疫情期间的基层抢险救灾工程采购管理

　　一直以来，规范高效的招标采购管理工作是基层抢险救灾工程建设顺利进行的有效手段之一，招标采购工作是否有序有效及时，在某种程度上决定了抢险救灾工程的成败。纵观历史，每一次的抢险救灾工程，都是对基层采购管理工作的考验。2020年伊始，突如其来的新冠疫情再一次考验了基层抢险救灾工程的采购管理能力。

　　“依法可以不招标”不是“直接发包”

　　自新冠疫情爆发以来，以专门收治疫情患者的武汉火神山、雷神山医院建设为代表的医疗基础设施建设项目尤受关注，在全国千万群众的“在线监督”下，总建筑面积3.39万m2、可容纳1000张床位火神山医院仅用8天即完成建设；总建筑面积7.99万m2、可容纳1 6 0 0张床位的雷神山医院仅用10天即完成建设。从资金来源及工程规模上看，火神山、雷神山医院工程建设属于政府直接投资建设项目，应当适用招标采购方式，但常规的招标采购程序显然无法满足防治新冠疫情的紧迫需要。根据《招标投标法》第六十六条规定：“涉及国家安全、国家秘密、抢险救灾或者属于利用扶贫资金实行以工代赈、需要使用农民工等特殊情况，不适宜进行招标的项目，按照国家有关规定可以不进行招标。”此次新冠疫情属于重大突发公共卫生事件，以集中隔离收治疫情患者为目的建设的火神山、雷神山医院可以认定为抢险救灾工程，因此，依法可以不进行招标。两座医院均由中建三局总承包。

　　值得注意的是，在工程采购管理实践中，“依法可以不招标”往往被理解和操作成“直接发包”。资料显示，“直接发包”的概念源自《建筑法》第十九条“建筑工程依法实行招标发包，对不适于招标发包的可以直接发包。”但在我国政府采购、招标投标法律法规中却无“直接发包”的表述。对于政府投资抢险救灾工程而言，简单的直接发包存在一定的廉政风险，其采购方式仍有必要遵循招标投标“公开、公平、公正”的总体原则。

　　除直接发包外，根据《招标投标法》《政府采购法》，政府投资工程建设项目采购有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购等方式。此外，从重庆市近几年来的管理实践来看，工程建设项目采购方式还有《重庆市人民政府办公厅关于进一步规范国有资金投资项目招标投标活动的通知》（渝府办发[2016]275号）以及《重庆市人民政府办公厅印发关于深化公共资源交易监督管理改革的意见（试行）的通知》（渝府办发[2019]114号）规定的在备选承包商库中随机抽取、竞争性比选、公开比价等方式。因此，对于抢险救灾工程等依法可以不进行招标的工程建设项目，直接发包不应当是唯一选择。

　　三举措规范应急抢险工程采购管理

　　在备选承包商库中随机抽取是抢险救灾工程的一种能够兼顾效率和公平的采购方式。笔者所在的重庆市江北区就针对近年来抢险救灾工程无具体管理办法、发包不规范等问题，从鼓励公平竞争、规范抢险救灾应急机制、限制自由裁量权的角度出发，于2019年3月研究出台了抢险救灾工程认定和实施办法，主要包括3个方面的内容：

　　一是明确抢险救灾工程的范围，主要包括房屋建筑、市政、交通、水利等公共基础设施的抢险修复加固工程以及其他因自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件发生后需要立即采取紧急措施的抢险救灾工程。需要注意的是，因前期工作不主动、计划不周密等人为因素造成工期延误的建设工程不得认定为抢险救灾工程。

　　二是明确抢险救灾工程的认定机构，由经济信息、住房城乡建设、交通、农业农村、规划和自然资源、城市管理等行业主管部门作为抢险救灾工程认定机构，且认定机构与实施机构应回避，不得为同一机构。

　　三是明确抢险救灾工程的实施步骤。主要分为三步：1.明确由抢险救灾工程认定机构对应的行业主管部门采取公开招标方式建立3 0家以上的实施抢险救灾工程承包商备选储备库，储备库应包括工程的施工单位不少于6家，专业咨询评估、勘察、设计、监理等单位分别不少于3家，实行动态管理。2.项目单位按照项目要求在抢险救灾工程承包商储备库中抽取承包商承接，也可由具备相应资质的项目单位自行实施；因抢险救灾工程要求特殊，在储备库中无适合资质和能力的承包商时，经项目对应的行业主管部门集体决策后推荐不少于3家备选承包商，报政府常务会决策、报监察部门备案后，可以从储备库以外确定实施承包商。3.抢险救灾工程完成后，项目单位应形成抢险救灾工程情况报告报送行业主管部门、招标投标行政监督部门以及监察、审计、财政部门备案。

　　该办法采取公开招标的方式建立抢险救灾工程承包商备选库，能够让有抢险救灾能力和意愿的承包商充分参与，同时，在设置招标入库条件时，行业主管部门也必须充分考虑潜在承包商的业绩、经验、能力、信誉等因素，以适应可能发生的险情灾情建设需要。笔者认为，这种方式既能保障抢险救灾工程建设快速高效；同时，也将有效遏制因项目前期工作不到位而以时间紧、任务重为由，弄虚作假、借抢险救灾工程之名规避招标的行为，有效防范廉政风险。

　　抢险救灾工程的结算方面，笔者认为工程费用应以按实计量、合理补偿、保证一定的合理利润为原则，由于抢险救灾往往带来人工、材料费用的大幅增加，且时间紧迫，来不及进行详细的计划和商谈，项目单位应与承包商签订成本加酬金合同，约定合理的利润率（未签合同先行施工的采取相同原则结算），此种方式对项目单位而言有利于通过分段施工缩短工期。同时，为确保投资控制，项目单位应当委托工程造价咨询机构作为第三方跟审机构与施工单位同步介入。这样，有利于较为深入地介入施工管理，对承包商而言也有利于降低风险，控制投资，并保障合理的利润。最终，实现追求效率、防控风险和控制投资的多赢目标。