刘锦增 | 清末民国边疆地区疫情的治理与反思 ——以新疆鼠疫为中心

摘要：清末民国时期，新疆鼠疫频发，共有12个年份发生鼠疫。面对鼠疫频发的状况，清末民国初年，中央政府和新疆地方政府并未采取有效的措施，直到1933年盛世才统治新疆之后，才加快了新疆疫情防控体系的建立。透过清末民国新疆鼠疫的防控可以发现，清末民国时期边疆疫情防控明显薄弱，卫生医疗事业也不健全。同内地相比，政府对边疆各地疫情的防控与治理能力也明显较差。这一方面与地方官吏的治理能力较弱有关，另一方面也与政府对边疆各地统治的薄弱有关。加强历史时期边疆地区疫情的研究，对于当前健全边疆地区公共卫生应急管理体系，提高应对突发重大公共卫生事件的能力水平具有重要意义。

关键词：清末民国；边疆疫情防控；新疆；鼠疫；

鼠疫是由鼠疫菌引起的急性传染病。它原本是某种特定生态条件下啮齿动物间流行的动物病。当人与染病动物接触后，将鼠疫杆菌传给人类。[1]鼠疫既是一种自然疫源性疾病，又是一种烈性传染病，是一种能够对社会和政治产生巨大影响的疾病，[2]对中国历史进程产生了深远的影响。因此，鼠疫一直以来都是国内外学界研究的热点，曹树基、余新忠、班凯乐等学者围绕这一主题展开了研究，并取得了丰硕的成果。[3]

晚清民国时期，中国各地鼠疫频发，如咸丰、同治、光绪年间云南鼠疫、香港鼠疫、清末东北三省鼠疫等。同一时期，新疆各地也多次爆发鼠疫，但学者的关注并不多。关于清末民国新疆鼠疫的研究，主要有陈健《民国时期新疆疫病流行与新疆社会》（新疆大学硕士学位论文2005年）、肖庆华《民国时期新疆疫病及其防治述略》（《新疆地方志》2012年第2期）、贾秀慧《试析新疆民国时期疫病的流行与防治》（《昌吉学院学报》2010年第2期）等。本文以清末民国新疆的地方文献为基础，结合晚清民国的报刊，重点分析清末民国新疆地方政府和当时中央政府应对鼠疫的措施，并通过鼠疫的治理来探讨晚清民国政府对新疆的经略，由此分析清末民国时期边疆地区疫情防控体系和医疗卫生事业的基本情况。同时，通过研究和总结历史时期边疆各地疫病的防控，以期对于当前疫情防控工作，特别是从体制机制上创新和完善重大疫情防控举措，健全国家特别是边疆地区公共卫生应急管理体系，提高应对突发重大公共卫生事件的能力水平提供借鉴。

一、文献中关于清末民国新疆鼠疫的记载

新疆是鼠疫的重要疫源地，包括中昆仑山草原喜马拉雅旱獭鼠疫疫源地、北天山东段森林草原灰旱獭鼠疫疫源地、北天山西段森林草原长尾黄鼠、灰旱獭鼠疫疫源地、帕米尔高原高山草原长尾旱獭鼠疫疫源地、南天山森林高原灰旱獭鼠疫疫源地。[4]清末民国时期，新疆鼠疫频发。笔者依据文献记载，将这一时期新疆各地所发生的鼠疫一一说明。

光绪二十年（1894年），叶尔羌及塔里木河流域发生鼠疫。据伍连德的《鼠疫概论》记载：1894年，斯温黑丁氏，“于塔里木河之流域，发现鼠疫之遗迹，并受有警告，于夏季时，不至页尔羌，因该处于暑季时，常有鼠疫侵染也。”[5]

光绪二十七年（1901年）七月，呼图壁、玛纳斯发生鼠疫。据新疆维吾尔自治区档案局档案载：“天山牧场曾流行鼠疫。七月二十日左右，地址是二道马场，起因是当地牧童拾得一只死旱獭，剥皮后第二天发病，第四天死亡，蔓延从一道马场的阿克毛纳伊克直到呼图壁的诺瓦勒，污染地区约四百华里，死亡人数有二百余人，流行时间继续五十多天，未经任何预防措施，牧民迁移和逃路后自然熄灭。”[6]另据《呼图壁县志》载：“雀尔沟脑娃勒和三道马场发生鼠疫，200多人丧生。”[7]关于这次疫情，纪树立在实地调查中也得到了证实。[8]

光绪二十八年（1902年），喀什噶尔的疏附县、甘的疏提及帕米尔南坡的巴答山、沙市坡爆发鼠疫。[9]据伍连德的《鼠疫概论》记载：“据地方政府之报告，于一九零二年时，该境内曾有四区发见鼠疫，（甲）喀什噶尔省之巴鲁木萨，（疏附）（乙）甘的疏提，（丙）帕米尔山西南坡之巴答山，（丁）沙市坡，被派至巴鲁木萨之俄罗斯专家巴勒西叩夫司基氏曾用细菌学，证实为鼠疫。”[10]

1912年，和阗、于田、洛浦出现鼠疫。[11]关于此次鼠疫的具体情况，文献中并无详细记载。

1913年，洛浦等地出现鼠疫，共有100人发病，并全部死亡。[12]

1914年，呼图壁雀尔沟脑娃勒发生鼠疫，蔓延塔西河地区，共有60余人死亡。[13]这次鼠疫的起因是牧童将拾到的死旱獭喂狗，之后疫情爆发，“次日牧童发病，三天死亡，后共死亡六十多人，疫情持续十五天左右，自然熄灭。”[14]

1918年8月，呼图壁石梯子塔尔店发生鼠疫，流行约20天，38人感染疾病，37人死亡，1人自愈。[15]

1921年8月，呼图壁南山尼牙孜沟发生鼠疫，蔓延至塔尔店地区，死者甚多。不仅如此，此次鼠疫的传染性特别严重，“凡给死于鼠疫者送葬的人均被感染，并大都死亡”。[16]

1931年，疏勒县发生鼠疫，“是年，鼠疫流行，危及喀什、疏勒二城”。[17]为此，当地驻军不得不“封城”，以控制疫情。

1935年，乌恰县、疏附县、喀什、于田等地爆发鼠疫。[18]此次鼠疫最初起于乌恰县，但很快扩散至喀什、于田等地。1935年7月，乌恰县吉根乡沙哈勒牧场有人剥取死旱獭皮。此次鼠疫中，“当地居民63户约300人，发病和死亡人数约60人”。[19]在这次鼠疫期间，由于最初防控不当，“一商人自沙哈勒牧场采购皮货至喀什地区的疏附县郊色满地区后，日内疫死，之后，色满地区鼠疫开始流行，并传染到喀什、和田等地。直到8月才中止。此次鼠疫喀什、于田等县共导致123人死亡。”[20]

1935年10月19日时，和阗鼠疫，“罹疫死亡者达数千人”。[21]

1938年，呼图壁三道马场发生鼠疫，75人死亡。[22]1938年，玛纳斯县二道马场爆发鼠疫，起因是有人接触病死旱獭。在这次鼠疫中共有100人发病，80人死亡。[23]《鼠疫流行史》记载，此次玛纳斯二道马场鼠疫共死亡78人。[24]

1943年，和阗县黑山爆发鼠疫，约有25～36人死亡。[25]

由上可知，清末民国新疆鼠疫频发，共有12个年份发生鼠疫。虽然同清末东三省鼠疫相比新疆鼠疫的破坏性要小，死亡人数也不多，但从鼠疫在新疆各地爆发的分布来看，主要分布在南疆的于田、和阗和北疆的呼图壁等地的牧场，以呼图壁最多。清末民国时期，新疆鼠疫的频发，一方面与新疆各地旱獭分布广，而当地人民对鼠疫的认知却严重不足，经常随意与死旱獭接触有关；另一方面，与当时新疆落后的医疗卫生条件和人民面对疫情的落后观念也有关，“由于当时医药的极度缺乏，于是神教医病的风气，靡于全省……这类神教医药盛行的结果，不仅将药人一误再误，而至不可挽救；甚至可医之疾，亦遭妄死。”[26]

二、晚清民国政府应对新疆鼠疫的策略

晚清时期，新疆先后爆发三次鼠疫，但根据文献记载来看，无论是清朝中央政府还是新疆地方政府都未采取任何措施。同时，由于新疆地处西北边陲，医疗卫生条件落后，民众对疫病也没有什么认识，鼠疫发生后，人们对疫情防控几乎没有概念。鼠疫发生后，凡是直接接触患者的，几乎无一幸免。面对这种恐慌，附近的居民纷纷逃离或迁出疫区，如光绪二十七年（1901年），玛纳斯、呼图壁爆发鼠疫后，“蔓延从一道马场的阿克毛纳伊克直到呼图壁的诺瓦勒，污染地区约四百华里，死亡人数有二百余人，流行时间继续五十多天，未经任何预防措施，牧民迁移和逃路后自然熄灭。”[27]因此，这一时期新疆的鼠疫均是最后自然消灭的。

民国前期，先后统治新疆的杨增新、金树仁并不重视卫生防疫事业。杨增新、金树仁在位期间，“从来对人民的身体健康甚为漠视，地方卫生既不讲求，而保健事业亦无兴举，每遇病灾疫疬，只听人民自生自灭。人民的生命与健康，根本无由保障，而戕害健康不合卫生的现象，反在社会上触目皆是。”[28]这一时期，新疆的医疗卫生事业十分落后。从药铺的分布来看，当时只有省城乌鲁木齐有几家药铺卖药，各地县城中甚至连药铺都很少见；同时，当时新疆各地的医生很少，且基本都为中医。并且，新疆地方政府也并未颁布专门的法律来规范当地的卫生事业。民间的话，无论是汉族、维吾尔族还是蒙古族，对卫生保健都没有什么概念。面对疫情的发生，基本没有什么措施，只能祈祷神灵的庇护。

杨增新统治新疆时期，新疆地方政府并未采取实质性的防疫措施，也没有向新疆各地人民宣传各类疫情的相关知识，因此造成鼠疫频发，死亡率很高。金树仁统治新疆时期，面对鼠疫的爆发，主要是采取封锁疫区，以避免鼠疫的扩散，同时实行隔离救治，如1931年，疏勒县发生鼠疫，“是年，鼠疫流行，危及喀什、疏勒二城，驻军封锁疫区以控制疫情”。[29]同时，面对鼠疫的爆发，金树仁政府还命当地医院全力救治。1931年，喀什色满区阿力丽甫村鼠疫流行，危机回城。驻军封锁疫区，“依拉里—艾玛尔”医院与查普森图克诊所全力抢救，逐步控制疫情。[30]金树仁统治新疆时期，与南京国民政府沟通较少。

1933年4月12日，金树仁被推翻，盛世才掌握兵权。盛世才统治新疆时期，开始遵循国民政府颁布的卫生法令，积极从事当地卫生医疗事业的建设。正如学者所论：“盛世才统治新疆之时，新疆的卫生保健和防疫事业略有起色。”[31]这一时期，盛世才政府主要从以下几个方面推进新疆卫生医疗事业：首先，开始在新疆各地普遍设立警察局，由警察局直接负责管理当地的卫生事业；其次，由警察局向当地人民宣传卫生健康知识，提倡人民养成讲卫生的好习惯，以便各种疾病、疫病的预防；再次，不断购进医疗卫生设备，“新政府自成立以来，在省城及伊犁、阿山、喀什设立药房四处，在省城、哈密、伊犁、塔城、阿山、焉耆、阿克苏、喀什、和阗设立医院共九处，另有精神病院两处，在吐鲁番、博乐、霍城、精河、绥定、巩哈、巩留、疏勒、温宿、额敏、鄯善、奇台、库车、拜城、镇西、沙湾，等地设立了诊疗所共十九处，此外在未设医院地方，采用巡回诊疗办法，派医携药，巡回各地治疗病人。”[32]

这一时期，新疆地方政府开始注意到疫情防控的重要性。对于新疆各地流行的疫病，如鼠疫、斑疹、伤寒等，新疆地方政府平时经常组织宣传队，利用报刊、标语、画报等方式进行宣传，让当地人民了解这些疫病的预防措施。鼠疫发生后，新疆地方政府及时派人前往疫区救治病人。同时，为防止鼠疫的扩散，新疆地方政府还采取“如注射防疫针，散发防疫药品，禁售生冷零食，停止群众娱乐集会，隔离病人，普遍消毒等等”。[33]1941年，新疆政府又成立卫生防疫委员会，以防控疫病的发生。1946年10月，《新疆省防疫委员会防疫实施办法》[34]。同时，针对新疆各地鼠疫频发的问题，在各地成立防治鼠疫委员会。1942年10月2日，和静县政府成立防治鼠疫委员会，并组织6个宣传组，分赴农牧区开展宣传活动。[35]

随着南京国民政府对新疆统治的加强，国民政府开始加强对新疆疫情的防控。1935年和阗爆发鼠疫后，新疆地方政府很快向南京国民政府汇报。南京国民政府很快做出回应。1935年10月29日，政院召开会议，讨论应对和阗鼠疫之法及其相关事宜。据《西京日报》载：“衙署刘请拟防治新疆和阗鼠疫计划、并请饬拨防疫经费案、决议通过。”[36]另据中央社南京10月31日电：“新疆和阗一带，发生鼠疫，新省府呈请中央设法防治，卫生署特拟定计划、组医队往前、并定经费一万余元、业经证院通过、温该队俟经费拨发后即行启程。”[37]

1935年，和阗爆发鼠疫后，新疆地方政府立即向南京国民政府汇报，并制定《防治新疆和阗鼠疫之计划》呈报行政院：“卫生署准外交部咨，以准新疆省政府电告和阗鼠疫流行，情势严重，请筹组防疫队克日前往救治，该会特拟具新疆和阗鼠疫防治队计划及预算书各一件，呈请行政院鉴核，准饬拨款，俾速成行，以利防疫，并咨复外交部查照矣。”[38]

盛世才治理新疆期间，面对新疆鼠疫频发的情况，还多次积极寻求苏联的支援。1935年，和阗爆发鼠疫后，南京国民政府立即采取措施，然而由于新疆距离内地遥远，且国民政府筹备医疗队需要时日。“今秋新疆省和阗县又见流行，死亡枕藉，医药之缺乏实非笔墨所能形容，而交通又不便。若由中央派员，前往尤费时日。最近省府当局，不得已乞助于邻国苏联。”[39]为此，1935年10月22日，南京专电：“新疆半年来疠疫甚盛，近鼠疫猖獗，盛世才电政院饬卫生署迅派卫生队前往救护，惟交通不便，路途遥远，恐时间迟缓，请与驻华俄大使商议，在卫生队未到新以前，请俄国就近派卫生技术人员赴新治疗。此事已由俄大使转致俄方，并已电覆外部允予即刻派员前往，一面吾卫生署亦正选派人员，购备用具药品，准备出发。”[40]

由于和阗鼠疫频发，1941年，新疆地方政府寻求苏联派医疗队前往和阗防疫鼠疫。关于这一点，1941年11月8日，南京国民政府就新疆和阗鼠疫防疫一事致电盛世才：“盛督办、李主席勋鉴枢密和阗防疫事，本部10月堪电计早鉴及，顷卫生署接准贵省漾电，以和阗鼠疫消灭不必派医防治等，因查苏联增派防疫队前往救治并声明疫止即撤，现在此项防疫队可否离新改派人数若干工作情形，何日离境？”[41]

盛世才统治新疆后，南京国民政府逐步加强了对新疆的管理。针对新疆鼠疫频发的情况，南京国民政府派人前往新疆鼠疫频发区调查，并提出相关的防治措施。1935年，南京国民政府派人前往喀区调查鼠疫情况：“卫生署前准行政院秘书函转新疆省政府主席李溶等电陈喀区乌鲁克恰及沙尔暖村等处发现鼠疫，死亡达数百人，请鉴核备查。当经卫生署向各方查询疫势，虽已完全消灭。惟新疆地处边陲，鼠疫时常发现，虽暂时消灭，仍应速筹实地调查防治之方，以为根本之谋。爰拟派遣专门技术人员，携带器械，前往实地调查，在新约需两月，共计需器械旅费洋一万元，此款经已由振务委员会转拨领到，特拟具调查防治新疆鼠疫意见书一件，呈复行政院鉴核。”[42]不久，南京国民政府又派人前往和阗防治鼠疫：“卫生署前准外交部咨，以新疆省政府电告和阗鼠疫盛行，情势严重，请筹组防疫队克日前往救治，当由署方拟具新疆和阗鼠疫防治队计划及预算书各一件，经呈核准，其规定经费一万余元，已由行政院会议通过，现署方正从事组织防疫队，准备前往去。”[43]

这一时期，南京国民政府还拨给新疆部分经费专门作为防疫之用。如：1935年8月13日，政院例会通过各省防疫经费分配方案：“政院今晨通过财部与赈委会商分配拨款百万，俱略有增减，其分配省份数目如下：鄂三十万、鲁二十五万、湘十万、豫赣各六万、皖三万、冀闽各二万、陕、甘、黔、晋各一万五千元、绥宁察各一万、防疫六万、新疆防疫一万。”[44]虽然同其他各地相比，南京国民政府拨给新疆的防疫经费明显较少，只有一万。但不管怎么说，可以看出南京国民政府开始重视新疆的防疫工作。

可以看出，清末民国时期，新疆的鼠疫防控呈现明显的变化：杨增新、金树仁治理新疆时期，无论是北洋政府还是新疆地方政府都不重视鼠疫的防控，因此，这一时期鼠疫频发，死亡率也很高。盛世才治理新疆时期，面对鼠疫的发生，一方面新疆地方政府采取对策，另一方面南京国民政府也采取相应措施来防控鼠疫。李英奇也认为，盛世才治理新疆期间，“本省防疫工作近年来进步急速，给人民造福不浅。”[45]当然，由于当时对鼠疫的认识还不足，鼠疫发生后，政府治疗经费投入也不足，所以染病率和死亡率仍很高。即使南京国民政府和新疆地方政府开始重视疫情的防控，但效果并不佳。

由上可知，新中国成立之前，新疆并没有建立专门的疫情防控体制机制。而且由于新疆当地人民对卫生和健康的认识和重视程度不够，新疆各地地方病频发，流行面广泛，严重威胁到了新疆各族人民的身心健康。一直到新中国成立后，“新中国建立后，党和人民政府将地方病防治作为整个卫生防病工作的重要组成部分，从地址去到地（州、市）、县（市）先后建立地方病防治管理机构合防治机构，采取多种措施培训合提高专业队伍，投入大量的财力、物力，使地方病疫情得到有效的控制或逐年下降。”[46]

同时，新中国建立后，还在新疆各地建立卫生防疫站，建立鼠疫监测体系。“1958年以后，新疆鼠疫防治所派人到南山，从病死的旱獭身上查出鼠疫杆菌，从而确定了鼠疫的自然疫源地。1961年，在南山进行灭獭试点工作。1962年，成立呼图壁县鼠防站，建立了一支防治鼠疫的专业队伍，开展对鼠疫的预防宣传、疫源地范围的调查、疫情分析、检疫消毒及预防接种等工作，并组织灭獭专业队，发动群众灭獭拨源。”[47]经过多年努力，新疆各地的鼠疫得到有效控制。同时，疫情防控体系也明显健全。

三、余论

清末民国边疆各地疫病的频发，一方面与边疆各地野生动物分布众多有关；另一方面也与边疆地区人民卫生医疗事业落后，民众对疫病的知识知之甚少相关。正如余新忠曾论：“瘟疫既是天灾，亦是人祸。说其是天灾，是因为瘟疫都由自然存在的致病微生物所致，非人力所能完全控制。但另一方面，瘟疫在人群中的爆发流行又都与一定人为因素相关，比如战乱、人口聚集、人口移动、人为因素造成的环境变动和风俗习惯等等。”[48]

鼠疫是影响人类历史进程的重要疫情之一。晚清以来，中国各地鼠疫频发，在应对鼠疫的过程中，学者们和医生们不断总结鼠疫的防疫之法。面对鼠疫频发的状况，中国传统中医纷纷对鼠疫进行著书解释，民间、官方也都采取了相应的应对措施。同时，人们还不断著书，总结有关鼠疫的书籍，如罗汝兰的《鼠疫汇编》。在各地治理鼠疫的过程中，人们不断总结防疫之法。清末随着疫病的流行，“清政府开始改变在疫病防治方面缺乏制度性规定的状况，逐渐介入和承担起公共卫生和防疫事业，并逐步确立起一套国家卫生防疫机制”。[49]但是并未建立全国性的卫生行政体系。

透过清末民国新疆鼠疫出现后的防控措施可以看出晚清民国中央政府对新疆的治理模式：杨增新在位期间，面对疫病的发生，也主动向北洋政府汇报，但北洋政府并未采取任何措施。因此，疫情发生后，主要由新疆地方政府派遣人员、医生前往疫情救治。如：1918年新疆北路各地发生疫疠后，杨增新向北京汇报。据《国是报》载：1918年12月，新疆督军杨增新有电到京报告：“新省北路各属发生疫疠，其初由于俄属苇塘子传染到境，现在塔城、乌苏、呼来图等处相继发生疫症，军、商、学界因疫症停滞，人民传染尤为剧烈。除由新省派员，并同医生分途。”[50]金树仁治理新疆时期，疫病发生后，主要采取封锁疫区、隔离救治的措施。盛世才治理新疆时期，面对鼠疫的发生，一方面新疆地方政府采取对策，另一方面南京国民政府也采取相应措施来防控鼠疫。民国年间新疆地方政府对疫病防控的变迁，也反映了新疆公共卫生体系的变迁。关于这一点，贾秀慧也认同。[51]由此可知，国家稳定与否直接关系到疫病的防控。

为了应对疫病流行而逐渐形成的国家卫生防疫机制应该是近代中国医疗卫生体系的一个重要方面。然而，清末民国时期，由于政府对边疆地区统治的力量较为薄弱，“民国期间，对各种疫病基本上无防治出错时，只有‘种花’（牛痘）预防天花一项。”[52]因此，这一时期在边疆地区始终未建立有效地疫情防控机构。医务人员是战胜疫病的中坚力量。然而，清末民国时期，边疆各地医务人员十分稀缺，医疗设备十分落后。如：晚清民国时期，新疆各地卫生、医疗条件落后，以呼图壁县为例：“民国时期，呼图壁县城只有几家私人诊所，且设备简陋，缺少药物；在乡间只有几个中医和几个中药铺，由于城乡长期缺医少药，各种传染病不断发生和流行，农牧区患病率、死亡率高得惊人。清光绪二十七年（1901年），雀尔沟脑娃勒和三道马场流行鼠疫，死亡200余人，牧民十之九病。民国末年，全县连年流行天花、伤寒、池痢和霍乱等传染性疾病，死亡甚多。”[53]这也阻碍了边疆疫情的防控。

清末民国时期，边疆各地在鼠疫防控上呈现不同的特点与方式：清朝中央政府十分重视东北鼠疫，并在鼠疫防控中总结了相关的经验，对民国东北和内蒙古呼伦贝尔等地鼠疫的防控提供了积极的经验。云南鼠疫防控中，主要是依靠地方政府和民间力量。新疆由于地处西北边陲，清末民初，并未重视疫情的防控，一直到盛世才时期，才开始重视。同时，从清末民国边疆各地鼠疫的防控中，也可以看出各地政府是否真正以民为本。

麦克尼尔认为，瘟疫在人类历史上的地位被低估了。[54]疫病史的研究一直都是学界研究的热点。特别是今年年初发生的疫情，使越来越多的人意识到研究和加强疫情防控工作的重要性，从体制机制上创新和完善重大疫情防控举措，全面提高依法防控依法治理能力，健全国家公共卫生应急管理体系，提高应对突发重大公共卫生事件的能力水平，才能更好的维护公共健康安全。医疗卫生事业和疫情治理是重要的民生问题。民生问题事关人民安居乐业、社会和谐稳定、国家长治久安。因此，加强中央政府对边疆各地的管理与控制，重视地方政府的管理，推进国家治理体系和治理能力的现代化，加快推进边疆地区医疗卫生事业的建设，重视各地疫病的防控，是十分必要的。

按：作者刘锦增，男，山西平遥人，山西大学晋商学研究所副教授，主要从事清代西北经济史研究。原文载《青海民族研究》2020年第4期。图片来源，网络。原文注脚已删除，为便于读者了解原文引用史料或特别说明之处，正文中用“[1][2][3]”等字样标出。

责任编辑：刘碧茜