寻脉大国保险⑤：70年保险监管体制沿革

　　文丨徐晓

　　在人民银行与财政部门下兜兜转转。

　　要说清保险监管体制的沿革，必须先把中国人民银行与财政部之间曾经有过的复杂关系交代清楚。

　　照理说，人民银行、财政部各司其职，两股道上跑车，但是走着走着就并线了。金融界大佬刘鸿儒回忆：“在传统的计划经济年代，老一辈无产阶级革命家、国务院主管财政银行的副总理李先念，在银行与财政部由于业务划分发生争执时，经常说的一句话是：‘你们吵什么，还不是资金从我的这个口袋，放到另一个口袋里了嘛！’这就形象地说明当时的资金筹集与分配都是国家计划安排的。”

　　既如此，分分合合，都是一句话的事儿。

　　1966年5月

　　“文革”爆发，各级党政机构受到冲击，陷入瘫痪、半瘫痪状态。

　　1969年

　　人民银行总行的各职能司局被撤并，只保留了政工和业务两个组，大批干部被下放到“五七”干校劳动，总行只留下87人。

　　7月，根据毛泽东主席关于“精简机构”的指示精神，人民银行总行并入财政部，成为财政部领导下的一个独立业务单位，对外保留名称，即所谓“一套机构，两个牌子”，业务分别管理。人民银行各级分支机构的设置，则由各省、自治区、直辖市“自己看着办”，有的合一，有的仍然分立。

　　1976年10月

　　粉碎“四人帮”。

　　1977年8月

　　中央决定将人民银行升格为国务院部委一级单位。

　　1978年1月1日

　　人民银行与财政部正式分开办公，总行的内设机构恢复到14个司局。

　　从此，人民银行与财政部，作为两个正部级单位，分庭抗礼。

　　从1949至1979的30年内，保险业的管理体制，或者毋宁说中国人民保险公司的隶属关系，随着人民银行与财政部的分分合合而兜兜转转，但并非完全同步。

　　1949年10月20日，人保公司成立，由人民银行直接领导。

　　自1952年5月1日起，经政务院决定，人保公司及其所属机构划归财政部领导。这一管就是7年。

　　人保划归财政部之后的1954年11月，第四次全国保险工作会议明确提出，国家保险是财政体系中的一个重要环节，今后数年内要积极开拓各种保险业务，以便吸收分散的社会资金，建立保险基金，充实国家财政的后备力量。

　　与前述李先念的“口袋说”一脉相承，落实到保险业即是“倒口袋”理论：保费收入中占比最大的是国营企业保险，而保险公司也是国营的，就公与公之间的关系来看，是“公家买、公家赔”，是资金旅行，是“倒口袋”。

　　在这一理论指导下，“大跃进”的1958年底，在武汉召开的全国财政会议正式作出决定：立即停办国内保险业务。

　　转过年来的1959年1月，第七次“全保会”的主要任务是贯彻落实国内保险业务停办精神，并布置善后清理工作，把钱分了，把人散了：人保公司历年积存的4亿元准备基金，给国外保险业务留下5000万元，下拨各省、自治区、直辖市财政各400万～600万元，其余都上缴国家财政。

　　随后，国务院第五办公室批转了财政部和人民银行《关于国内保险业务停办后的善后清理工作和国外业务一律由中国人民银行接办的报告》。人保公司复又划归人民银行领导。

　　在保险史上，做恶人的是财政部，1959年停办国内保险业务；做好人的是人民银行，1979年决定恢复国内保险业务。

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　　领导与被领导的上下级关系

　　要说清保险监管体制的沿革，还必须扯一下政企关系。

　　计划经济时代，政府机关与相关企业的关系，与其说是“管理”关系，不如说是“隶属”关系。

　　建国以后，人民政府“接管”了前政权的“官僚资本”银行，如中国银行、交通银行，将其总行变更为“总管理处”，并入人民银行；对私营银行则进行了“社会主义改造”，先是“公私合营”，继而退出市场。

　　官方编著的《中国人民银行七十年》一书中说：“我国吸取了苏联的计划经济经验并参照他们的经济发展模式……形成了高度集中统一的国家银行体制。其主要特点是：实行银行国有化政策，信用集中于国家银行，全国实际上只有一家银行，即中国人民银行。人民银行既是行使货币发行、金融管理职能的中央银行，又是从事信贷、储蓄、结算、外汇等银行业务活动的金融机构，具有中央银行和商业银行的双重职能。这种复合型体制，随着计划经济体制的调整和社会环境的变化，曾有过局部的改进，但基本结构一直延续到20世纪80年代初。”

　　中央规定，人民银行可以“视国民经济发展情况，逐渐建立各种专业银行及保险公司”，实际工作中，既可以临时挂出一块银行的牌子，也可以随时撤销。最典型的是中国农业银行：

　　1955年3月

　　农业银行成立，作为人民银行总行的一个“直辖行”；

　　1957年4月

　　农业银行撤销，与人民银行各级机构合并；

　　1963年11月

　　农业银行成立；

　　1965年11月

　　全国各级农业银行并入同级人民银行；

　　1979年3月

　　农业银行再度恢复，从此以后才真正独立运行。

　　每次分设或者合并，都有着充足的理由。

　　还有中国银行，号称专营外汇业务的专业银行，其实在很长时间内只是一块对外的牌子，内部则是人民银行的国外业务管理局。

　　这种“N块牌子一套班子”的“合署办公”模式颇为常见，仅就本文涉及到的历史，就有：财政部与人民银行、人民银行国外业务局与中国银行、中国人民保险公司与中国保险公司，等等。

　　这样，人民银行与中国银行、交通银行、农业银行等等，就是领导与被领导的上下级关系，或者说隶属关系，而不是管理与被管理的关系。

　　人保公司也如此，从创立之时起就是上级机关直接领导下的一个业务单位，并在1959～1979长达20年的时间里，只是对外办理业务时的一块牌子。人保的一把手都是由上级机关领导兼任的，曾经担任过人保公司总经理的有：人民银行副行长、财政部副部长、中国银行副行长。

　　所谓“兼任”，至少有两层含义：1、彼单位比贵单位级别高；2、贵单位不是独立的，不具备完整的自主权。

　　需要说明的是：1959年国内保险业务停办后，考虑到外贸的需要，继续保留国外业务，也保留中国人民保险公司和中国保险公司两块牌子，相关业务和人员都并入人民银行国外业务局（如前文所述，国外业务局又与中国银行合署办公），成为一个处级单位（保险处）。原人保公司副总经理林震峰出任国外业务局副局长，兼任保险公司副经理（注意：“总”字去掉了）。

　　据保险老前辈王恩韶回忆：林震峰外出参加国际会议，第一天是监督官会议，林作为监管官员出席了；第二天是公司会议，林又以公司负责人身份出席了。会议组织方十分诧异：怎么又是你？冇搞错？

　　听说过“一身二任”吗？既是裁判员，又是运动员。老外真是少见多怪！

　　1979年4月，中央决定拨乱反正，恢复国内保险业务。相关通知中明文规定：保险公司是人民银行领导下的、实行经济核算的企业单位，各分公司受保险总公司和当地人民银行双重领导，业务上以总公司领导为主。各省、自治区、直辖市省会所在地和重要口岸（上海、天津、广州、青岛、大连等）的保险公司，相当于人民银行省、自治区、直辖市分行处一级的企业单位。

　　看明白没，各级人保公司都比人民银行低一辈儿。

　　这种“老子”与“儿子”的关系，直到1983年才有所改变。

　　是年9月17日，国务院作出《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》，其中明确：

　　人保公司作为国务院直属局级的经济实体，在国家规定的业务范围内，依照国家法律、法令、政策、计划，独立行使职权，充分发挥作用。

　　《决定》还指出：人民银行对专业银行和其他金融机构（包括保险公司）主要采取经济办法进行管理。各专业银行和其他金融机构，对人民银行或人民银行理事会作出的决定必须执行，否则人民银行有权给予行政制裁或经济制裁……

　　秦道夫在1984年底出任人保公司董事长、总经理。我见过他的任命书，是国务院赵总理签发的。

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　　“领导”？“管理”？还是“监督管理”？

　　从1956年起，人保公司独步天下30年，“中国人民保险公司”就等同于“中国保险业”。

　　1986年，新疆生产建设兵团农牧业保险公司成立；1987年，交通银行恢复经营保险业务（并于1991年将保险业务剥离出来，成立中国太平洋保险公司）；1988年，平安保险公司在深圳成立。这些当然都是经由人民银行批准的。独家垄断打破之后，中国保险作为一个“行业”和“市场”渐成气候。

　　人民银行的角色也在起变化。

　　1985年3月

　　发布的《保险企业管理暂行条例》中规定：“国家保险管理机关”是人民银行；

　　1986年1月

　　发布的《银行管理暂行条例》中规定：人民银行是“领导和管理全国金融事业”的国家机关；

　　1993年12月

　　《国务院关于金融体制改革的决定》则又明确：人民银行是国家“领导、管理金融业”的职能部门。

　　1995年

　　被称为“金融立法年”，这一年，全国人大及其常委会先后颁布了“五法一决定”，即：《人民银行法》《商业银行法》《票据法》《担保法》《保险法》和《关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》，初步形成了我国金融法律规范的基本框架。在相关法律中，对监管者的地位和职能，开始统一表述为“监督管理”。

　　比如，《人民银行法》规定：“人民银行在国务院领导下，制定和实施货币政策，对金融业实施监督管理”；《商业银行法》专门有一章“监督管理”；《保险法》的表述最耐人寻味，第八条规定：“国务院金融监督管理部门依照本法负责对保险业实施监督管理”，已经没有“中国人民银行”的明确指向，这为将来另设保险监管机构埋下了伏笔。

　　从“领导”到“管理”再到“监督管理”，用词的变化也多多少少标示着政企关系的变化。

　　自改革开放以后、中国保监会成立之前，人民银行管理保险业的内设部门几经变化：

　　1985年

　　人民银行在金融管理司设置保险信用合作管理处；

　　1994年

　　在非银行金融管理司设单独的保险管理处；

　　1995年

　　成立保险司，对内资保险机构进行监管。同一时期，对外资保险公司及在华代表处的监管工作，由外资金融机构管理司保险处负责，对保险公司的稽核工作由稽核局负责。并在一级分行逐步设立保险科（组），二级分行业设有专门的保险监管员对当地保险市场进行监督管理。

　　截至保监会成立前夕，人民银行保险司共有工作人员27人，各分行负责保险监管一般为2～3人，二级分行只有1人，“监管力量严重不足”（马永伟语）。

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　　“98杆枪”，挑起保险分业经营、分业监管

　　1992年10月，中国证监会成立；1998年11月，中国保监会成立。

　　从此我国金融体系开始实行“银、证、保”的分业经营和分业监管的模式。再若干年后，中国银监会于2003年4月成立。

　　组建专门的国家保险监管机构，是1997年全国金融工作会议上定下的调子。1998年10月，在保监会正式挂牌之前召开的一次新闻发布会上，后来出任保监会第一任主席的马永伟历数了保险业发展“同保险监管相对薄弱的矛盾”：

　　①保险监管体制不顺，保险监管职能分散。人民银行是保险监管机关，但保险产业政策、财务会计制度的研究与实施，保险手续费标准的制定等都是由其他部门负责；

　　②保险与银行的性质不同，中央银行监管保险业，难以体现保险行业的特性；

　　③内外资公司监管不统一；

　　④保险业快速发展，对监管工作的要求越来越高，如果仍由一个处级或局级的组织来实施监管工作，显然是不适应的；

　　⑤市场行为不规范，需要加强监管。

　　1998年11月18日，保监会成立。当年的一则新闻报道说：

　　中国保险监督管理委员会的成立仪式十分简朴，没有花篮，没有贺电贺词，也没有邀请其他单位参加，只是全体干部在北京京西宾馆开了一个小时的会。

　　会后，在中国银行和中保集团合用的北京阜成门内大街410号大楼，大多数人都在用午餐的时候，两名工作人员悄悄地把保监会的牌子挂在了门前。

　　出席成立大会的温家宝副总理在讲话中说：“党中央、国务院明确规定：中国保监会属于国务院直属事业单位，是全国商业保险的主管机关，根据国务院授权履行行政管理职能，依照法律、法规统一监督管理保险市场。”

　　温家宝指出：“保监会的主要任务是：

　　拟定有关商业保险的政策法规和行业规划；

　　依法对保险企业的经营活动进行监督管理和业务指导，依法查处保险企业违法违规的行为，保护被保险人的利益；

　　维护保险市场秩序，培育和发展保险市场，完善保险市场体系，推进保险业改革，促进保险企业公平竞争；

　　建立保险业风险的评价与预警系统，防范和化解保险业风险，促进保险企业稳健经营与业务的健康发展。”

　　保监会成立之时，设置了9个部门，共98人，号称“98条枪”。此后，在两年多的时间里，保监会在全国31个省、自治区、直辖市（西藏自治区除外）设立了派出机构（“办公室”或“特派员办事处”），至2001年1月，保险监管组织体系已基本完备。监管干部主要来源，一是人民银行系统，二是保险公司，其中以人保系统为多。

　　从业内遴选监管干部，是有道理的——“捕快要从贼里面选”（保监会某领导语）。

　　2003年3月，保监会升格为正部级。

　　2004年初，保监会驻各地派出机构统一更名为“保监局”，并新设大连、青岛、宁波、厦门4个计划单列市及西藏自治区保监局。至此，已实现保险监管机构全覆盖。

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　　2018后的协同监管：强调“忠、专、实”

　　2018年2月党的十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革的方案》，将原中国银会和原中国保监会拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入人民银行。

　　3月，为深化金融体制改革，顺应综合经营趋势，落实功能监管和加强综合监管，根据《国务院机构改革方案》，银监会和保监会合并组建中国银行保险监督管理委员会。

　　4月8日，中国银行保险监督管理委员会在北京揭牌。

　　据媒体报道：当日8:30左右，国务院领导、人民银行行长、银保监会主席、证监会主席，及银保监会相关领导及工作人员在鑫茂大厦南楼前举行了揭牌仪式。整个仪式分为领导讲话、升国旗和奏国歌、揭牌三个部分。国务院领导要求中国银保监会干部队伍要努力做到“忠、专、实”的要求，为市场展示一个全新的监管机构形象。

　　中国保险监管进入新的篇章。