科研经费管理改革如何改出新成效

日前，国务院办公厅正式发布《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（下称《意见》），标志着中央财政科研项目资金管理改革再进一步。接受中国经济时报记者采访的专家认为，《意见》尊重科研规律，有利于激励科研人员多出高质量科技成果、调动科研工作者科研积极性、提高科研经费管理绩效。

主持人 周子勋

嘉宾吕 薇 全国人大常委会委员、国务院发展研究中心研究员

韩凤芹 中国财政科学研究院教科文研究中心主任、研究员

王雍君 中央财经大学政府预算研究中心主任、教授

以问题和需求导向细化中央科技经费管理

中国经济时报：此次中央财政科研经费管理改革释放了什么重要信号？

吕薇：《意见》是一项改革和完善中央财政科研经费管理的重大举措。党的十八大以来，创新驱动发展成为重要国家战略，十九大提出要建设科技强国，十九届五中全会提出把科技自立自强作为国家发展的战略支撑。党中央、国务院出台了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》等一系列优化科研经费管理的政策文件和改革措施，激发了科研人员的创造性和创新活力，促进了科技事业发展。但是正如《意见》指出的：在实际执行过程中，仍存在着政策落实不到位、项目经费管理刚性偏大、经费拨付机制不完善、间接费用比例偏低、经费报销难等问题。为了贯彻党中央、国务院的战略部署，进一步激励科研人员多出高质量科技成果，《意见》尊重科研规律，以问题导向和需求导向，进一步细化中央科研经费管理办法，为科研经费管理提供了遵循。

王雍君：《意见》延续了近年来相关政策文件的总体基调，发出了现行财政科研经费管理体制仍需深度改革的明确信号，如果全面落实到位，可望对进一步调动科研工作者科研积极性、提高科研经费管理绩效产生深远的正面影响。尤其是中央财政科研经费规模大、增速较快并且攸关许多重大科研项目与科技创新，《意见》的发布更显得意义重大。对地方财政科研经费管理体制改革也可望产生积极的示范效应。

“上面越来越松，下面越来越紧”现象仍存在

中国经济时报：当前，中央财政科研经费管理面临哪些痛点、难点问题？

韩凤芹：当前，我国已进入科技自立自强发展的新时期，党中央、国务院已经将科技创新的重要性和紧迫性提升到史上最高位置，特别是基于目前面临的“卡脖子”关键核心技术攻关问题，对基础研究和应用基础研究实现新突破提出了更高的期望。近几年，关于科研经费改革的新政策越来越多，放权力度越来越大，可以说已经实现了应放尽放。但是受制于以往改革部门之间不协调、科研院所主体责任不明晰、试点单位与非试点单位之间政策的不协调、部分一线人员对经费政策理解不到位等问题，导致在执行层面仍然存在“上面越来越松，下面越来越紧”的现象。

此次改革针对中央财政科研经费，以“能放尽放”的原则赋予了科研人员空前的人财物自主支配权，极大地减轻了科研人员在课题申报、预算编制、绩效考核等各方面的负担，进一步强化了科研单位的主体责任和负面清单管理，真切地回应了科研人员在科研过程中面临的问题，是政府主动放权的一次自我革命，生动地体现了国家对释放科研人员活力、提升科研资金使用效益的深切愿望。

王雍君：多年来，四个关键“痛点”一直困扰中央财政科研经费管理。一是分散性，即资金管理和使用的“碎片化”，缺失必要的集中化与协同整合；二是“合规压倒激励”，即对财务合规性的关注远甚于对调动科研人员积极性的关键；三是“流程压倒绩效”，即对“一关接一关”的申报与评审流程的关注远甚于对结果绩效即科研成果质量与转化前景的关注；四是“集权压倒分权”，主要涉及经费调剂权、项目负责人的经费使用决定权和结合资金管理权。

尊重规律，细化规则，突出重点

中国经济时报：此次中央财政科研项目资金管理改革具有哪些新亮点？

吕薇：总体看，《意见》在科研经费管理上，体现了科研规律，系统谋划，细化规则，有利于进一步发挥科研负责人和科研人员的积极性。由于科研是智力密集型的创造性工作，时间和结果具有不确定性，科研经费的使用和管理不同与固定资产投资管理，要有一定的灵活性和自主性，调动人的能动作用是关键。

《意见》体现了几个原则：一是给科研人员减负，调动科研人员的积极性和能动性，给项目负责人更多自主权。比如简化预算编制，下放预算调剂权，扩大经费包干制实施范围，实行课题财务助理制度，改进财务报销管理方式，简化科研项目验收结题财务管理等。

二是优化科研经费的拨付制度，使其更符合科研活动的特点。比如合理确定经费拨付计划，加快经费拨付进度，根据不同类型科研项目特点、研究进度、资金需求等，合理制定经费拨付计划并及时拨付资金，首笔资金拨付比例要充分尊重项目负责人意见，切实保障科研活动需要。

三是加大对科研人员的激励力度。提高间接费用比例，分类明确了标准。间接费用按照直接费用扣除设备购置费后的一定比例核定，由项目承担单位统筹安排使用。在科研经费中提取绩效。扩大稳定支持科研经费提取奖励经费试点范围、扩大劳务费开支范围；合理核定绩效工资总量，绩效工资向承担国家科研任务较多、成效突出的科研人员倾斜；加大科技成果转化激励力度等。

四是改革和创新科研经费投入机制。开展顶尖领衔科学家支持方式试点，遴选全球顶尖的领衔科学家，赋予其在国家战略方向内定题、选人、用钱的自主权，并给予持续稳定的科研经费支持。支持新型研发机构实行“预算+负面清单”管理模式。拓展财政科研经费投入渠道。发挥财政经费的杠杆效应和导向作用，引导企业参与，发挥金融资金作用，吸引民间资本支持科技创新创业等。

特别值得一提的是，《意见》解决了一些长期以来困扰科研经费管理的几个重点问题。比如改进结余资金管理。过去的科研经费大都是按年度拨付，按年度结算。往往由于课题经费到位晚，当年花不完就收走，结果导致年初无钱花，年末突击花钱的问题，资金效率较低。《意见》规定，在项目完成任务目标并通过综合绩效评价后，结余资金留归项目承担单位使用。项目承担单位要将结余资金统筹安排用于科研活动直接支出，优先考虑原项目团队科研需求。又如将稳定支持科研经费提取奖励经费试点范围扩大到所有中央级科研院所，部分解决了体制内参研人员的激励机制问题。允许中央级科研院所从基本科研业务费、中科院战略性先导科技专项经费、有关科研院所创新工程等稳定支持科研经费中提取不超过20%作为奖励经费，并由单位探索完善科研项目资金激励引导机制，激发科研人员创新活力。

韩凤芹：相比于以往的改革，此次改革具有以下几个新亮点：一是放权彻底。此次改革按照“应放尽放”的原则，从中央各部门到项目管理单位、项目依托单位、项目牵头单位和项目参与单位，再到项目负责人和项目团队等各层主体均进行了放权。从松绑的状态来看，无论是和其他国家相比还是从历史的角度来看，都已是史前最宽松，应该说已经达到了无绑可松的程度。二是压实责任。与以往面向科研人员放权的改革不同，此次改革明确了科研单位的主体性，在奖励经费使用、各类创新试点等方面均明确了以科研单位为主体，同时在统筹分配、科研诚信、项目衔接、自主探索、绩效考核、政策落实等方面强化了科研单位的主体责任。三是全程畅通。既抓政策出台，也抓执行和监督，首次明确在监督检查环节实行负面清单，要求有关部门要根据法律法规和负面清单进行检查、评审、验收、审计，对尽职无过错科研人员免予问责，着力强调打通政策“最后一公里”。四是全面覆盖。不同于以往以自科类为主的经费管理改革，此次改革覆盖了社科类事业单位的科研经费管理。同时，对地方新型研发机构经费管理制度的创新进行了规定，首次明确支持新型研发机构实行“预算+负面清单”管理模式。五是简化整合。对预算编制、项目资金拨付、结题审计、财务报销等程序都进行了简化和整合，首次将预算科目进一步精简合为设备费、业务费、劳务费三大类，并在人才类和基础研究类科研项目中推行经费包干制，不再编制项目预算，这属于史上首例。六是动态弹性。本次改革有一个关键环节就是首次明确了中央高校、科研院所、企业可以依据实际情况申请动态调整绩效工资水平，由主管部门审批后报人力资源社会保障、财政部门备案。

王雍君：《意见》对上述提到的四个“老大难问题”都作了回应，但重点放在激励机制上，特别是强调赋予科学人员以科学经费管理的更大自主权和更多奖励，涉及科研人员十分关注的经费管理灵活性、资金拨付机制、间接费用比例、经费报销、绩效工资和科技成果转化收益分配等一系列问题。尤其重要的是，《意见》创设了“项目负责人……自主决定项目经费使用”和强调“全面落实科研财务助理制度”。合并财务验收和技术验收也是一个亮点。这三项举措对增强科研激励与绩效至关紧要。

《意见》的核心主题是激励机制。科研活动属于智识性很强的脑力劳动，塑造激励性的制度环境比什么都重要。激励与绩效紧密相连，缺失有效激励的绩效管理有如镜花水月。目前，全国正在全面实施“预算绩效管理”，但激励机制建设严重滞后。《意见》可作为一个良好起点，用以激发对“没有激励就没有绩效”的关注。

规则明确方能放得开和管得好

中国经济时报：如何更好地平衡“放”与“管”的关系、更大发挥科研经费的保障作用和激励作用？

吕薇：《意见》有一个重要特点，是处理好放与管的关系。首先，有明确可操作的规定和可把握的标准，才能放得开。过去政策难以落实的主要原因是规定比较原则，缺乏细则，执行者怕越线，监管者不敢放。现在是规矩明，执行者和监管者都有规可循。比如分类制定了间接费用提取标准，500万元以下的部分，间接费用比例为不超过30%，500万元至1000万元的部分为不超过25%，1000万元以上的部分为不超过20%；对数学等纯理论基础研究项目，间接费用比例进一步提高到不超过60%。其次，强化科研项目经费监督检查，严肃查处违纪违规问题。一方面，创新监督检查方式，加强事中事后监管，实行审计监督、财会监督与日常监督的贯通协调，实现信息共享和结果互认，提高监督检查效率。另一方面，强化项目承担单位法人责任。项目承担单位要动态监管经费使用并实时预警提醒。探索制定负面清单，明确科研项目经费使用禁止性行为，有关部门根据法律法规和负面清单进行检查、评审、验收、审计，对尽职无过错科研人员免予问责。下一步关键是要把政策落到实处，总结实施中的经验和出现的问题，不断改进，更好激励科研人员潜心钻研，创造更多更好的研究成果，切实提高中央财政科研经费的使用效率。特别是对在科研经费投入机制的改革创新试点，要及时总结可复制的经验，逐步推广。

韩凤芹：我认为，要平衡好四大关系。

一是平衡好“政策出台”与“政策执行”的关系。三分部署、七分落实，要对《意见》提出的改革举措尽快出台操作性强的实施细则或方案。强化可操作性，有的放矢，切实可行。既要注重解决紧迫问题、尽快见到实效，又要注重建章立制，建立落实政策措施的长效机制。同时，对于政策出台可能产生的影响也应进行全面评估，做好配套的政策安排。

二是平衡好“单兵出击”和“协同推进”的关系。科研经费管理改革涉及到科技、财政、人社、审计、监察、纪检等多个部门，各部门要避免单向发力，发现一个问题就出一个政策。要建立更高规格的跨部门协调小组，强化各部门之间的沟通与协同，建立部门沟通和信息共享常态化机制，推进科研经费制度与其他各类相关的其他制度衔接。相互协商，该修改的修改，该废止的废止。科技、财政、人社、审计、监察、纪检等部门需要在“尊重科学家、遵循科研规律、提高财政资金使用效率”的原则下尽快共同制定实施细则，列出科研经费使用负面清单，防止政策在实际落地过程中面临的审计、纪检和监察等部门“不认账”和“翻旧账”等问题。

三是平衡好“手段管理”和“目标治理”的关系。科研经费管理放权只是手段，提升科研资金使用效益才是核心目的。经费管理松绑放权不能陷入“唯经费论”，要向经费管理体制机制创新要红利。要在经费全面放权的背景下，以全面提升科研绩效为引领，通过提升治理效率，构建符合科研规律的治理模式和科研组织模式，提升科研资金使用效率。同时，要进一步强化绩效评价和验收管理。目前我们的项目验收普遍实行同行评审，但同行专家很多秉持“今天我来验收你的，明天你来验收我的，你好我好大家好”的观念，验收结果几乎没有不合格的，最终很多通过验收的项目并没有形成实质性、突破性的创新成果。因此，要进一步强化目标绩效导向，过程从松，验收从严，进一步加强结题绩效评价，探索实行验收盲审制和第三方验收制度。

四是平衡好“松绑放权”和“权责匹配”的关系。管理体制的“松绑”，对科研管理工作的要求不是放松了，而是提出了更高的要求，特别是对科研单位权责匹配提出了更高要求。要强化科研机构在科研经费改革中的主体地位，尽快落实科研院所在选人用人权、经费使用权、科研人员待遇和职称晋升、科研团队考核评估等方面的自主权，让科研机构能够将松绑放权新政接得住，并将政策落地生根。但是赋予科研院所自主权，绝对不是一放了之。而是要以提升科研绩效目标为导向，强化科研院所自身的人、财、物资源配置主体责任，强调科研院所负责人的职责担当。单位要有作为，要面向科研人员出台相应的放权管理办法。防止陷入“一放就乱，一管就死”的怪圈。

王雍君：“放”与“管”的平衡点取决于四项条件：确保“良币驱逐劣币”，即让真正“做科研”和“能科研”的人在申报中胜出，使其免于盛行的暗箱操作和不公平竞争；让真正“懂行”的高水平专业人士独立公正地评审科研成果，消除“似乎谁都可参评”的现象；经专家评审的非保密科研成果在指定网站与媒体上公开，接受社会评价以供参考；废除“领导指示”或“领导签字”作为审评依据的做法。

《意见》可作为全面改革科研经费管理体制的风向标。相关努力宜集中在两个方向上：“确保真正愿做科研且能做科研的人做科研”，以及“严格遵循以绩效换自由”的绩效管理原则。前者旨在消除科研领域由来已久的“劣币驱逐良币”，让“站位好、话语权多者”没有机会排挤科研能人，无论是主观还是客观上；后者旨在把焦点集中在“科研成果的质量与应用前景”上，财务合规只是作为前提而不是成果评价的依据。成果评价必须由“真正懂行”的专家团队作出，专家团队由“最懂行”的专业人士担任首席负责人。总体来说，财务标准放宽、成果评审从严，确保“能人做科研”，消除资金管理与使用碎片化，以及建立严谨的学术标准评价体系，可作为全面改革科研经费管理体制的“四个法宝”。

《意见》的方向与举措无疑值得肯定，但其真实效果主要取决于“四个法宝”作为配套条件一并实施。任何改革要取得成果和成功，最重要的不是“要改什么”，而是“必备的关键配套条件是什么”。理想与决心固然重要，但更重要的是可靠性与可信度。只有关键的配套条件被清晰鉴别与有效实施，可靠性与可信度才能得以充分体现。

就科研活动而言，创建学术评价标准的重要性无论怎样估计也不过分。即便在“软性”的基础研究领域，尤其是人文社会科学的基础研究领域，都存在严谨、客观、公正的评价标准，重要的是要付出足够努力去创建和有效实施这样的评价标准。只有切实迈出这一步，科研经费管理体制的改革才能取得长远的突破性进展。