杨小强：着力完成最美好的税收征管实践

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着力完成最美好的税收征管实践

杨小强
中山大学法学院教授、博士生导师，中山大学税收与财税法研究中心主任

近期，中办、国办印发了《关于进一步深化税收征管改革的意见》（以下简称《意见》）。这是关于税收征管改革的重要政策性文件，决定了税收征管改革的目标愿景、全面理念、能力建设与流程再造，同时决定着税收征管法和发票管理办法等法律法规和规章的修改方向。

“十四五”时期，我国将以服务纳税人缴费人为中心，着力完成最美好的税收征管实践。税务机关的目标是以信任、尊重、精确和公平的方式对待纳税人。

《意见》对“十四五”时期税收征管改革作了精密的顶层设计，清晰阐述了新时代税收征管的政策、法律和行政管理的关系。落实《意见》要求，笔者认为应重视以下几方面内容：

重视《意见》与税收征管法律的关系协调。

《意见》是关于税收征管改革顶层设计的最重要政策性文件。其与现行税收征管法律法规的关系协调，可以理解为：税收征管法律没有规定的，可以适用《意见》规定；征管法律规定不清楚的，征管法律解释应符合《意见》规定解释；征管法律与《意见》发生冲突的，应尽快推动征管法律的修订。

重视税收征管中的定量化分析。

《意见》要求不断提升税务执法精确度。法律现代化的一个表现是重视法律适用的定量化分析。税收现代化建设强调税收执法的精确度，这就要求税收征管中重视定量化分析，遵守法律上的比例原则。不断提升税务执法精确度，同时需要完善涉税司法解释，明晰司法裁判标准。

重视税收征管的体系化建设。

《意见》将推动税收征管从“合作”“合并”至“合成”的变革，是执法、服务、监管的系统优化，是业务流程、制度规范、信息技术、数据要素、岗责体系的一体化融合升级。重视税收征管的体系化建设，坚持系统观念，是税收征管现代化的要求之一。寻求税收征管行政资源的“合成”，能够集成式提升税收治理效能。

兼顾社会满意度与纳税人遵从度。

现代税法强调征纳双方的义务平衡，既要进行针对税务机关的社会满意度测评，也要对纳税人进行纳税人税法遵从度测评。应以税法为依归，研究纳税人税法遵从度的量化指标，健全纳税缴费信用评价体系，让守信者一路畅通，让失信者寸步难行。税务机关应注重法理融通，让执法既有力度又有温度，正如古印度政治家、哲学家考底利耶所说：“治者应如蜜蜂采蜜，不给植物造成苦痛”。税法是频繁适用的“大量法”，税收正义既要考量行政便宜下的税收一般正义，也要顾及个性化服务的个别正义。税务机关的宗旨是为纳税人提供高质量的服务，帮助纳税人熟悉和实现其税收责任，并将税法完整公平地适用于全体。

重视运用多学科知识研究税收征管现代化。

税收现代化需要对税收进行多学科研究。从法律学科角度看，应重视税法与民法、刑法、行政法、反洗钱法等关系协调。在税收征管中深入融入法律理念——法律正义理念、合目的性理念、法的安定性理念。坚持依法治税，善于运用法治思维和法治方式深化改革，不断优化税务执法方式，着力提升税收法治化水平。

现在，税收工作深度融入国家治理，与政治、经济、社会、文化和民生等领域息息相关，深化税收征管改革需要各方面的支持、配合和保障。美国国内收入局（IRS）前局长劳伦斯·吉布斯将纳税人分为三类，即遵从、准备遵从和决计不遵从的纳税人。他认为，税务局的职责是确保遵从和准备遵从的纳税人拥有一切所需，进而圆满履行纳税义务。税务局必须给前两类纳税人以充分信心，即对那些决计不遵从的纳税人会予以追究。他说：“来自纳税人的每一次咨询都很重要，税务局也知晓，纳税人根本性的偏向是不想与税务局打任何交道，除非需要填写税务报表和申请退税。”因此，从心理学角度，对纳税人来说，“无风险不打扰、低风险预提醒、中高风险严监控”，十分科学和有必要。

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