国企新章程：迈出国企改革制度化、规范化、长效化的重要一步

——国企改革三年行动重点要求纳入公司章程指引

作者：朱昌明 崔树萌

导读：2021年6月24日，国务院国有企业改革领导小组办公室召开将国企改革三年行动重点要求纳入公司章程体系专题推进会。贯彻落实党中央、国务院关于中国特色国有企业建设以及深入实施国企改革三年行动的重大决策部署，迈出国企改革制度化、规范化、长效化的重要一步。

阳光时代国企混改与员工持股研究中心负责人、国企混改专家明律师认为，国企改革即将进入下半场，从照搬工商模版的旧章程到纳入国企改革三年行动重点要求的新章程（下称“国企新章程”），国企章程将迎来一轮前所未有的大修改，国企新章程已经成为深化改革、依法治企的制度保障，其重要性无可替代，必将进一步巩固深化改革成果，推动国有企业更好、更快发展。

一、国企新章程的背景

早在2017年出台的《国务院办公厅关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》（国办发〔2017〕36号）中，国务院办公厅就已经强调“健全以公司章程为核心的企业制度体系，充分发挥公司章程在企业治理中的基础作用”，并要求“依照法律法规和公司章程，严格规范履行出资人职责的机构、股东会、董事会、经理层、监事会、党组织和职工代表大会的权责。”

为了“充分发挥公司章程在公司治理中的基础作用，规范公司章程管理行为”，2020年12月31日，国务院国资委和财政部印发了《国有企业公司章程制定管理办法》，按照中国特色现代企业制度建设要求，根据“坚持党的全面领导、依法治企、权责对等原则”，对国有企业章程的内容、制定程序和监管责任进行了明确规定。

二、国企新章程的意义

（一）巩固深化改革成果、推动企业持续高质量发展的根本保障

对于国企改革来说，坚持市场化的改革方向，推进规范的制度化建设，是落实国企改革的重要保障。经过几十年艰难探索和推进，中国的国有企业改革实现了重大进展，国有企业经济结构、国有企业的体制机制都发生了重大变化，尤其是落实国企改革三年行动，指导国企改革取得十分显著的成绩并且积累了大量经验，因此将国企改革三年行动重点以制度的形式固化下来并进行推广，有利于更好的指导国有企业将改革持续推进。

（二）推动中国特色现代企业制度更加成熟定型的必然选择

现代企业制度是以公司制度为主体的市场经济体制的基本成分，国企改革三年行动是落实国有企业改革政策体系和顶层设计的具体指导，将国企改革三年行动重点纳入公司章程是建设中国特色现代企业制度的必然选择，是落实“两个一以贯之”要求的具体举措，有利于促进国有企业全面实现以章程治企、以制度治企，有利于完善国有企业公司治理，有利于推进国资国企治理体系和治理能力建设，逐步建立健全以公司章程为基础的企业内部制度体系，加快完善中国特色现代企业制度，持续推动制度优势转化为治理效能。

（三）推进国有企业市场化、法治化、国际化的客观要求

将国企改革三年行动重点纳入公司章程，将推动国有企业制度内容更加丰富，指导性更强，更符合当下国企改革的具体要求，有利于推动国企市场化发展，落实依法治企的要求，也是中国企业走向国际市场的必由之路。

三、国企新章程的四大要点

（一）在完善公司治理中加强党的领导

国企新章程规定了党组织在国企治理中的职责定位以及与其他决策机构的关系，实现了党组织在治理体系中不失位、不错位、不重叠的治理要求。在国有企业治理中，党组织“把方向、管大局、促落实”、董事会“定战略、作决策、防风险”与经理层“谋经营、抓落实、强管理”的三重定位，在国企新章程中固定下来，也成为未来国有企业各个决策主体功能定位、权责分配的核心法理依据。

在党建工作方面，对于国有独资和国有全资公司，区分设立党委（党组）与党支部（党总支）的不同作用定位，其中明确设立的党委（党组）要发挥其领导作用，坚持把方向、管大局、促落实，依照规定讨论和决定企业重大事项；坚持和完善“双向进入、交叉任职”领导体制及有关要求。而对于设立党支部（党总支）的公司，则要明确公司党支部（党总支）应围绕生产经营开展工作，发挥战斗堡垒作用，由党支部（党总支）对企业重大事项进行集体研究把关。

根据国企改革三年行动，国企新章程需要进一步明确：

1. 党委（党组）功能定位

贯彻落实关于中央企业在完善公司治理中加强党的领导的意见要求，中央企业党委（党组）发挥把方向、管大局、促落实的领导作用，要总揽全局、协调各方，做到总揽不包揽、协调不替代、到位不越位，推动各治理主体协调运转、有效制衡。

2.明确党委（党组）的具体职责范围

结合中央组织部和国资委党委联合印发的中央企业党委（党组）前置研究讨论重大经营管理事项清单示范文本，进一步完善清单，使企业党委（党组）在决策、执行、监督各环节的权责和工作方式更加清晰明确。

3.规范党委（党组）前置研究讨论的要求和程序

明确党委（党组）前置研究讨论重大经营管理事项的一般性程序，在完善“双向进入、交叉任职”领导体制的前提下，要通过落实好研究重大事项的前置程序，保证董事会决策的独立性，保证经理层行使经营管理权，事先听取党委（党组）意见，保证党组织的领导权和协调作用得到充分发挥。

（二）加强董事会建设，发挥董事会作用

在公司法人治理结构中，董事会作为企业决策机构，承接了大量出资人代表机构下放的职权，因此加强董事会建设是发挥董事会作用、完善公司治理能力的关键。

根据国企改革三年行动，国企新章程需要进一步明确：

1.要加强董事会建设

根据国务院国资委明确的董事会“应建”标准，结合实际细化形成本单位的“应建”标准，并纳入董事会相关制度。外部董事原则上应占多数，有关企业要在公司章程中明确董事席位分配原则。

2.要落实董事会职权

要根据实际情况，一企一策推动重要子企业将落实董事会职权相关工作要求纳入公司章程。涉及选人用人问题，要与党管干部原则有机衔接，有效发挥董事会作用。要适时开展落实董事会职权的评估，根据评估情况，依法依规、务实高效调整优化董事会职权范围。

3.要规范董事会运行

要在公司章程中明确董事会定战略、作决策、防风险的职责定位，根据章程规定，完善董事会议事规则，细化明确行权履职的具体要求。

4.要全面建立董事会向经理层授权的管理制度

依法明确董事会对经理层的授权原则、管理机制、事项范围、权限条件等，依法保障经理层责权利统一。

（三）健全市场化经营机制

市场化经营机制改革是国企改革的重要内容和关键环节，是实现提高国有企业活力和效率的重要途径。

根据国企改革三年行动，国企新章程需要进一步明确：

1. 要强化国有企业市场主体地位

持续巩固“总部机关化”专项治理成果，将强化国有企业财务刚性约束、在市场竞争中优胜劣汰、夯实市场主体地位等内容纳入公司章程，使之与我国社会主义市场经济体制更加适应。

2. 要做实经理层成员任期制和契约化管理

要牢牢牵住经理层成员任期制和契约化管理这个“牛鼻子”，使之成为国有企业市场化机制的“标配”；将规范任期管理、科学确定契约目标、刚性兑现薪酬、严格考核退出等基本原则纳入公司章程，并制定完善相关配套制度，重点明确薪酬与业绩联动的方式，退出的“底线”条件等；要相应修订完善企业领导人员管理办法、考核评价办法等制度，做到有序衔接、相互支撑。

3. 要完善市场化选人用人和薪酬分配制度

要将推行员工公开招聘、管理人员选聘竞聘、末等调整和不胜任退出，以及建立具有市场竞争力的关键核心人才薪酬分配制度、灵活开展多种方式的中长期激励等作为基本原则，纳入公司章程等；要将末等调整和不胜任退出等要求纳入三项制度改革评估体系，全面推进全员绩效考核，为末等调整和不胜任退出提供刚性依据和标准，做到“真兑现、真退出”。

（四）推动混合所有制企业深度转换经营机制

国企混合所有制改革不搞一刀切，坚持“三因三宜三不”原则（即：因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表），积极稳妥分层分类深化混合所有制改革。

根据国企改革三年行动，国企新章程需要进一步明确：

1. 要科学完善治理机制

混合所有制企业的国有股东要区别股权结构、上市与非上市等不同情形，与其他所有制股东充分协商，通过章程规范各治理主体责权利，切实维护各方股东权利。

2.要深度转换经营机制

鼓励混合所有制企业将落实董事会职权、推行经理层成员任期制和契约化管理、实施职业经理人制度、深化三项制度改革等重点要求纳入公司章程，实现“以混促改”。

3.要探索实施差异化管控

国有企业集团公司要对国有股权比例低于50%，且其他所有制股东能够有效参与公司治理的相对控股混合所有制企业，就实施差异化管控的具体内容和方式，探索形成内部制度。混合所有制企业自身也要结合实际，将管控原则和授放权事项纳入公司章程。

4.要坚决防止国有资产流失

要不断完善对混合所有制改革全过程监督的制度机制，坚决守住防止国有资产流失的底线。

四、 编者按

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