澳大利亚食品安全治理的中央与地方政府互动研究及对我国的启示

作为食品安全保障水平较高的国家之一，澳大利亚自20世纪50年代以来对联邦和州地政府间的食品安全监管职权分工进行了多次调整，最终在2000年食品监管体系改革中，明确由联邦政府负责食品政策及全国食品标准的制定，州地政府负责执行。与此同时，为缩小地方自治权过大导致的各地监管要求的差异，以及满足食品流通全球化对加强监管的需求，澳大利亚联邦、州地政府尝试立法互动后，逐步拓宽了互动范围，并且21世纪初以来，在国家“整体性治理”战略指导下，互动举措愈加丰富、系统。迄今，澳大利亚中央与地方政府间形成了卓有成效的互动机制或方式，较好地提升了国家食品安全决策和执行效率，大幅改善了食品安全治理效果。因此，澳大利亚食品安全治理的中央与地方互动经验或可为加强我国食品安全治理提供参考。

中国药科大学国际医药商学院的陈佳妮、陈永法*以澳大利亚食品安全治理的中央与地方政府互动为研究对象，在历史层面探究中央与地方互动发展动因的基础上，剖析了当前中央与地方政府互动方式、特点。

1、澳大利亚食品安全治理中央与地方政府互动的主要方式

共同完善《食品立法模板》，提高州地食品立法的一致性

《食品法模板》是澳大利亚州地的食品安全立法模板，分为附件A和附件B，前者为州地必须采用的限制性且重要的核心条款，后者州地可根据实际情况选择性地采纳；除此之外，州地也可制定不与附件A或B内容相冲突的额外条款。为确保《食品法模板》在各地得到落实，州地若认为附件A或B存在不合适的条款，均可向联邦提交修正建议（或修正案），联邦将草拟修正案并予以颁布（或直接颁布修正案）。

充分保障州地的食品标准申请制定和修正权，提升标准的适用性

由澳大利亚新西兰食品标准局（FSANZ）制定并在联邦政府公报发布的食品标准，各州地通常必须采取立法或其他方式采纳，且不得擅自制定新标准或改变原有标准。为提升标准在州地的适用性，澳大利亚建有规范化的食品标准申请制定或修正流程，充分予以州地在非紧急情况、紧急情况及特殊情况下的标准申请制定和修正权。

共同制定及改进国家食品事件响应行动方案，提升响应效率

澳大利亚的国家食品事件指可能或预期会影响多个州地，因而需在国家层面采取响应行动的食品事件。国家食品事件的响应分为警戒、行动、解除戒备3 个阶段，联邦、州地在这3 个阶段中会共同制定及改进国家食品事件响应行动方案（图1）。

明确中央与地方食品监管绩效的审查机构，督促双方互动

澳大利亚政府理事会（COAG）对总理和内阁部（DPMC）负责，是澳大利亚政府采取协调行动的国家层面事项的监督管理部门。为确保联邦和州地食品安全监管工作的有效配合，联邦、州地政府及ANZMFFR的食品监管绩效均需接受COAG审查。其中，ANZMFFR主要负责食品标准的审批及监管政策的制定，而联邦、州地通过委派代表参与上述工作，并负责该工作在当地的落实。

2、澳大利亚食品安全治理中央与地方政府互动的特点

各方参与决策，保障决策代表性

为确保食品安全决策结果实现各方意愿的均衡，地方政府对联邦层面工作的参与不只是停留于提意见，而是切实享有各项工作的表决权。

工作指南涉面广且更新及时，提升执法一致性

为最大程度提升各州地食品监管执法的一致性，联邦、州地通过共同制定一系列指南文件来统一指导各州地执行食品政策法规。例如《模范食品法》（非ISFR制定）、《国家食品事件响应协议》等便是分别用于指导州地制定一致化的食品立法、协调州地响应国家食品事件的文件。这类文件一般由ISFR负责制定，涵盖食品标准的解释和应用、食品监管政策的实施等相关事项，涉及《食品日期标识更改指南》、《属地管辖权规则说明》等各方面，迄今已有十多类文件。

互动信息公开全面，推动中央与地方履责

澳大利亚支持公开食品监管中联邦、州地互动的多方面信息，以支持公众监督，促进联邦、州地切实履行各自的工作职责。例如《食品立法模板》和标准的修正请求需经ANZMFFR审批，审批结果均在ANZMFFR官网的会议结果专栏公开。

3、澳大利亚食品安全治理中央与地方政府互动的实施成效

国家食品安全召回事件发生次数比值（召回事件次数/贸易金额）显著降低

由图2可知，2003—2017年，国家食品安全召回事件次数除2016年（主要由不可控的未知过敏源引起，增幅较2015年达150%）突涨外，基本维持在60 件左右，而召回事件次数/贸易金额从0.91降至0.37。可见，面对公众日益增长的食品消费需求，澳大利亚政府能够在供应足量食品的前提下，降低问题食品上市的可能性，并及时召回问题食品，维持在市食品较高的安全水平。

利益相关者对政府工作总体情况满意度较高且大部分工作满意度提升

食品安全事件的减少并不一定带来公众对政府工作的认可，而后者是维护社会稳定的关键所在，因此有必要提升利益相关者对政府食品安全治理工作的满意度。澳大利亚食品安全监管部门在保障较高食品安全水平的同时，其工作也逐渐得到了利益相关者的认可。以FSANZ为例，由该部门于2014年和2017年所开展的利益相关者满意度调查数据可知，利益相关者对FSANZ工作的满意度有明显提升（图3）。

4、澳大利亚食品安全治理中央与地方政府互动对我国的启示

立法过程中央与地方双方充分征取对方意见，提升立法决策科学性

相比澳大利亚在《食品立法模板》推行过程中充分保障对地方的意见采纳及立法指导，不难发现我国国家层面的食品安全政策法规制定过程中向地方或基层的意见征询往往程序重于内容，因而难免所制定的一些政策法规脱离实际；地方层面的食品安全政策法规制定则会很大程度受限于对国家政策法规的深刻理解、地域特性、立法技巧等，也欠缺向中央寻求指导的主动性。因此，国家层面的食品安全政策法规制定除积极征询地方意见外，还可建立意见采纳情况反馈机制、通报表彰等激励机制，充分调动地方积极参与；同时，地方层面的食品安全政策法规制定应建立向国家相关部门征询意见的规范化程序，而国家相关部门借此既可指导地方立法提高质量，也可尽量避免不同地区之间的立法不协调。

监管过程更加注重上下级的交流、沟通，提高监管质量、效率

作为我国食品安全政策法规执行者的各级政府，不仅需要严格执行国家及地区的食品安全政策法规，面对各种繁杂、多变的食品安全问题，也需要根据实际情况持续创新，不断提高监管质量及效率。澳大利亚针对这些问题建有各方代表共同负责的ANZMFFR及FRSC、ISFR，实现了联邦和州地情况的常态化交流及方案协商。与之相比，我国的国务院食品安全委员会作为议事协调机构一定程度上也可促进中央与地方政府沟通互动，但该机构由国家市场管理总局承担相应职责，其决策并不直接听取地方意见，且组织运行存在临时性、不稳定性等问题，使得中央与地方在监管中沟通的及时性、有效性有待提升。

下级食品安全信息公开主动寻求上级指导，深化食品安全治理

对于澳大利亚，对依申请公开信息即要求联邦、州地代表商定；对突发事件，也划定了信息共享网络囊括相关联邦、州地政府部门，要求在事件处理中集中沟通协调公开信息，从而确保一致性和及时性。参考上述经验，我国地方应建立并完善与上级相关部门的报告、请示机制，特别是对食品安全信息公开幅度及节奏等拿不准的情况，应及时获得上级指导。而上级也应落实并完善信息公开指导的机构组织、机制，确保下级请示及时得到指导，不断深化我国食品安全治理。

结 论

参考澳大利亚食品安全治理领域的中央与地方互动成熟经验，我国或可在立法过程使中央与地方双方更充分征取对方意见、监管过程更加注重上下级的交流沟通以及下级食品安全信息公开、主动寻求上级指导，从而提升立法决策科学性、提高监管质量与效率，进一步深化食品安全治理。

本文《澳大利亚食品安全治理的中央与地方政府互动研究及对我国的启示》来源于《食品科学》2021年42卷1期313-318页，作者：陈佳妮，陈永法。DOI:10.7506/spkx1002-6630-20200115-185。点击下方阅读原文即可查看文章相关信息。

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修改/编辑：袁艺；责任编辑：张睿梅

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