新《土地管理法》实施后，关于征地社会稳定风险评估工作的几点思考

2019年8月26日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》（以下简称新《土地管理法》），新《土地管理法》自2020年1月1日起实施，根据新《土地管理法》第四十七条规定，县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估。征地社会稳定风险评估成为法律明文规定的征地报批前程序。那么，征地社会风险评估渊源在哪里？征地社会风险评估与其他重大项目社会风险评估有什么区别？

新《土地管理法》虽然将征地社会稳定风险评估纳入征地报批前程序，但对如何开展征地社会稳定风险评估并未作出具体的规定，大部分地区目前也没有相关操作规定，仍处于探索阶段。

本文将按照征地拆迁特点，结合以往风险评估的规定及经验，探索征地社会稳定风险评估机制。

一、

征地社会稳定风险评估的渊源

2010年5月国务院办公厅出台《关于进一步严格征地拆迁管理工作、切实维护群众合法权益的紧急通知》（以下简称《通知》），要求征迁立项前要组织专家论证，广泛征求社会各界特别是被征迁人的意见，进行征地社会稳定风险评估。自此，征地风险评估制度被正式纳入征地制度体系。

2011年1月出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》中第十二条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估”。该条例的颁布更进一步规范了国有土地上房屋征收社会稳定风险评估的开展。

2020年1月出台新修订的《土地管理法》第四十七规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估”。此次土地管理法修改，要求征地必须开展社会稳定风险评估，因为征地涉及群众的切身利益和基本生活保障，属于必须进行风险评估的事项范围，这对于维持社会稳定、避免社会矛盾十分重要。社会稳定风险评估的实施主体，即提出征地申请的地方人民政府，应当按照规定的程序和内容完成社会稳定风险估，作为申请征地的重要先决条件。

因此，从政策及法律渊源来看，征地社会稳定风险评估最先是从项目立项前开始的，作为重大项目风险评估的一部分进行评估，而现有法律将征地社会稳定风险评估单列出来，在启动项目征地后，开展征地社会稳定风险评估，征求群众意见。那么项目立项风险评估与项目征地风险评估有什么区别呢？

二、

征地社会稳定风险评估与项目立项

社会稳定风险评估的区别

评估的主体不同

征地社会稳定风险评估的主体是县级以上地方人民政府，县级以上地方人民政府也可以委托相关中介机构开展评估，并对评估结果进行确认。而项目立项的风险评估一般由项目业主委托相关风险评估咨询机构进行评估，由风险评估咨询机构出具评估报告，项目业主将评估报告提交给发改部门进行确认。

评估的内容不同

征地社会稳定风险评估的评估内容主要针对征地事项的合法性、合理性、可行性和风险可控性进行分析评估，分析内容包括征地事项是否符合有关法律法规及政策要求，是否符合土地利用总体规划和城乡规划，征地补偿标准是否符合有关法律法规及政策规定；征地事项是否符合本地区经济社会发展近期和长远规划，是否兼顾群众的现实利益和长远利益；征地事项是否征求广大群众和相关部门意见并进行可行性论证，各项准备工作是否到位（前期宣传解释工作是否开展、征地补偿款是否足额筹集、被征地农民是否考虑纳入社会保障体系、被征地农民安置途径是否可行等）；征地工作的实施是否可能引发矛盾冲突、群体性上访等不稳定事件，对群众提出的合理异议和诉求是否予以采纳并妥善解决，对提出的不合理异议和诉求是否充分论证并解释说明，影响社会稳定的风险隐患是否在可控范围之内，能否得到有效防范和化解。

而项目立项风险评估主要围绕着建设项目的合法性、合理性、可行性、安全性进行分析评估。其中合法性分析评估主要围绕着发展规划、产业政策、行业准入等开展分析评估；合理性分析评估主要围绕项目选址及用地方案、土地利用合理性、征地拆迁安置方案、生态环境影响等开展分析评估；可行性分析评估主要围绕项目建设条件、经济费用效益或费用效果、宏观经济影响开展评估；安全性分析评估主要围绕着社会影响效果、社会适应性、社会稳定及对策等开展分析评估。

评估的适用不同

征地社会稳定风险评估的适用于政府征地拆迁风险防控，根据《广东省自然资源厅关于征求<广东省土地管理条例（征求意见稿）>意见的函》（粤自然资法规〔2020〕2368号），征地社会稳定风险评估由县级以上地方人民政府组织有关职能部门或者委托具备相应评估能力的第三方机构开展，针对拟征收土地的社会稳定风险状况进行综合研判，确定风险点，提出风险防范和处置预案，形成评估报告。征地社会稳定风险评估确认结果为县级以上地方人民政府是否实施土地征收提供决策参考。

而项目立项的风险评估主要适用于政府项目立项审核或批准，根据《广东省发展改革委关于印发重大项目社会稳定风险评估暂行办法的通知》（粤发办重点〔2012〕1095号）第十条规定：“评估主体作出的社会稳定风险评估报告是省发展改革委审批、核准、备案或核报国家发展改革委审批、核准项目的重要依据。评估报告认为项目存在高风险或者中风险的，省发展改革委不予审批、核准、备案或核报；项目存在低风险但有可靠防控措施是省发展改革委审批、核准、备案或核报项目的必要条件之一”。因此，项目立项的风险评估结果决定了项目是否可以获得审核或批准。

三、

征地社会稳定风险评估程序

征地社会稳定风险评估程序如下：

充分听取意见

针对征地事项涉及的内容，根据实际情况采取查阅资料、问卷调查、实地走访和召开座谈会、听证会等多种方式，广泛征求公众特别是直接利益群体的意见，为评估工作提供准确可靠的资料。

全面分析论证

分门别类梳理各方意见和情况，对征地事项的合法性、合理性、可行性和风险可控性进行全面深入研究，查找社会稳定风险点。对所有风险点逐一进行分析，参考相同或者类似决策引发的社会稳定风险情况，预测风险发生概率及风险影响程度。

确定风险等级

根据分析论证情况，按照征地事项可能造成的社会稳定风险发生概率和影响程度确定风险等级。风险等级分为高风险、中风险、低风险3类，大部分群众有意见、反应特别强烈，可能引发大规模群体性事件的，为高风险；部分群众有意见、反应强烈，可能引发矛盾冲突的，为中风险；多数群众理解支持，仅少部分人有意见的，为低风险。

编制评估报告

评估报告应当包括评估事项和评估过程，各方意见及其采纳情况，征地事项可能引发的社会稳定风险，风险评估结论和对策建议，风险防范和化解措施以及应急处置预案等内容。

上报成果审定

根据重大事项社会稳定风险评估权责统一原则：“重大事项的承办部门具体组织实施风险评估工作，按照‘谁主管、谁负责’、‘谁决策、谁负责’、‘谁审批、谁负责’的要求，对评估结论负责”，将评估报告上报征地社会稳定风险评估的主体，即县级以上地方人民政府审定，并对评估结论出具相关意见。

四、

关于征地社会稳定风险评估的一些思考

征地社会稳定风险评估工作应该在哪个阶段开展

参考《中华人民共和国土地管理法实施条例（修订草案）》（征求意见稿）第二十八条【土地征收启动公告、现状调查和社会稳定风险评估】 需要征收土地，县（市）人民政府认为符合《土地管理法》第四十五条规定的，应当发布土地征收启动公告，并开展土地现状调查和社会稳定风险评估。

社会稳定风险评估结果是申请土地征收的重要依据。由于实际工作中，征地告知、土地现状调查、征地补偿安置方案编制及公告等工作往往存在一定同步性，因此征地社会稳定风险评估，可以结合土地现状调查、征地补偿安置方案编制及公告等工作开展，但在征地报批前完成。

征地社会稳定风险评估的难点

目前国家及各地方暂未发布针对征地社会稳定风险评估的相关技术规程或技术指引，对征地社会稳定风险评估没有形成规范性的要求，这为征地社会稳定风险评估的开展带来了一定的难度。因此，在没有相关技术规程或技术指引情况下，作为评估实施主体需要具备较强的探索能力，能切实对相应批次、项目存在的社会稳定风险调查清楚、客观评估风险是否可控并提出相应的风险化解措施，为征地实施打下坚实的基础。

五、

结语

《中央办公室、国务院办公厅关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》（中办发〔2012〕2号）提出评估范围为，凡是直接关系人民群众切身利益且涉及面广、容易引发社会稳定问题的重大决策事项，包括涉及征地拆迁、农民负担、国有企业改制、环境影响、社会保障、公益事业等方面的重大工程项目建设、重大政策制定以及其他对社会稳定有较大影响的重大决策事项。

关于征地社会稳定风险评估，是指对征地事项可能引发群众大规模集体上访或者群体性事件进行先期预测、先期评估、先期化解。为进一步加强土地征收的社会稳定风险控制，切实预防和减少因征地引发的矛盾纠纷，应落实社会稳定风险评估责任，规范社会稳定风险评估工作，完善土地征收和建设用地审查报批手续。

参考文献：

[1]方林波、陈文鑫. 天衡研究 | 关于律师参与征地社会稳定风险评估的思考https://mp.weixin.qq.com/s/xLXFysnn2TpKTdGJ_cy6dg

[2]自然资源学堂.征地社会稳定风险评估解读

https://mp.weixin.qq.com/s/pDFOafTkoVIvgeu73kyO8A

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