美国“2021年战略竞争法案”：突显北极安全竞争新动向

作者：陈子楠（Chen Zinan），中国现代国际关系研究院海洋战略研究所助理研究员。

4月8日，美国参议院外交委员会主席、民主党籍参议员梅嫩德斯等人抛出“2021年战略竞争法案”，要求美国政府动员所有战略、经济和外交工具对华开展全面战略竞争。特别是在区域外交战略方面，法案就重塑美国重掌北极地区领导权、主导区域安全治理体系、对抗“中国经济、政治和军事影响力扩张”制定了清晰的政策框架，在内容上有三个新亮点：

第一，划定北极地区范围，首次将北纬66.56083度线作为北极地区的“地理标准”，将在该线以北拥有领土和专属经济区作为北极国家的“资格标准”，明确美国仅承认北极理事会八国是“北极国家”，反对其他国家相关地位主张的政策立场。

第二，框定北极安全范畴，明确美国北极安全政策涵盖传统安全和非传统安全两个侧面。一方面将“北极军事化”上升为美国国家安全的新挑战，认为相关国家强化北极军事活动严重危害北极和平与稳定、威胁美国盟友和伙伴利益。另一方面面对北极航运增加与沿岸国海上巡逻和搜救能力不足的矛盾凸显，强调保护北极生态环境，重视发现高敏感新物种的可能性。

第三，确定北极安全主管机构，美国国务院欧洲及欧亚事务局是制定和执行北极安全政策的牵头机构，协调海洋、国际环境与科学事务局、政治军事事务局、大使馆以及其他相关部门，以促进美国在北极的国家安全利益。同时，在海洋、国际环境与科学事务局下新设负责北极事务的副助理国务卿，具体制定和协调北极外交政策，开展北极国际合作，提供北极商业航运、环境科学、气候变化等数据信息。

该法案在继承特朗普政府北极政策的基础上，初步勾勒了美国在北极安全治理问题上的主要立场，搭建了北极安全事务管理架构，折射出美国在区域安全领域强化对华竞争的新动向：

首先，从国会立法层面明确北极存在安全风险，而“北极军事化”和“大国战略竞争”是主要风险来源，其实质是确认特朗普政府数份北极战略文件对区域地缘政治形势的基本判断，巩固美国北极政策由“合作和保护”转向“大国竞争”的基本走向。该法案反映了美国国会两党在北极问题上的高度共识，基本框定拜登政府北极政策的主基调，表明美国北极政策已由“描轮廓”进入“勾细节”阶段，由明确中国是“竞争者”到确定如何与中国竞争。同时，其也将深刻影响加拿大、丹麦、冰岛、瑞典、挪威、芬兰等美国在北极地区盟友和伙伴的安全政策和对华立场走向，对区域整体形势产生外溢效益。

其次，以国内立法单方面“圈定”北极地区和北极国家范围，一方面确立“美国领导、八国共管”治理体系，强调北极国家维护地区安全与稳定的主体地位，鼓励域内双多边合作。特别是法案首次提出要制定北极航道管理、非北极国家过境北极水域等多边治理机制，商讨恢复“北极地区国防参谋长会议”，推动构建北极安全合作机制，这标志着美国在构建区域安全治理机制上迈出了一大步。另一方面，它反映了美国意图在北极搞“闭门治理”，禁止域外国家就北极安全议题要求“发言权”和“表决权”，直接针对中国“近北极国家”地位主张，严防中国在北极安全治理体系构建和运行上发挥影响力。

最后，明确由外交部门负责安全政策，建立助理国务卿牵头制定北极安全政策，副助理国务卿具体负责外交发声的两级机制。这一方面体现拜登政府“将外交事务交还专业人员处理”的政策主张，纠正特朗普时期重军事轻外交的政策倾向，杜绝总统推特求购格陵兰岛、国务卿胡乱指责的外交乱象，推动美国北极事务由“失序”回归“秩序”。另一方面，它表明美国未来在北极的施政重点还是补齐外交存在与接触的短板，侧重对挪威、丹麦、冰岛等欧洲北极国家的安全合作，以美国对外援助资金为杠杆，制定具体机制审查相关国家对华北极科研与经济合作项目的安全风险，遏制中国在北极影响力上升的趋势。例如，法案要求拜登政府将“对抗中国在北极政治、经济和军事影响力扩张”列为美加北极战略合作优先事项，并在90天内提交详细方案。

北极安全治理带有区域问题的属性，但也是全球海洋治理不可分割的一部分，国际社会负有共同责任、拥有共同利益、享有共同命运。美国国会这份法案从“傲慢与偏见”出发，意图关起门来搞治理，这种做法在当前全球化大势下显得尤为刺眼，必然不得人心。同时，中国也需要客观分析北极安全形势，与各方合作增强安全进出、科学考察、开发利用的能力，旗帜鲜明地支持各国依据国际法共同应对北极安全挑战，理直气壮地维护自身的极地安全利益。

原文标题《美国“2021年战略竞争法案”突显北极安全竞争新动向》

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