李文姝|| 行政案件快速办理程序构造论

作者简介： 李文姝，中国刑事警察学院副教授，法学博士。 文章来源： 《人大法律评论》2020年第1辑（总第31辑），法律出版社2020年版 。注释已略，引用请 以原文为 准。

摘要

行政案件快速办理程序，是指对不适用简易程序，事实清楚，违法嫌疑人自愿认错认罚，对违法事实、法律适用无异议的行政案件，行政机关可以简化取证方式和审核审批手续。其以新行政法多元化政府治理为基本立场，以反思型法治为规范路径，以程序成本与失误成本的关系衡量为正当性基础。《公安机关办理行政案件程序规定》修订增设“快速办理程序”，依其论证、设立与实施过程归纳其基础构造，即适用范围、程序权利保障规范、调查证据制度创新、程序衔接。程序构造的关键技术包括内部程序的外部化及程序的类型化、全面收集证据原则的例外与独立的证明标准、行政调查与证据形式的多元与可替代性，可为完善行政处罚立法、建构程序法制提供待考的视角。

一、行政案件快速办理程序构造的基本立场与正当性基础

（一）新行政法多元化政府治理工具的基本立场

在新行政法视角下，新监管安排需要设计更为灵活、情境化、“智能”的行动规则，监管安排的定位开始从防止权力恣意拓展至多元化的政府治理工具。行政效率是行政权的生命，应当兼顾权利保障、权力控制与效能提升。与司法实践相比，行政理性与民主背景下的行政执法需要考量合法性与管理绩效的多元目标实现。绩效目标及协商规制是作为新控权模式的基本预设，反思并试图从新的规制结构弥补行政规制理论、规则与实践的壑域。“高效实现行政目标和任务”，以符合“合目的性原则”、“行政效能原则”。

新行政法并非违背高度抽象的解释体系或反对规范主义，而是反对学术简化主义。学术简化主义认为，行政法是衡量行政失当的消极标准，忽视法律对行政的建构和扶持功用。新行政法主张以权力行使的规范性为前提，发挥行政权的积极功用，规则及其适用必须回应公共行政多元目标（公共秩序维护、公共福利供给等）及成本效益分析方法，实现规范的灵活、情境化、智能。

程序，作为行政权运行所依据的方法、顺序、步骤的集合，往往与科层制联结。不断完善多样化的程序制度，是科学化配置程序价值和功能的需要，在制度建构层面具有一定的法律基础。《宪法》第27条规定了“一切国家机关实行精简的原则”，“不断提高工作质量和工作效率”。近年来，程序的简化由诉讼程序起始，逐步向行政过程扩张。《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》（法发[2016]21号）提及“创新刑事速裁工作机制”、“探索建立行政案件速裁工作机制”。2018年10月，《刑事诉讼法》修订增加“速裁程序”。实践中，刑事诉讼程序的效率导向开始从公诉与审判阶段扩展至侦查阶段，如公安机关在刑事案件侦查阶段的单警讯问。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于深化公安执法规范化建设的意见》规定了简化公安机关办理行政案件程序，“减负增效、服务实战”成为当前执法规范化建设的重要目标。2016年始，多地陆续出台公安机关简化行政执法办案程序的相关规范，主要涉及受案、传唤、检查、辨认、送达等。例如，办理人数众多的吸毒、赌博等案件时，在确保辨认过程客观性、真实性的前提下，考虑可由被询问人对已编号、汇总的所有嫌疑人照片逐一进行交叉指认，通过指认来认定嫌疑人，并在询问笔录中予以记载，无须制作专门的辨认笔录。

（二）形式法治与实质法治相结合的反思型法治

形式法治尤其注重形式性保护下法律的安全性，强调法的普遍性、稳定性和逻辑一致性等形式要件。在一定意义上，纯粹的形式正义的实现要远比实质正义艰难，也有观点认为，“形式思维依然是现代文明的核心，实质思维只是法治的补充手段。”但“形式正义优先于实质正义”的主张导致了法律形式主义的盛行。冗繁的内部流程与的文书主义在实践中增加形式负担，导致行政效能不足：一方面，导致执法不作为、慢作为，破坏的社会秩序无法得到及时修补，有限的行政资源分散于事实基本清楚、证据基本充分且无争议的案件，无法集中解决重大疑难；另一方面，导致机械执法风险，因为法律实务者崇尚法律的工具性，认为法条主义、机械执法的确定性更强、执法风险更小，如格式化的组卷取代了基于个案具体情境的调查取证、说理推演。

实质法治主张“与法律程序有关的‘公平原则’只能导致那种重视情节和特殊条件、对具体情况进行具体分析的‘情境伦理’与基于功利主义的裁量权等因素的不同形态的实质性组合”。但精细化的正义标准在实现过程中出现新问题，行政过程广泛存在程序裁量，如行政处罚程序裁量的合法性，《治安管理处罚法》第87条中“确有必要”的“当场检查”在实践中成为检查实施的常态，部分裁量开始以非正式的方式作出，出现大量内部程序省略，亟须回归形式法治将法律关系确定化。“撇开形式正义过多地谈实质正义将使太多的非法律因素进入法律实施的过程，从而可能造成执法者、司法者的专断”，实质法治目标必须在法的安定性的前提下实现。

伴随形式法治与实质法治的争执与各自主张的纠偏，反思理性在现代法治中的重要性逐步显现。“现代性的特征并不是为了新事物而接受新事物，而是对整个反思性的认定，这当然也包括对反思性自身的反思。”更为详尽的法律规定，并不意味着必然确保安全与正义，反而会减损个案中行政机关衡量多方利益的能力。而以利益法学为代表的实质正义优先的主张，又制造了个案正义与一般正义的冲突。因此，学者们开始关注“开放的、反思的形式法治”，旨在修正对形式法治的误解，识别实质法治的风险，提出“包容性实质主义”，“以开放反思的形式来理解法治”。

行政案件快速办理程序起始于基层行政机关基于成本效益考量而广泛存在的程序裁量，而后依托部门规章、规范性文件初步确立，进而在法律修改层面得以讨论。在形式与实质相结合的反思型法治中，法律不再是封闭的逻辑系统，而是可争辩的规范命题，关注规则的内在正当性、可接受性。快速办理程序旨在发挥程序的平衡功能，规则的制定吸收实践理性的成果，缓和形式正义与情境理性的紧张关系。

（三）程序成本的克减与失误成本的衡量

程序具有独立于实体与形式以外的独立价值，程序原则的改变与程序成本的克减是否会减损程序的价值和功能，是否对实质合理性和目标合理性造成影响。法定程序的克减需要遵循实质理性及目标理性标准而使克减的边界变得有章可循，进而指导规则制定（例如，人民警察可以不经警告程序而直接使用枪支的情形）、明晰法律实施（例如，如何认定程序瑕疵的界限及其补正）。

对实质合理性和目标合理性造成影响的表现形式是行政过程的失误成本。失误成本是“因决定错误而造成的资源浪费和各种形式的损害”，具体的衡量因素包括“时间压力、结果责任、裁量权以及满意度等制度设计上的特征”。在建构行政案件快速办理程序的考量中，程序成本与失误成本的关系成为程序设计的正当性基础。例如，快速办理程序适用范围的界定是以争议大小这一失误成本量化指标作为衡量基准，将以往办案数据及经验作为推定失误成本大小的参考；快速办理程序作为行政案件一般程序的特殊类型，在程序取舍时考虑一般程序中的部分程序设计对失误的克服效力有限，或者特定情境下失误成本的基数有限（违法嫌疑人自愿认错认罚，且对违法事实和法律适用没有异议），利益衡量或将特殊价值内容正当化的需求有限，行政过程陷入几近无失误成本的关系处理中；快速办理程序对程序进行中发现的可能的失误成本设置程序转换机制，也是对程序成本与失误成本关系的动态回应。

程序成本分析的另一面向是公正与效率的关系。公正与效率是行政程序立法的双重价值追求，二者并不是绝对的互斥关系，效率原则与公正、公开、参与原则构成了最低限度公正行政程序标准的基本内涵。“没有正当的理由，人们不能使程序在运作过程中的经济耗费增大。”回应法律内在的经济逻辑，将成本效益分析应用于公法领域，实行行政程序繁简分流，实现资源的优化配置。

二、行政案件快速办理程序的基本范畴与实施效能

（一）行政案件快速办理程序的基本范畴与构造

行政案件快速办理，是指对不适用简易程序，但事实清楚，违法嫌疑人自愿认错认罚，且对违法事实和法律适用没有异议的行政案件，行政机关可以简化取证方式和审核审批手续。其目的是推行繁简分流机制，缓和有限执法资源与巨量行政案件间的矛盾，将有限资源集中向重大复杂事项。《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第149号）（以下简称“《程序规定》”）于2019年1月1日实施，将第六章“简易程序”修改为“简易程序和快速办理”，增加“快速办理”一节。其设立借鉴了刑事案件认罪认罚从宽及速裁程序制度，但目标和功能上存在实质区别。快速办理不是简易程序，而是行政机关在适用一般程序办理行政案件时，对符合法定条件的案件所适用的“简化取证方式和审核审批手续等措施”的特殊程序。与辩诉交易不同，快速办理程序是以案件事实清楚为前提，在法律规定的范围之内，对违法嫌疑人从轻、减轻或者不予处罚。

通过基本构造来协调行政效能原则与其他行政法一般原则间的关系。快速办理程序的基本构造，一是适用条件的标准及禁止适用的情形；二是行政调查与证据制度的简化与创新，如被询问人自书材料，执法音视频记录替代书面询问笔录，以及全面调查原则的例外；三是当事人基本程序权利与程序正义的保障，如告知、审批审核制度；四是与一般程序的衔接与回转。

（二）2015~2018年公安机关试点述评

基于各地公安机关行政案件数据，一些案件如赌博、不按规定登记住宿旅客信息、冒用他人居民身份证等，占比高且案情简单，对违法事实及法律适用无争议，但这类案件必须按照一般程序办理，造成非必要的内耗。公安机关在办理上述案件时存在大量程序简化裁量，涉及适用范围、证明标准以及审核流程等。《程序规定》的修改也是对地方公安机关程序简化试点及惯常做法的摘取与修正。

2015年开始，浙江省公安厅将探索行政案件快速办理程序作为执法权力运行机制改革的重点项目。2016年9月，颁行《浙江省公安机关行政案件快速办理规定（试行）》，快速办理试点的核心构造：一是适用范围，即“案情简单，违法事实基本清楚、证据基本充分”“对违法事实无异议”“法律适用无争议”，违法行为人众多、案情复杂、涉外案件等不得适用。二是取证要求，即事实清楚、证据能相互印证的前提下，取得主要证据即可，不再要求收集所有证据。三是证据收集方式，即对需要现场即时询问的证人，采用执法记录仪等设备对询问过程当场录音录像，不再制作询问笔录；提倡当事人及证人自行书写书面材料；推行格式化询问笔录，根据不同案件类型使用模版；采取录音录像为主、简易笔录为辅的取证方式；现场勘验、检查、辨认可以采用全程录音录像并附简要书面说明，不再制作笔录。县级以上公安机关可以根据本地的执法实际自行确定适用快速办理的案件类型。2017、2018年，快速办理程序已经成为浙江省公安机关办理行政案件的主要程序形式，2018年，40%左右治安案件实现当日受理当日办结。试点城市快办案件数量激增，以浙江省H市为例，2018年1~11月，全市公安机关受理行政案件34,257件，办结数11,031件，处罚人数20,248人，其中，快速办理程序办结数5644件，快速办理处罚人数8822人。

（三）部门规章对试点成果的摘取与修正

《程序规定》修订的民主过程表现在两方面，一是由地方到中央的程序立法过程，二是公安部法制局针对征求意见稿开展的两次各省公安机关内部意见征求。笔者尝试对比代表性省份的试点性行政规范性文件、《程序规定》两次修订征求意见稿，以及最终出台的《程序规定》修订稿，探索行政案件快速办理程序建构逻辑。

总体而言，一方面，公安机关行政案件快速办理程序的创制沿袭了我国程序立法“先地方后中央”的模式。不同省份、阶段的行政规范性文件呈现对适用范围、证据获取、内部程序等的不同主张，展示地方行政程序规则对国家立法的补充功能。《程序规定》修订第二次征求意见稿仅规定了行政案件快速办理的原则式规范，以及不适用快速办理的案件范围。而最终修订稿增加调查、证明、终止等规定，厘清了部门规章对快速办理程序的统领式作用，收缩了地方自行制定规则的空间。另一方面，针对快速办理程序时限、审批程序等的取舍，呈现部门规章对程序公正与效率关系处理的审慎态度。

第一，适用范围规定范式的变化。地方试点性规范性文件、征求意见稿以及最终出台的《程序规定》，对适用快速办理程序的范围界定标准均采用了主观标准与客观标准相结合的方式，即行为人认错认罚且符合特定客观条件的案件，可以适用快速办理程序。但是，不适用快办程序的客观标准规定范式有所差异，由征求意见稿中的行为模式标准转变为以处罚的种类及幅度（可能作出十日以上行政拘留处罚的）、特殊行为人（违法嫌疑人系盲、聋、哑人，未成年人或者疑似精神病人的）、特殊程序（依法应当适用听证程序的）等作为界定标准。地方行政规范性文件列举规定了适用快办程序的具体案件类型，如《浙江省公安机关行政案件快速办理工作规定》第9条列举了赌博类案件，殴打伤害类案件，故意毁损公私财物案件，非法携带管制器具案件，网吧、旅馆、出租房屋、流动人口管理类案件等；《湖南省公安厅关于公安机关快速办理行政案件的指导意见》第8项增加了制造噪声、饲养动物干扰他人正常生活案件；上海市公安局2019年4月公布的征求意见稿增设违反养犬管理的案件；辽宁省公安厅征求意见稿以案件及处罚类型的双重标准规定了适用范围；2019年5月正式实施的《湖北省公安机关快速办理行政案件工作规定（试行）》第4条新增“共同实施违法行为，违法嫌疑人未全部到案的”以及“强制隔离戒毒案件”不适用快办程序。而《程序规定》修订征求意见稿、最终修订稿均未涉及具体类型的列举。

第二，快速办理的时限起算及时长的修正。第二次征求意见稿规定的时限是询问查证结束后24小时内。一些省份，比如浙江省、湖南省，试点性行政规范性文件规定的时限为违法嫌疑人到案后24小时。个别城市最初试点时时限为8小时，个别单位在试点成熟期很多案件可以在3~4小时内办理完毕。《程序规定》中，快速办理程序的时限起算点规定为违法嫌疑人到案时。程序简化主要体现在调查取证阶段，故将询问查证结束时作为起算点难以体现程序简化的绩效功能。同时，为确保达到证据收集标准，防止新的超期结案风险，未采纳8小时、24小时的时限建议，而将时限确定为48小时。

第三，审核程序的必要性及可选择性。浙江省最初的试点性规范中，快速办理程序可以不经法制部门审核。《程序规定》修订稿出台之前，湖南省的地方行政规范性文件征求意见稿曾经参照浙江的规定，但最终出台的规范未明确取消法制审核程序。《程序规定》修订稿增加了由专兼职法制员或者办案部门负责人审核，报公安机关负责人审批，保留了确保规范性的上下级审批程序，但也折中地规定了可选择的审批模式。另较具有代表性的是《上海市公安局行政案件快速办理工作规范（试行）》（征求意见稿）第12条，对审核程序作类型化规定：一是对警告、500元以下罚款的行政案件适用快速办理的，由专兼职法制员审核后，直接报公安机关负责人审批；二是对适用快速办理的其他行政案件，由专兼职法制员或者办案部门负责人审核后，报公安机关负责人审批。

此外，《程序规定》修订稿与各省试点的差异，还体现在证据制度、程序的衔接以及最终对违法嫌疑人的处理上。修订稿仅规定主客观关键证据相互印证，浙江省、湖南省等规范性文件中还规定了类型化案件的具体证据形式。浙江省、湖南省的规定是在法律规定的量罚幅度内酌情从轻处罚，最终出台的修订稿规定为从轻、减轻处罚或者不予行政处罚。

（四）部门规章修订后的程序实施初探

“尽管公共行政似乎是无特性的、非人格化的甚至是丧失人性的。相较于社会其他大部分活动，公共行政强烈地反映出人性的本质，因此，深深地根植于地方文化之中。”不同地区社会治安环境、经济状况、人文风俗各异，针对同一规则的理解适用不尽一致。规章修改后，快速办理程序在不同地区呈现不同的实施样态。以审批程序为例，如北京市公安局规定由公安派出所案管组法制员审核、经所领导审批后，直报分局领导审批。但相比而言，很多省市的公安机关基层派出机构欠缺具有法律职业资格的审核人员，仍然需要大量内部手续制度，影响快速办理的实现。

各地快速办理程序实施数据呈现明显的不均衡。一些前期试点成熟的省市，快办程序适用率较高，但其他省市存在畏难和观望情绪，担心引发复议、诉讼，甚至不得已依托考核加以推进。一些地区公安机关考虑到录音录像方式证据固定的方式、自书材料制作与使用规则尚不明确，仍在等待统一细则和格式笔录的出台，没有立即开始适用快速办理程序；一些地区随即出台快速办理规程，例如，北京市公安局出台《关于印发贯彻落实新〈公安机关办理行政案件程序规定〉若干问题解答（一）》（公法发字[2018]1310号），规定证据规则、审批权限及流程等；辽宁省、四川省等制作了快速办理程序法律文书，包括部分案件现场视音频取证规范格式、格式化询问笔录、快速办理告知书、自行书写材料通用模板、部分案件违法人员陈述“违法经过”模板，由民警根据情况自行选择适用。

此外，作为国家治理能力现代化的重要标识，现代信息技术在快速办理程序中的创新应用带来执法资源、工具与形式的扩张，也拓展了传统行政执法方式及理论。实践中呈现丰富的理论研究素材，例如，自行书写材料、格式化询问中，以人工智能技术人机问答方式进行调查取证，涉及法律保留与授权、人工智能应用的标准化与个案裁量的平衡、自动化行政的规范等问题。

三、行政案件快速办理程序构造的关键技术

“‘程序’系由诸多行为与互动所构成……作为可变的安排其并非固定的法律制度，程序的要素与其建构形式取决于其目标以及其所处之更大的程序与组织脉络……应将程序调控理解为一种脉络调控，个别程序行为的意义不应孤立判断，毋宁应由其整体作用脉络而为评价。”由公安机关行政案件快速办理程序设立过程及实施效能，可以甄别快速办理程序构造的基本脉络，包括主观与客观双重标准的适用范围、当事人基本程序权利与形式正义的保障规范、不同类型行政程序的衔接与转化等。诸多关键技术中，证成快速办理程序独特性与正当性的关键技术，是实践争议疑难最为集中的行政调查与证据制度的简化与创新。

（一）内部程序的外部化与类型化的程序建构

程序正义具有理性与民主的独立评判标准，之于规则体系与规制目标的实现而言，具服务功能，是达到目的的手段，但其对结果正义的实质影响不容忽视。同时，承认法定程序具有独立价值，并不意味着所有违反法定程序的行政行为都必须撤销，其独立价值有时可在利益权量中被权衡掉。僵化地坚持程序规则会导致官僚主义、文牍主义，滋生更多的恣意与侵犯，程序繁简分流具有必要性。

“根据是否有公民、法人或者其他组织的参与以及对其影响的直接和间接情况，行政程序可以分为外部程序和内部程序。”内部程序包括负责人集体讨论等内部决定程序、上下级审查、批准与备案以及文书制作等。内部行政程序会产生对相对人的影响进而产生外部效应，对内部程序的舍弃，会引发外部行政法构造的改变。公安机关行政案件快速办理程序涉及审批制度、上下级手续制度等内部程序变动，进而对违法行为处理、预防，以及社会关系的恢复产生实质影响。此即快办程序之于行政处罚立法的启示，在于建构多元类型化的行政执法程序。

类型化的逻辑起点在于“行政调查程序是多种多样的，不适合于千篇一律的规定”。现行行政案件办理程序以复杂程度为标准，分为简易程序与一般程序。类型化的程序建构有两种思路，扩张简易程序的范围或针对特定情形适当地简化一般程序。有学者提出，“相当数量的执法案件，事实问题并不存在争议……以罚款数额的大小来确定程序类型并不合理”，可以“根据执法事实需要查证程度、执法决定对当事人的影响等”，“扩大简易程序的适用范围”，与前一思路相契合。从已有的规则构造看，快速办理程序归属于后一思路，两种思路的具体实现路径不同，但初衷是一致的。

（二）全面收集证据原则的例外与独立的证明标准

《行政处罚法》规定了除当场处罚外，行政处罚“必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据。”全面收集证据原则，要求“行政机关在事实认定过程中，不得遗漏应调查的事实”，“不得事先对特定具有关联性的证据材料加以排除，不得对某些证据材料弃之如敝履。”但《行政处罚法》未明确规定具有可操作性的证明标准，导致行政调查与证明疑难：一是行政机关收集的证据要达到何种程度才能确认违法行为的存在，在实践中以行政诉讼证明标准倒逼行政复议，导致复议司法化，造成不必要的内耗，行政案卷越来越厚，大量案件久拖不决，而违法行为证据规格的编制引发证据收集标准与逻辑的碎片化；二是对违法嫌疑人认错认罚且无争议的案件一味强调证据全面收集与“确实充分”，对行政案件事实近乎完美的证明标准不符合行政案件的证明规律。因此，考虑到行政管理的复杂性和多样性，设立多层次的证明标准和证据收集规则。《程序规定》第43条提及行政案件快速办理程序中全面收集证据原则的例外，违法嫌疑人承认违法事实、认错认罚，并有关键证据能够相互印证的，公安机关可以不再开展其他调查取证工作。这在事实上打破了“案件事实清楚，证据确实充分”的一元化标准，即只要取得的证据能够证实主要违法事实即可。

快速办理程序适用全面收集原则的例外与独立的证明标准的理论基础有两方面：一方面，全面收集证据原则例外的前提是关键证据相互印证。印证是指“两个以上具有独立信息来源的证据”，“由于所包含的事实信息方面出现重合或者交叉，使得这些事实信息的真实性得到证明”，“在印证与证明标准的关系上”，“存在直接证据的案件与只有间接证据的案件”的区分。快速办理程序的适用条件是违法嫌疑人认错认罚，违法嫌疑人陈述是直接证据，直接证据所包含的事实信息与案件主要事实相重合，当直接证据所包含的案件主要事实被其他具有独立信息源的证据印证，即可认为已经完成对案件主要事实的证明活动。另一方面，可裁量范围内，行政机关对实体与程序具有专业判断。“行政机关由专家组成，认定事实的能力较强，而且行政机关所裁决的事实和法院所审判的事实，性质不同……证明程序应因事制宜，对不同性质的事实，需要适用不同的证明程序。”综上，全面收集证据的例外与独立的证明标准具有理论基础。以《程序规定》增设快速办理程序为契机，探索行政处罚类型化的证据收集规则与证明标准，规范依据经验、专长形成内心确信的过程，具有可行性。

全面收集原则例外以及独立证明标准的核心是关键证据及其印证。公安部规章及各地规范性文件中有“关键证据” “基本证据”“主要证据”等不同表述，《行政诉讼法》有“主要证据不足”的表述。“关键证据”是违法嫌疑人实施了可责性事实的判断依据，应当能够证明违法行为是否存在、是否为违法嫌疑人实施，实施的时间、地点、手段、后果，有无从轻、从重、减轻以及不予处罚等情形，用以证明定性、处理结果及其他有关被处理人权利义务。例如，殴打伤害类案件需要收集违法嫌疑人的陈述与申辩、被侵害人陈述及其伤势照片、证人证言等。并且，仅有违法嫌疑人的陈述（包括询问同步录音录像），没有其他证据相互印证的，不能定案。但行政执法情境的个性化与不确定性导致适用“不再开展其他调查取证工作”规则时的顾虑，且因缺少系统的证据相互印证理论而存在执法碎片化与僵化的风险。

一元化的规则标准的实践争议逐步显现，也推动“根据案件的性质、事实的重要程度、证明的困难程度、处理后果的严重程度等”建构多元的证据收集规则及证明标准。针对快速办理程序的案件设置全面收集证据规则的例外，或将相对人认错认罚（自认）作为适当降低证明标准的情形。同时，精细化符合行政机关执法规律的行政证据印证规则，并在法律共同体间形成一致，司法审查应当遵从行政机构关于正当程序事项的专业判断，除非这些判断是武断、任意的。

（三）行政调查形式的多元化与可替代性

1.自行书写材料与格式化询问

被询问人自行书写材料、格式化询问是证据形式简化的典型样例。自行书写材料是言词证据的表现形式，内容完整、要素齐全，具备证据效力的，可以不再对被询问人制作询问笔录，在以往的行政执法实践应用较少。但调研中，多地公安机关将违法嫌疑人、被侵害人或证人自行书写材料作为启动适用快办程序的突破口。一些地方甚至明确规定适用快速办理程序应当优先由当事人及证人自行书写材料。

调研数据显示，相较于自行书写材料和音视频取证，基于不同案件类型的格式化询问是快速办理程序较早启动实施的改革内容，各地适用率较高。一些地区已经启动适用，部分地区格式文书正处于论证阶段。格式化询问笔录应当进行类型化编制，且除了询问笔录的格式化之外，还涉及现场笔录、检查笔录的格式化。赌博等案件的格式化检查笔录，以及日常治安检查中发现出租房屋、宾馆违法行为使用格式化现场笔录的适用率较高。

2.执法音视频记录对书面笔录的替代

书面笔录是行政调查的主要记录形式，《行政处罚法》规定了“询问或者检查应当制作笔录”。《程序规定》第45条第3款新增“使用执法记录仪等设备对询问过程录音录像的，可以替代书面询问笔录。”一般程序的现场勘查、辨认笔录、检查笔录也有类似规定。音视频记录替代笔录涉及两项问题：一是经验论的操作规程与疑难，二是行政调查记录形式的非唯一性与事实证明的可替代性，即笔录的基本功能以及音视频记录形式的替代效力。

音视频记录替代笔录的实践操作方案，是以询问时全程录音录像并刻盘保存的方式取代传统书面询问笔录，对不需要带至公安机关询问的证人或需要进行现场勘验、检查、辨认的，采用执法记录仪等设备对询问过程当场进行录音录像，刻录成光盘作为证据使用。总结已经出台的地方行政规范性文件，实施模式有三种：第一种模式规定了音视频取证规范格式，包括通用版本及类案的特殊格式，如不按规定登记住宿旅客信息案件向住宿人员取证、不按规定核对登记上网消费者信息向上网人员取证规范格式，确保取证过程的规范性，也增强了执法行为的可预见性，但与以往的询问笔录差别不大，未体现与一般程序应有的差异，未实现程序简化效果。第二种模式是同步解说模式，即现场勘验、检查中，民警对现场的解说与录音录像同步进行，并重点突出核心现场及是否提取痕迹物证，该模式对警务人员的要求甚至高于一般程序的勘验检查笔录制作。第三种模式是文字说明模式，即应当对视听资料的关键内容等作文字说明。实践数据显示，一些地方公安机关对音视频取证的规格与内容把握不清，尚未启动实施，并倾向于在音视频记录之外，仍然以书面形式复述证明内容形成案卷，以免在行政复议与诉讼争议中出现证据瑕疵。因而，即便执法音视频记录替代书面笔录具有过程式记录、打破取证活动封闭性、修正证据的传闻性、证明力优先等优越性，但其在实践中适用率仍然不高。应当理清行政执法笔录证据的基本理论，清晰笔录证据范围与功能定位，健全相应证据规则。

“笔录”概念在行政调查与证据制度中广泛存在，包括勘验、检查、辨认笔录、现场笔录，功能是证明存在可责性事实。而具有“笔录”称谓的询问笔录，从证据种类上涉及当事人陈述、证人证言等，其功能是办案主体调查过程的记录，或进行证据固定的书面形式。围绕“笔录证据”概念体系的争论即便在证据制度已经相当成熟的刑事诉讼法学领域仍然存在，进而引发对证据种类与功能的争议。例如，音视频记录替代书面笔录的实质，是用视听资料替代当事人陈述、证人证言、勘验笔录和检查笔录，抑或行政调查记录形式或证据固定载体的扩张？

笔录的功能，包括作为证据的独立功能，以及作为记载形式与载体的工具功能。针对作为言词证据的询问笔录等，其工具功能可以由执法音视频记录替代，即记录形式的转变；同理，具有独立证据功能的勘验检查笔录所证明的勘验检查过程，以音视频记录的形式记录下来，且附关键事项说明，结合该证据类型的创设初衷，应当被认定为勘验笔录、检查笔录为宜。依此，或可成为笔录形式扩张与替代的契机，进而理顺存在诸多争点的行政调查与证据制度，如证据瑕疵与补正理论的适用。同时，健全执法全过程视音频记录制度，尤其是执法视音频记录完整性制度、内容说明制度与监督制度。但若将替代勘验检查笔录的音视频记录认定为视听资料，即替代导致证据种类的变化，则涉及立法语言的精细化修正，应当作“笔录”、“笔录证据”、“书面笔录”、“记录”的区分。

四、结语

对公安机关行政案件快速办理程序进行大题小作式的研究，旨在揭示快速办理程序制度建构在知识论、经验论、制度论层面的理念、范畴与技术。而除公安机关外，类似的程序简化在工商行政管理等部门行政领域亦有相对成熟的试验与创造。行政案件快速办理程序具有普适性与必要性，可为《行政处罚法》、《治安管理处罚法》的完善，以及《行政程序法》的创制提供待考的视角。