人口志丨流动人口暴增的成因与政策响应

“七普”数据显示，我国流动人口仍处于高速增长态势，其中乡城人口流动仍是城镇化发展的主要动力。图为3月8日，2021年春运最后一天，旅客在哈尔滨火车站候车厅排队候车。 新华社 发

据5月11日发布的第七次全国人口普查（“七普”）主要数据，2020年我国（大陆地区，下同）流动人口达3.76亿，较2010年进行第六次全国人口普查（“六普”）时呈现高速增长，但这一增长趋势与近年统计数据及学界判断存在一定背离。因此，流动人口不仅在数据上呈现“爆炸式”增长，更对流动人口发展预期产生了“爆炸式”冲击。

本文试图分析流动人口暴增的成因，并就政策响应给出建言。

一、流动人口的“爆炸式”增长

图1. 流动人口的概念界定

从“七普”公报中，我们发现我国流动人口演变存在如下特征。

第一，流动人口规模延续了高速增长态势，市辖区人户分离人口在2010年后开始高速增长。

“七普”数据显示，2020年全国流动人口为3.76亿人，与2010年相比增长了1.55亿人，比2000至2010年间、1990至2000年间的增量均多了约0.55亿人，延续了1990年代以来流动人口高速增长的态势。

图2. 主要年份流动人口和市辖区内人户分离人口规模
注：1982、1990、2000、2010、2020年为全国人口普查年份，1987、1995、2005、2015为全国1%人口抽样调查年份。

第二，非普查年份统计数据显示我国流动人口规模趋减，与“七普”结果形成总量、趋势和结构上的三重差异。

从总量上看，2011年至2020年的各部门统计数据均显示，我国流动人口规模在此期间步入了调整期。但流动人口统计规模从2019年的2.36亿人暴增至2020年的3.76亿人，名义上增长了1.4亿人，在学界和公众对流动人口发展认知上造成了“爆炸式”冲击。

图3. 各部门公布的2011年至2020年间流动人口和外出农民工数据
注：流动人口（国家统计局）数据来自《中国人口和就业统计年鉴-2020》，其中，2010年、2020年分别为当年人口普查时点数据，其余年份数据根据年度人口抽样调查的推算；流动人口（国家卫健委）数据来自历年《中国流动人口发展报告》，该数据主要依据卫生计生统计报表数据、结合第六次人口普查和全国流动人口动态监测调查数据推算；外出农民工（国家统计局）是指在户籍所在乡镇地域外从业的农民工，数据来自历年《全国农民工监测调查报告》，国家统计局2008年建立农民工监测调查制度，在农民工输出地开展监测调查，调查范围是全国31个省（自治区、直辖市）中所选取的1587个调查县（区）的8490个村。

从结构上看，非普查年份数据显示乡城流动增长已接近停滞。据国家统计局发布的历年《农民工监测调查报告》，2010年至2019年间，外出农民工以年均100万的规模缓慢增长，在2019年达到顶点1.74亿后开始下降，2020年下降至1.70亿，进城农民工则在2017年后开始出现明显下降，2020年为1.31亿。但依据历次普查数据可知，2000年、2010年、2020年乡城流动人口占比分别为52.2%、63.2%、66.3%，乡城流动依然是流动人口增长的最主要驱动力。

这些特征与历次普查数据所共同反映的以乡城人口流动为主要驱动的流动人口高速增长趋势均存在较大差异。

二、数据统计因素

之所以呈现如上暴增现象，数据统计方面的因素有以下几点。

一是数据抽样。2011年至2019年统计部门发布的流动人口数据是基于2010年第六次人口普查的抽样框。然而，过去十年间我国人口流动和空间分布发生了很多变化，抽样框的延续性和适用性存在一定偏差。

另外，2015年采取1%人口抽样，平时年份采取1‰人口抽样，样本量相对普查年份偏小。理论上来说，1%抽样和1‰抽样所得信息在反映流动人口的结构、来源地、目的地、流动强度等方面具有一定代表性，但是实际工作中，在推算总量方面存在一定的偏差。

二是行政区划调整。过去十年间，我国发生了大量的行政区划调整。

在县级层面，许多县级市、县等调整为市辖区，在一定程度上扩大了市辖区人户分离人口的规模。以北京市为例，2010年密云是“县”，从密云县到东城区、西城区的人户分离人口被统计为流动人口，而2020年普查时密云已经是“区”，从密云区到东城区、西城区的人户分离人口被统计为市辖区内人户分离人口，不再属于统计意义上的流动人口。

在乡级层面，出现了大量的乡镇合并现象，原来两个乡镇之间存在着人户分离人口，一旦合并后就不存在人户分离人口的统计。这其实在一定程度上反而降低了人户分离人口及流动人口的规模。

三是“七普”调查质量提升。“七普”首次将身份证信息纳入填报项，加强了人口普查与公安部门户籍人口信息的对接，原先很多漏登的人户分离人口在这次普查中都被登记出来。同时，通过人口普查预调查、智能手机登记软件、事后质量抽样调查，进一步降低了漏登率。

国际上一般认可的人口漏登率标准为3%，而我国“七普”的漏登率仅为0.05%，大幅度低于“六普”的0.12%和五普（2000年）的1.81%，人口普查质量得到相当大的提高。

三、社会经济因素

我国流动人口呈现以上暴增现象的社会经济因素包括以下几点。

一是城镇化快速推进，人口流动的规模和强度继续增长。

图4. 近十年城镇化率变化
注：除了逢“0”年份的普查和逢“5”年份的1%人口抽样调查，国家统计局自2011年以来还会在历年的《国民经济和社会发展统计公报》中公布年度常住人口城镇化率，该数据根据每年1‰人口抽样调查获得，图中2011-2014年、2016-2019年的数据据此进行整理。

二是中西部省会、首府等城市的快速发展对省内近距离流动人口暴增亦有贡献。

近十年来，中西部地区经济、交通、科技等快速发展，并伴随着大规模迁往省内省会、首府等城市的省内流动人口。“七普”数据显示，省内流动人口占全部流动人口的比重由2010年的61.15%提高到2020年的66.78%，大约三分之二的流动人口选择在省内近距离流动，提高了中西部地区人口流动的活跃度。省内流动人口增长更快，也意味着跨乡镇街道和跨区县的近距离流动人口增长更快。

三是随着人们对优质公共服务资源的追求，大量“户迁人不迁”和“人迁户不迁”对流动人口规模增长都具有重要贡献。

由于教育资源和质量存在一定的空间错配，一些父母为了追求优质教育资源购置学区房，调整家庭户口登记地，推动了市区内人户分离人口增长。随着中国人口老龄化进程的加快，退休移民、“候鸟”养老、异地养老、随迁老人等老年流动人口在我国许多城市快速增长，成为人户分离的新现象。

四、政策响应

由此，我们认为，政策层面宜有如下响应。

第一，及时调整城市与区域规划策略，以应对流动人口规模的继续增长。

人口数据是制定城市与区域发展战略和规划的重要依据。此前，部分战略和规划的制定往往基于流动人口规模下降的语境展开，过早进入了“减量规划”和“存量规划”阶段。而“七普”数据显示，我国流动人口仍处于高速增长态势，其中乡城人口流动仍是城镇化发展的主要动力。在此背景下，政策层面宜及时调整人口预测，采用一种“增减结合”的发展模式，增加公共服务配套建设，减少城镇建设用地的无序扩张。

第二，加强针对性的公共服务配套，以应对流动人口的结构性转变。

流动人口仍处于高位增长态势，且以追求优质公共服务资源的人户分离成为新动向，即流动人口问题不仅发生“量变”，同时也发生结构性的“质变”。面对“量变”与“质变”的双重挑战，显然不能“头疼医头、脚痛医脚”，而要有一套系统的应对策略，包括深化户籍制度改革、增强流动人口的公共服务供给、加强教育与医疗养老资源的高效空间配置、积极构建动态性的社会治理体系等。

第三，鉴于乡城人口流动仍占据主导地位，乡村振兴应和城乡融合、就地就近城镇化结合起来。

乡村振兴问题仍需在快速城镇化的背景下考量，乡村人口高质量发展问题仍是乡村振兴面临的巨大挑战。乡村振兴不在于乡村人口总量的增长，而在于人口素质的提升和结构的优化，是乡村产业的振业、社会文化的振兴、生态环境的振兴和公共服务的提升。面对这些问题，乡村产业与功能创新、就地就近城镇化、城乡融合发展等是主要抓手。

第四，提升非普查年份流动人口数据的质量。

高质量的人口数据是社会治理、城乡规划建设、公共卫生服务等的信息基础，不仅是普查年份，非普查年份的人口数据质量也尤为重要。受到数据抽样方式和行政区划调整等因素的影响，1‰与1%人口抽样调查所获得的流动人口发展趋势信息，与真实的人口流动情况可能存在一定的偏差。

有鉴于此，一方面，应优化流动人口抽样的技术，如抽样框的动态调整、人口统计单元的优化设置等；另一方面，宜加强行政部门间的人口信息资源共享，加强手机信令（手机用户与发射基站或者微站之间的通信数据）、互联网等人口大数据的参考应用。

（本文作者潘泽瀚为复旦大学人口研究所副教授，戚伟为中国科学院地理科学与资源研究所副研究员，林李月为福建师范大学地理科学学院副研究员，魏冶为东北师范大学地理科学学院副教授。上海金融与法律研究院研究员聂日明对本文亦有贡献。）