合格采购人的权责规制和风险防控

　　采购人是招采活动的重要当事人。其权力大、责任重，也存在一定的风险。界定采购人的权限，能保障采购活动的合规合法，有助于营造良好的招采法治氛围和环境，提高招标采购治理效能。本文主要涉及政府采购领域，主要法律依据为《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号，以下简称“87号令”）及其上位法。

　　为贯彻合情、合理、合法，本着责权对等和科学高效的原则，合格采购人的练就是保证招采活动顺利开展的先决条件和重要决定因素。合格采购人应能完整履行责任，严格把控权力，合理规避风险，正确接受监督，践行物有所值。

　　一、采购人的权责

　　（一）确定采购项目属性

　　按品目分类目录确定采购项目属性。采购项目属性关系到采购实施主体的确定、采购方式的选择和采购适用的法律法规。采购人不得将属于集中采购目录中的项目自行采购或委托社会代理机构采购以规避集中采购；不得将属于同一品目的采购项目拆开后以其他采购方式规避公开招标方式；不得将货物和服务采购项目按照工程采购以规避政府采购的相关规定。

　　（二）确定采购需求及其内容

　　采购需求是政府采购中的一个专用术语。《政府采购法》《政府采购法实施条例》《政府采购需求管理办法》中都有关于采购需求的表述，其含义是指采购人为实现项目目标，拟采购的标的及其需要满足的技术、商务要求。

　　采购人负责组织确定本单位采购项目的采购需求，采购代理机构根据采购人提供的技术需求编制招标文件。采购人也可委托代理机构编制采购需求，但是应对采购代理机构编制的采购需求进行书面确认。编制采购需求是采购人的责任。

　　采购实践中，采购人应加强采购需求的论证。采购人编制的采购需求应符合法律法规以及政策规定的技术、安全和服务等要求。采购人可以根据项目特点，结合预算编制、需求调研和可行性论证等对采购需求进行论证。必要时，可征求第三方专业机构、相关专家或供应商的意见。对于公共服务项目，应征求社会公众意见，从而进一步完善采购的源头治理。

　　采购实践中，采购人应重视并加强市场调查和价格测算。由于采购人对采购需求的科学合理性和合规性负责，为编好采购需求，采购人应通过市场调查收集和充分编制依据信息。如采购项目涉及的技术特点和技术现状、供应商的竞争格局和渠道、近期相关的市场交易情况和市场价格等技术和商务信息。同时，结合采购人自身情况，统筹考虑国家的强制标准以及对资产配置标准的规定。在此基础上，科学合理确定采购需求。确定采购需求后，采购人还应根据采购需求进行价格测算。可采用网络搜索、委托咨询机构调查、同行走访或向供应商询问等方式。如果价格测算的结果高于采购预算，采购人应考虑在满足工作需要基础上调整采购需求，降低技术标准或减少采购数量，或者调增采购预算。如果价格测算的结果低于采购预算，采购人就有必要在采购预算与价格测算数值之间确定一个数额作为最高限价。

　　采购需求的内容。包括采购目的、采购标准、技术要求、采购数量、服务标准、验收标准以及其他要求等内容。采购需求描述应当清楚明了、表述规范、含义准确，具体要求应尽可能科学量化，避免出现歧义，减少主观判断的需求指标。

　　（三）设定最高限价

　　采购人根据价格测算情况，可以在采购预算额度内合理设置最高限价，但不得设定最低限价。

　　采购人设置最高限价有助于提高招标的成功率，避免废标。

　　采购人不得设置最低限价。这将限制投标人的竞争，使采购人失去能采购到满足需求但价格更低的货物和服务机会，多花了纳税人的钱，违背了政府采购宗旨。

　　（四）审查供应商资格

　　开标结束后，采购人或采购代理机构应依法进行资格审查。这是一个非常重要的环节，有利于保证资格审查的专业性和准确性，保证评审效率的提高。

　　采购人或采购代理机构指派负责审查投标人资格的人员，其资格审查行为是职务行为。完成资格审查工作后，应编写资格审查报告，并加盖相应单位公章。需要注意的是，应明确投标人资格要求，且资格条件应完全客观，可量化的尽可能量化，不要设置主观评审因素。同时，切记不要把不属于投标人资格要求的条件列入投标人资格要求。资格审查报告应与评标委员会编制的评标报告一同报给采购人，作为采购人确定中标的依据。

　　（五）加强内部控制

　　《财政部关于加强政府采购活动内部控制管理的指导意见》（财库[2016]99号）指出，采购人应当做好政府采购业务的内部管理，明确内部工作机制，重点加强对采购需求、政策落实、信息公开、履约验收、结果评价等的管理。通过内部控制机制的建立，发挥内部机构之间，相关业务环节和岗位之间的相互监督和制约作用，合理分工安排，优化流程衔接，提高采购绩效。同时，采购人应规范行为，严格遵守反腐倡廉的“八项规定”，廉洁开展采购活动。

　　（六）按规选择评审专家

　　对于技术复杂、专业性强的项目，经主管预算单位同意，采购人可自行选定相应专业领域的评审专家，体现采购人主体责任。

　　（七）确定中标人

　　采购人应自收到评标报告之日起5个工作日内确定中标人。但采购人可以改变中标结果的五类特定情形如下：

　　1.出现《政府采购法》第三十六条中影响采购公正的违规违法行为和重大变故采购任务取消，采购人可宣布废标；

　　2.财政部门处理质疑投诉、举报或监督检查时，作出采购无效或改变中标结果的行政决定；

　　3.存在87号令第六十七条规定的情形，采购人可组织重新评标后改变中标结果；

　　4.存在87号令第六十四条规定的四种情形，采购人可组织重新评标后改变中标结果；

　　5.存在投标人资格认定错误的情形，根据财政部于2017年12月答复福建省财政厅复函中的有关内容可知，采购人可在纠正错误后组织原评标委员会重新评标，改变中标结果。

　　（八）按规定重新评审

　　87号令第六十四条和第六十七条的规定赋予采购人一定情形下组织重新评审的权力。

　　评标结果汇总完成，评标报告签署后，存在87号令第六十四条规定的如分值汇总计算错误的、分项评分超出评分标准范围的、评标委员会成员对客观评审因素评分不一致的、经评标委员会认定评分畸高畸低的情形，采购人或者采购代理机构应组织原评标委员会进行重新评审，重新评审改变评标结果的，书面报告本级财政部门。

　　存在87号令第六十七条规定的评标委员会组成不符合规定、评标委员成员确定参与评标至评标结束前私自接触投标人、评标中接受投标人提出的与文件不一致的澄清或者说明、违反评标纪律发表倾向性意见或者征询采购人倾向性意见、对需要专业判断的主观评审因素协商评分、评标中擅离职守、评标委员会独立评标受到非法干预、未按照招标文件规定进行独立评审或者泄露评审情况、与投标人存在利害关系未回避收受当事人贿赂或者获取其他不正当利益等情形，导致评标结果无效的，采购人可以组织重新评标后改变中标结果。

　　（九）签订项目合同

　　政府采购活动由于有档案管理和便于追溯等要求，政府采购合同应以书面形式签订。中标通知发出后，合同已经成立，但是按照《政府采购法》规定，采购人和中标供应商应在30日内签订书面合同。

　　采购人不得向中标人提出任何不合理的要求作为签订合同的条件。很多采购人在与中标供应商签订合同时，又额外提出超出招标文件规定和投标人在投标文件中承诺内容的要求。这些要求如果没有改变投标的实质内容，且投标人能够接受，是受法律保护的。但是，如果采购人提出的要求改变了投标的实质内容，增加了投标人的费用和负担，就是不合理的。

　　招标文件确定的事项和投标文件的实质性内容构成采购人和中标人签订的采购合同。采购人不得改变招标文件确定的事项和投标文件的实质性内容。有的采购人为了规避这个限制，与中标人在采购合同以外另行签订补充协议或合同，一般称为“黑白合同”或“阴阳合同”，用符合规定的合同应付检查，而用另外的合同用于结算，是违法的。

　　政府采购中的货物采购属于买卖合同；政府采购工程，包括工程勘察、工程设计和工程施工,都属于建设工程合同；政府采购中的服务采购合同的类型较多，根据服务的内容可以分属于不同的合同类型。

　　《合同法》第十二条规定，合同的内容由当事人约定，一般包括以下内容：当事人的名称或者姓名和住所；标的；数量；质量；价款或者报酬；履行期限、地点和方式；违约责任；解决争议的方法。

　　87号令关于合同内容的规定与《合同法》基本相同，只是增加了验收要求，强调了政府采购结果导向的新要求。采购人与中标人应当根据合同的约定依法履行合同义务。政府采购合同的履行、违约责任和解决争议的方法等适用《合同法》。

　　（十）开展履约验收

　　根据项目合同约定内容，采购人可自己核验，或通过第三方机构检验，或其他供应商协助检查等多种方式开展履约验收。

　　（十一）开展绩效考核和评价

　　将全过程绩效理念贯穿招采的事前、事中和事后各环节。尤其要以问题和结果为导向，以绩效提升为目的，以考核评价为手段，加强事中事后监管，体现物有所值的采购理念。

　　（十二）有效投标不足三家如何解决

　　此情形下，采购人有权决定重新招标，或向财政部门申请批准后改变采购方式再开展招采活动。

　　（十三）评标中的六项权力

　　从招采管理角度综合归纳和界定划分，采购人在评标中具有组织权、监督权、管理权、参与权、报告权和评价权。具体负责组织评标工作；监督评标委员会的评审；管理评审现场纪律；参与资格审查并核对评标结果；报告违法违规行为；记录和评价评审专家的履职情况并报告有关财政部门。

　　二、招采人的法律责任

　　（一）采购人的法律责任

　　具体包括4大项内容：

　　1.未按规定编制采购需求。未进行市场调查；需求与预算不匹配；需求不符合资产配置标准；需求内容不完整；违反法律法规和强制性标准；未落实采购政策。

　　2.向供应商索要或者接受其给予的赠品。采购人不得向供应商索要或接受其给予的赠品、回扣或者与采购无关的其他商品和服务。但不包括供应商主动给予的与采购有关的赠品，如耗材、备品备件、质保期延长等。

　　3.未在规定时间内确定中标人。应自收到评标报告之日起5个工作日内确定中标人。

　　4.向中标人提出不合理要求作为签订合同条件。采购人不得向中标人提出任何不合理的要求作为签订合同的条件。

　　采购人有上述情形之一的，由财政部门责令限期改正；情节严重的，给予警告，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员由其行政主管部门或者有关机关依法给予处分，并予以通报；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。

　　（二）采购人和采购代理机构的法律责任

　　具体包括12条内容：

　　1.采购代理机构出现利益冲突；

　　2.设定最低限价；

　　3.未按规定进行资格预审或者资格审查；

　　4.违反规定确定招标文件的售价；

　　5.未按规定对开标、评标活动进行全程录音录像；

　　6.擅自终止招标活动；

　　7.未按规定进行开标和组织评标；

　　8.未按规定退还投标保证金；

　　9.违反规定进行重新评审或者重新组建评标委员会进行评标；

　　10.开标前泄露已获取招标文件的潜在投标人的名称、数量或者其它可能影响公平竞争的有关招标投标情况；

　　11.未妥善保存采购文件；

　　12.其他违规情形。

　　采购人、采购代理机构有上述情形之一的，由财政部门责令限期改正，情节严重的，给予警告，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，由其行政主管部门或者有关机关给予处分，并予通报；采购代理机构有违法所得的，没收违法所得，并可处以不超过违法所得3倍、最高不超过3万元的罚款，没有违法所得的，可以处以1万元以下的罚款。

　　三、采购人风险的规避与防范

　　采购人的风险主要有两大类。第一类是显性的采购业务风险。主要表现为采购标的无法按期交付、交付的采购标的不合格或不优质等。第二类是违规违纪违法的廉洁职务风险。

　　要树立全过程招采活动风险全过程防范的理念，不断强化事先预警、事中事后监管，排除隐患，化解风险。如，可要求货物生产厂家投标；明确招标文件的技术指标具体要求；可以第三方检测机构的检测报告作为对关键参数的认定依据；可规定生产厂家的授权、承诺、证明、背书等作为评标办法中的加分项，起到正面引导；在采购合同中细化明确责任，加大不按合同履约的处罚力度等。如出现中标人交付的产品或服务不符合合同规定，且中标人不能及时修复或补偿采购人的，采购人应及时追究民事责任，同时向财政部门反映，禁止其参加政府采购活动。

　　对于廉洁职务风险，则要加强学习，提高意识，坚守信仰，忠实操守，遵纪守法，规范操作，实现“不想腐、不敢腐、不能腐”，真正使职务权力受到法律法规的有效约束，切实践行政府采购法治精神。