清末北京城的治安管理，和想象中的不同，巡警和派出所已经出现

我国古代历朝历代都对国都的治理非常重视，辽代的时候，北京城设立警巡院，开始有了比较健全的治安管理制度。元朝沿用了辽代的制度，改称为兵马司警巡院，明朝则再此基础上进一步完善，建立了五城兵马司。清军入关之后，在五城兵马司之外增加了步军统领衙门，协同顺天府治理下的大兴、宛平两县共同维护北京城的治安。

步军统领衙门的主要职责有检查宵禁、巡逻、缉盗、防火等等。其下属单位有步军营和巡捕五营，步军营主要由八旗步兵组成，负责维护内城的治安。巡捕五营主要由绿营马步兵组成，负责外城和京郊的治安。这种格局一直延续到了清朝末年，随着时局的混乱，人心浮动，平头老百姓的生活难以为继，于是聚众打架、盗窃抢劫成风，步军统领衙门也难以挽回日益恶化的治安环境了。

清朝末年的北京的治安环境处于一种什么状态呢？我们可以举例看一看：

光绪七年四月，巡城御史上奏：“正阳门外天桥西，有20余持械匪徒和巡夜人员遭遇后拒捕，打斗中西局的兵勇王顺被刺伤。”

光绪二十年，慈禧太后60大寿之际，正阳门内东郊民巷多人手持刀械斗殴，并且拒捕。

从史料的记录来看，清朝末年北京的治安事件已经不只是百姓之间的冲突，许多打劫和斗殴的案件都伴随着“聚众”和“拘捕”的情节。这就给京城的治安管理部门带了巨大的压力，不时地有官兵受伤甚至丧命。

此外，传统的治安管理机构此时也难以游刃有余地应对各种突发事件，组成治安部门的绿营兵丁和差役普遍地存在贪污腐败和渎职的现象，以至于“捕务废弛，窃盗甚多，宵小之徒，肆行无忌。”

当然，这也和当时复杂的国际形势有关，光绪二十六年，八国联军开进北京城，导致北京五城兵马司和步军统领衙门麾下的练勇和巡捕多有逃逸，新招收的人手又不够得力，以至于北京城中的治安管理机构形同虚设，群盗疯起。

在这种情况下，为了维持北京城的社会秩序，八国联军各个占领区的本地缙绅便和洋人联合建立了临时治安管理机构——安民公所。安民公所的建立是北京城从传统治安管理过渡到现代化治安管理的起点。

安民公所非常具有时代特色，由本地巡捕协同洋人巡捕一起巡逻办案。由于各国对占领区拥有一定的管辖权，所以他们能够按照自己国家的法律对安民公所进行制度和机构方面的调整，于是安民公所很自然地就带有了西方警察机构的特色。

不过安民公所同样也要受到清政府的节制，遗留着很多传统团防制度，就这样一个融合中国传统团防制度和西式警察制度的组织诞生了。

光绪二十七年，八国联军撤出北京。清政府为了尽快恢复北京城的治安的统一管理，设立了一个新的衙门——善后协巡局。

善后协巡局不再重归传统的老套路，而是以安民公所时期，本地巡捕学习到的西方先进理念，仿造各国巡捕房的制度和结构建立。引进了近代警察制度中的“驻守巡逻制”，每日都会派遣巡捕长分班巡查。

不过奇葩的是，清政府设立新衙门的同时并不裁撤旧衙门，五城兵马司和步兵统领衙门还在运作，这就造成了权责交叉，相互推诿，并且新成立的善后协巡局本身的制度也存在着一些缺陷，所管辖的范围依旧只局限于巡查和缉捕，对西方警察普遍涵盖的道路、卫生等领域却没有涉及。

以上各种原因导致了善后协巡局也无法将北京城的治安维护好，于是光绪二十八年，清政府又成立了一个新的部门——内城工巡局，奇怪的是内城工巡局并不归善后协巡局管辖，而是隶属于步军统领衙门。此后，清政府逐渐认识到巡警的重要，于是又设立了外城工巡局，并且将除了步军统领衙门之外的所有治安管理机构都并入到了工巡局之中，原先五城兵马司的练勇也被改编成为了巡警，至此，北京城的治安管理总算有了一个统一的部门来管理。

此时的工巡局已经非常具有现代特色，基本架构就是总局下面设立局，局下面又设立分局，分局之下设立段，段就是最基层的治安机构。此外，总局之下还设有工程局和巡捕局，职能进一步扩大。

根据清朝末年工巡局《巡捕队章程》规定：

巡捕“遇有民教仇杀，殴刺洋人及聚众抢劫重大事件，当场查明擎办。设不服拘擎，逞凶抗拒，准开枪向匪徒下部轰击。如距局较近或德律风(电话)通时，仍应享明本管局所办理。其余偷窃、斗殴、口角、烟馆、赌局、娟寮，寻常案件，登时拿获者，交附近巡捕处解局讯办。”

此外工巡局不但会受理一些情节较轻的刑事案件，还要负责整顿北京城的路政和卫生环境，与善后协巡局比起来，进一步扩大了职权。

光绪三十一年，五大臣遇刺，清政府清醒地认识到治安环境正在逐渐恶化，于是更加重视警察机构的建设。当年十月，慈禧下旨成立了一个新的部门——巡警部。

很快，内外城工巡局被纳入巡警部，并且改名为内外城巡警厅。巡警部名义上不但要负责京城的治安维护，还要统领全国的治安管理机构，督促地方上警察体系的建设和完善。但是在实际操作中，巡警部还是以维护京城治安为主，手伸不了那么长。

光绪三十二年九月，预备立宪，清政府又觉得日本和西方所有国家都没有将警务单独列出来成立一个部门的，我们自己也不能这样做。于是将刚成立一年的巡警部裁撤，将其麾下的所有机构并入到了民政部。正是这一次改革，促进了警务和民政的融合。

在裁撤巡警部的过程中，巡警分厅等冗繁的机构被一起裁撤，改为增加一线巡警的数量。总得来说就是坐办公室的少了，干活的人多了。宣统元年，一个我们耳熟能详的名称出现了——派出所。

巡警派出所的职能和现在的派出所颇为类似，有着维护治安、缉捕罪犯、整伤风俗和编查人口的职责。并设有行政处和司法处，行政处处理行政事务。司法处则执行逮捕、搜查等任务，职能进步一步细分。

但无论是早期的工巡局，还是后期的巡警厅，都只是近代警察机构的雏形，往往是将市政、司法、警务等职能融合在了一起。他们的口号是“去民害、卫民生、检非违、索犯罪”。

在具体操作的时候，除了清查户口，缉捕盗贼这些基本操作，还需要设立“迁善所”，将无业游民、流民、赌鬼、小偷全都关进去看管。请工匠们教他们手艺做工，让他们改过自新，出去之后能混口饭吃。这或许就是劳改的雏形吧。

此外，巡警还有许多接地气的操作，比如保护良善：

一天，一名巡警走在大佛寺一带，后面跟着个小孩。巡警走到一个路口便问小孩：认识吗？原来这是一个迷路的小孩，正在街上乱逛着，遇到了巡街的巡警。这位巡警正带着他找回家的路呢！

清末北京城的警察机构是参照西方各国制度，摸索着建立起来的，相对而言更符合本土的需求。无论是治安环境的压力还是“预备立宪”的背景，都让清政府大力支持警政建设，在人力物力上给于了巨大的便利，尤其是在巡警人数的配置上。

从总厅到下面的各区，分别有警巡、巡捕长、巡捕若干人，内外城的巡警加起来有5000人左右。在交通繁华的地段，甚至每隔18米就有一个巡捕站岗，每隔50米左右则有一名巡捕长。

当时北京城的内城大概是一个8华里的矩形，外城稍微大些，内外城加起来也不过20华里，并且外城有三分之二是没有居民的荒地，内城靠近城墙的区域也没有居民居住。实际上的居民区只有16平方里。在这样一个区域之中配置5000名巡警，密度之大可想而知。于是在立法、行政等多种手段的辅助之下，巡警的职能得到了较为有效的发挥，使得北京城的治安情况得到了巨大的改善，并且得到了国际上的认可。

1911年，莫里循在写给布雷克夫人的信中对清朝的警察部队赞不绝口：“北京变化得太快了，巡警们的表现让人欣喜，这真是一直装备精良、纪律严明且待遇优厚的部队！就在昨天，我还看到一名警长帮助一个推独轮车的人把倒地的车子扶起来。”

清朝末年的10年间，北京城治安管理机构的演变主要是以安民公所为摇篮，善后协巡局为起点，此后逐步发展出内外城工巡局、巡警部、内外城巡警厅、巡警派出所等近代化机构。

当然，这些警察机构本身还存在着许多问题，处于发展的初级阶段，但是在维护公共秩序、管理城市流动人口、查禁走私、缉捕不法分子、预防犯罪和整伤风俗等方面都发挥了重要的作用。对推动北京城乃至全国的治安管理制度的近代化都起到了积极的作用。

（全文完）