突出竞争法作用 强化消费维权力度

——兼论消协组织助力构建公平竞争环境、夯实消费维权之基

摘要：公平竞争环境关系着消费者整体长远的福利。反垄断法和反不正当竞争法作为竞争法的主要法律，对于保护消费者的合法权益，营造良好消费环境至关重要。消协组织应积极参与构建公平竞争环境，用发展的眼光和经济学的思维方式，以维护消费者的整体利益和长远利益为目标和出发点，建立包括公益诉讼、集体诉讼、支持诉讼、披露曝光、研讨争鸣等在内的“工具箱”，发挥竞争法作用，规制垄断和不正当竞争行为，提升消费者权益保护力度。

涉及消费者长远利益、整体利益的一些侵权行为，通常是违反公平竞争原则的垄断和不正当竞争行为。由于其具有隐蔽性、复杂性、长期性等特点，及法律规定的局限性、市场经营条件的变化等原因，使执法部门难以对其是否侵犯消费者权益作出定性。此类侵权行为对消费者权益的损害可能要等到多年以后才会显现。而当问题显现时，消费者又难以核算损失和索赔。

关键词：公平竞争 规制垄断 消费者福利 消协组织 消费者权益

构建公平竞争环境，打击垄断和不正当竞争行为是保护消费者权益的根本，更是长远之计。2021年1月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建设高标准市场体系行动方案》，明确要求“加强和改进反垄断与反不正当竞争执法。坚决反对垄断和不正当竞争行为。制定原料药等专项领域反垄断指南、豁免制度适用指南，出台实施企业境外反垄断合规指引。推动完善平台企业垄断认定、数据收集使用管理、消费者权益保护等方面的法律规范。加强平台经济、共享经济等新业态领域反垄断和反不正当竞争规制。完善涉企收费目录清单制度，严厉查处涉企违规收费行为”。笔者就消协组织如何助力构建公平竞争环境，夯实消费维权之基，发挥竞争法作用，规制垄断和不正当竞争行为，提升消费者权益保护力度做如下分析。

一、反垄断法和反不正当竞争法作为竞争法的主要法律，是消协组织助力构建公平竞争环境的根本法律保障

实现消费者权益保护法（以下简称消法）赋予消费者的选择权和公平交易权等权，需要公平竞争环境。如果这些权利在个案中被侵犯，法院、市场监管部门、消协等组织相对比较容易判断和定性，但若涉及整体市场的公平竞争问题，消费者选择权和公平交易权即使受损，也难以得到救济。此时，就需要构建公平的竞争环境，反垄断法和反不正当竞争法作为竞争法的主要法律，在维护消费者权益方面的作用尤为重要。

反垄断法对经济生活的影响举足轻重。在我国反垄断法第一条立法宗旨中，明确了维护消费者利益的原则。反垄断法对有关经营者集中的审查，将对消费者的影响作为重要因素加以考量，对于有关经营者涉及因垄断协议被处罚的豁免条件，将能够使消费者分享由此产生的利益作为决定性的条件。反不正当竞争法同样对规范市场秩序、维护消费者权益意义重大。新修订的反不正当竞争法对于不正当竞争行为虽然只规定了七种情况，但是其第八条对虚假宣传的规定，将影响消费者权益的不正当竞争行为做了兜底。在反不正当竞争法的司法实践中，对没有列入七种具体行为但扰乱市场竞争秩序、损害其他经营者或者消费者合法权益的行为的案件，也本着反不正当竞争法的立法宗旨对侵权行为作出了判决。

反垄断法和反不正当竞争法对侵害消费者的民事法律责任，也都作出了相关的规定。除了这两部特别法对消费者的保护，其他法律也有相关规定。如电子商务法第八十五条对转致适用反垄断法和反不正当竞争法的侵害消费者权益的情势做了规定①。2012年，最高人民法院颁布了《关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》，明确关于反垄断的民事诉讼是民事诉讼与行政执法双轨并行，民事诉讼不需要行政前置程序；原告资格开放性，自然人作为适格当事人的诉权成立。在民事诉讼中，违反竞争法的责任方式也具有多样性，赔偿损失、禁令救济、确认行为无效等都是我国的民事责任方式。

在反垄断法和反不正当竞争法的司法实践中，消费者运用这两部法律向行政机关举报、向人民法院提起诉讼的案件已经不乏典型案例。以反垄断法为例，如吴小秦诉陕西广电网络传媒（集团）股份有限公司（简称“广电公司”）捆绑交易案②。此案经一审、二审、最高人民法院再审，历时四年，最后吴小秦胜诉。最高人民法院经再审认定，广电公司违反了反垄断法，退还吴小秦15元。此案后被列入最高人民法院指导案例。

二、垄断和不正当竞争行为对消费者权益的损害具有范围广、受害人员多、手法隐蔽性强、维权成本高的特点，需要消协组织履行职责，代表消费者维权

垄断行为不一定直接体现在终端市场，而是有可能体现在生产过程中。2020年4月，市场监管总局对3家葡萄糖酸钙原料药经销企业垄断行为做出行政处罚。此案中，虽然消费者的权益受损，但如果不是市场监管总局重拳出击，普通消费者和一般的维权组织会因缺少专业知识和调查手段匮乏，而无力应对此类侵权行为。这就需要消协组织全面履行法定职责，特别是省级以上消协积极履行公益诉讼的职责，对于众多不特定消费者权益受损的情况主动维权，要求经营者按照反垄断法等规定赔偿消费者的民事损失。

垄断行为的另一种表现是，因为具有垄断势力，垄断经营者在利用市场支配地位取得利益时，采取的手段未必极端，但具有隐蔽性。如很多垄断行为并不是明显收取高额的费用或者附加令人极度反感的不合理条件，而是采取“小口快吃”或者“细水长流”等模式。如惠州市机动车检测一案，行业协会组织会员单位将小型车检验费由208元／台统一涨价至290元／台，小型车新车检验费则涨价至210元／台③。单就费用而言，一辆车不足300元的检验费用，有车族如果不关注国家收费标准，很难去质疑收费的合法合理性。

在反不正当竞争案件中，对于商业贿赂、虚假宣传、刷单等不正当竞争行为，普通消费者因为信息的严重不对称，很难识别是否违法。同时，不法经营者利用法律实施中缺乏细则，不同法院、行政机关理解不同等问题，打所谓的“擦边球”。如现在一些经营者，不冒充品牌，而冒充产地、傍“国家”，如市场上所谓的“德国啤酒”，实际与德国没有关系。没有行政执法部门出手，没有国内啤酒企业主张，作为个体的消费者即使是有专业知识，也很难投入精力与经营者缠斗一番，至多是自己敬而远之。以“云交易”为代表的刷单炒信新形式，即平台设置规则为虚拟交易提供便利条件，利用反复虚拟交易炒作拉升平台整体交易量，提升平台市场地位、获得消费者和资本关注，行为呈现出无快递、无物流虚拟交易的特点。此类刷单炒信行为大大降低了违法成本，更易于营造市场交易气氛活跃的假象，使消费者处于严重的信息不对等状态作出购买决定，导致合法权益受损。传统的刷单还要用发空包裹、走快递程序作伪装，而“云交易”则变“暗刷”为“明刷”，比传统的刷单更具迷惑性，使执法者对其定性时易产生分歧。

个体消费者在反垄断和反不正当竞争行为中的作用有限，维权成本高、成功率低，制约了维权积极性。从总体上看，消费者对垄断和不正当竞争行为主张权利时，缺乏举证能力。经营者现在没有举证责任倒置义务，只要消费者不能证明经营者具有市场支配地位，基本上消费者就已经败诉了。诉讼过程中，强势经营者还表现出在管辖权等程序方面与消费者博弈，增加了消费者的诉讼成本。较多情况下，不正当竞争诉讼是在具备竞争关系的经营者之间进行的。消费者因为其不是竞争者，极少被认定为不正当竞争诉讼适格原告。以经营者违反反不正当竞争法中虚假宣传行为为例，如果消费者受到虚假宣传行为的侵害，多需根据消法维权。

行业组织损害消费者权益的行为不容忽视。如菏泽市汽车行业协会组织本行业经营者涉嫌达成垄断协议行为案④，2019年10月18日山东省市场监管局对该协会处以罚款30万元。再如2020年4月17日，以广东省餐饮服务行业协会为首的33家餐饮行业协会围攻抵制美团外卖的大战⑤，终以美团对广东省餐饮服务行业协会的让步告终。然而大众等来的并不是给消费者优惠，却是为部分餐饮协会会员返佣、降费。消协组织应对有关行业协会组织并实施垄断的行为高度关注。

三、消协组织助力构建公平竞争环境，开展反垄断和反不正当竞争工作应着眼于消费者整体利益和长远利益

中国消费者协会深刻意识到构建公平竞争环境、打击不良营商手法工作的重要性，将“点评不良营商手法损害消费者合法权益的行为，披露典型问题，督促问题整改”明确作为工作职责。开展反垄断、打击不良营商手法等社会监督工作，既可以主动出击，又可以承接市场监管部门、司法机关在反垄断工作中有关消费者权益方面的调查、评测等工作，为依法行政、司法判决提供参考证据。

在反垄断领域，消协组织在发现具有竞争关系的经营者达成垄断协议、具有市场支配地位的经营者滥用市场支配地位等垄断行为和不正当竞争行为时，可以依据消法所赋予的法定职责发挥作用。如有涉及与消费者权益有关的经营者集中行为，消协组织应发挥积极作用，针对某些集中设定的限制性条件，为消费者争取利益。

消协组织用好竞争法，维护消费者权益应以提高经济运行效率为标准，以消费者整体获得福利为终极目标，不但要有经济学的方法论，更要有互联网经济条件下界定相关市场的全局分析能力。反垄断法和反不正当竞争法在保护消费者合法权益、营造良好消费环境的同时，还需维护公平竞争，提高市场效率，最终目的是让消费者整体长期受益。

市场的快速变化使得公平竞争执法的实践工作和立法努力均面临强大的挑战。如互联网企业的定性问题，互联网经济呈现双边市场效应、多归属性、动态竞争等特性，其展现出的特殊性及快速变化，与传统经济的物理和化学融合、线上线下一体边界日益模糊等情况，不同于传统的商业模式，甚至今天认为是新的商业模式，明天可能就被更新的商业模式所取代，公平竞争执法的效率面临挑战。消协组织应对商业模式进行跟进动态式的研究，做到社会监督与市场变化同步。

对于公平竞争领域影响消费者选择权和公平交易权的热点和难点问题，消协组织应积极介入，推进问题的解决。我国电子商务当前面临的一个大问题就是有些电商平台强迫商户在平台之间“二选一”。随着政府明确提出“严禁平台单边签订排他性服务提供合同”，“二选一”因为实施主体是否具有市场支配地位、是否动用技术手段、是否单边签订排他性服务提供合同的不同，可能会产生违反反垄断法、电子商务法或反不正当竞争法的不同结果。可喜的是，2021年2月7日，国务院反垄断委员会制定发布《国务院反垄断委员会关于平台经济领域的反垄断指南》，对此项工作有了重大推进。2021年4月，市场监管总局公布了对阿里巴巴集团控股有限公司垄断行为的行政处罚决定，社会各界高度关注。消协组织有必要本着同样的原则审视其他企业的“二选一”等涉嫌垄断的行为。

反垄断法修订草案已经意识到，互联网时代市场支配地位的确定、滥用市场支配地位的表现已经完全不同于传统经济。反垄断法修订草案中关于滥用市场支配地位的标准，针对互联网行业作了特别说明，增加了“网络效应、规模经济、锁定效应、掌握和处理相关数据的能力等因素”的条款。针对互联网的经济特性，消协组织应以维护消费者的整体利益和长远利益为目标和出发点，用发展的眼光和经济学的思维方式看待公平竞争问题。

四、消协组织用互联网思维、国际视野、法治意识和创新理念更好履行法定职责

加强消费者权益保护，应对垄断和不正当竞争行为，要有“重火力”“组合拳”。《建设高标准市场体系行动方案》中明确，要“加强消费维权制度建设。制定消费者权益保护法实施条例。健全消费者公益诉讼制度，探索建立消费者集体诉讼制度，在诉讼程序、庭审过程、举证责任等方面加强对消费者的司法保护。支持消费者协会行使公益性诉讼权利”。这对消协组织如何更好地履行法定职责指明了方向。

一是加强公益诉讼和集体诉讼。前文提及的惠州机动车检测行业垄断案，对消费者而言，个体维权成本太高。采取集体诉讼的方式更科学合理。集体诉讼目前是国家大力推进的一项诉讼制度，可以有效降低消费者维权成本。这是继公益诉讼后，国家给消费者的司法改革红利。消协组织对于垄断原因导致的侵犯消费者权益行为，可以在组织集体诉讼方面有所作为。在公益诉讼方面，消协组织应加强同检察机关的合作，充分发挥其作为最大公益诉讼组织的作用，并用于竞争法的实践中，从更广而深的层面规制反垄断与反不正当竞争行为。

二是互联网经济下，消协组织在配合国家有关部门科学界定相关市场完善垄断地位定性问题时，除了考虑平台理论、双边市场、网络外部性等因素，还应考虑一个平台、一个经营主体同时具有多个双边市场的交叉影响情况下如何加以界定的问题。另外，对市场份额、市场支配地位的比例确定影响着反垄断法执行的效果。如何在保障市场的创新能力和公平竞争的情况下兼顾平衡理念，对于消协组织更好开展工作至关重要。

三是注重营造服务于中小微企业和新兴企业的公平竞争环境。平台经营者占优势地位，商户占弱势地位，特别是小微企业和新兴企业，禁止不公平交易的核心是禁止滥用相对优势地位。消协组织应关注欧盟《为商户提供互联网公平和透明中介服务的条例》，促进国家就电商平台对其商户的不公平交易行为制定专门法律。

四是关注具有核心竞争力的企业超越其在传统相关市场划分的细分市场中超强的市场控制能力。“用户”已经不仅是企业争夺的消费者，更成为企业间用以竞争的资源，甚至可以说是资本。核心竞争力自此由创造性的劳动变成对用户的控制，即谁控制了更多用户，谁就可以在某个市场上取得优势，甚至形成支配地位。网络环境下，这样的“循环”带来的垄断企业已经变得坚固而难以撼动，“地位”上的优势足以使其巩固并扩大自身的垄断范围，控制更多的细分市场，最终从宏观层面获得对用户的垄断。这样的企业通常掌握着技术优势或者稳定的消费者和商户，足以保持其在细分市场中超强的市场控制能力。这种控制能力甚至可以在短时间内形成，并应用于时令性、季节性强或者某些特定的产品市场。消协组织应高度关注此类资本扩张型企业的发展。

五是将营造公平竞争环境、保护消费者权益放到国际大市场的格局中加以考虑。有关竞争法对消费者权益保护的重要性认知，不应仅停留在国内市场的研究，更应关注跨国公司、跨国贸易中的双重标准等问题，关注对我国消费者的价格歧视、服务歧视等涉及全国消费者的普遍性问题。

六是继续深入理解创新、竞争与平台经济的关系。在营造良好营商环境的大背景下，当反垄断法修订实施后，必将对提高市场效率、增加消费者福利方面发挥重要作用，有关界定相关市场方面的问题在执法中仍将是难点之一。整体而言，消协组织运用需求替代与供给替代分析理论，提高对相关市场的界定能力，将更有利于实现反垄断法提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益的立法宗旨。

五、结论

公平竞争研究的核心思想是物质稀缺性和有效利用资源，对消费者整体长远的福利有益。对于垄断和不正当竞争行为后果的判断，消协组织既需要有全局性、客观性和前瞻性，也需要有在特定时期顶住压力的定力。应从经济学角度进行适度分析，发现其合理性，增加预判性。对不公平竞争行为的认定及处置，需了解市场运作规律、经营成本核算、消费者心理等，而作出是否损害消费者权益的结论，要避免各种因素的干扰。排除干扰，对于消协组织而言，是一种挑战，但这也是消费维权进入深水区，消费维权形势越来复杂、维度越来越多后，消协组织必须面对的挑战，一种必须经历的嬗变！

注释：

①《电子商务法》第八十五条规定，“电子商务经营者违反本法规定，销售的商品或者提供的服务不符合保障人身、财产安全的要求，实施虚假或者引人误解的商业宣传等不正当竞争行为，滥用市场支配地位，或者实施侵犯知识产权、侵害消费者权益等行为的，依照有关法律的规定处罚。”

② 市场指导案例79号：《吴小秦诉陕西广电网络传媒（集团）股份有限公司捆绑交易纠纷案》，最高人民法院审判委员会讨论通过，2017年3月6日发布。

③ 市场监管总局反垄断局官网：《市场监管总局发布广东省惠州市机动车检测行业垄断协议案行政处罚决定书》，粤市监反垄断行处［2020］1号-32号，2020-05-14发布。

④ 山东省市场监督管理局（知识产权局）官网：《山东省市场监管局发布菏泽市汽车行业协会组织本行业经营者达成垄断协议案行政处罚决定书》，索引号 11370000MB2853699N／2019-00736,2019年11月04日发布。

⑤ 广东省餐饮协会微博（即广东省餐饮服务行业协会官方微博）：《广东省餐饮服务行业协会和美团外卖的联合声明》，2020-04-18发布。

稿件来源：《中国市场监管研究》杂志

作者：中国消费者协会 张德志

编辑：健逗

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