脆弱，在宪法独裁时都会遭受重创，如果不警惕宪法独裁的启动依据、行动范围、法治约束，那么它就很可能随时终结民主。更何况如罗西特所转引政治学家威廉·拉帕德的警告：“权力集中于行政机构、政府干预自由市场经济、国家不断侵蚀民权，这些是所有现代民主国家共有的变化，即使和平时期也是一样。”

有鉴于此，罗西特提出了宪法独裁的11项准则，即：1.除非必要，不得宪法独裁；2.启动权与实行权分离；3.如无终结条款，不得宪法独裁；4.合宪与合法；5.若无绝对必要，不得独裁、不得侵犯正常民权、变更正常政治秩序；6.非永久性；7.宪法独裁者必须代表所有旨在保卫现存宪政秩序的公民；8.宪法独裁下每一项制度都须有最终负责者；9.终结权与实行权分离；10.危机解除，宪法独裁必须随之迅速解除；11.宪法独裁结束后，尽可能回归启动宪法独裁前的政治与政府状态。

由于宪法独裁是个实践性极强的政治活动，理论无法涵盖其所有内容，包括其合法性、正当性论证，以及宪法独裁中具体事务处理之方法与程序的改进与提高等，都不是依靠理论可以阐述清晰的。保证宪法独裁健康运行最重要的力量，既不是条文，也不是政治家的道德，而是更难以形成也难以把握的健康政治传统与氛围。

罗西特乐观地认为在警惕宪法独裁本身的危险性之外，也要对健康的权力抱以善意期待：“权力可以是负责任的，强大的政府可以是民主的，独裁可以是宪政的。”然而，关键的问题在于，不同国家的政治传统不同，宪法独裁引发的后果也会不同。就像一捆弹簧，对每一根都施以同样的最大力量按压，最后每一根弹簧的复原位置都不相同——正如全球有那么多共和国，但并不是所有的共和国都是共和国。