最高法院:行政登记行为导致房屋和土地登记分离时如何处理?(附8个相关案例)|法客帝国

　　最高人民法院

　　行政机关的颁证行为导致土地使用权人与房屋所有权人不一致的，当事人可请求撤销违法的颁证行为

　　阅读提示

　　今日推送的案例是最高人民法院首席大法官周强亲自审理的案件（裁判文书落款为院长周强），本案对错误登记行为导致房地登记不一的处理具有重要指导意义。本书作者另检索了房地登记不一的相关司法案例，梳理出相关裁判规则，供读者在该类案件中参考。

　　裁判要旨

　　政府颁发国有土地使用证时，颁证行为所依据的权属来源资料有涂改，所盖印章也与当时使用的不符且颁证程序违法的，该颁证行为应予撤销。

　　案情简介

　　一、韩作刚基于与山西省通信公司文水县分公司签订的《土地使用权出让合同》取得文水县政府核发的《国有土地使用证》，张永杰依据有关宅基地转让协议书在上述土地范围内修建房屋并取得文水县政府颁发房屋所有权证，上述事实导致房地登记不一。

　　二、2012年7月，张永杰向吕梁市政府提起行政复议。吕梁市政府认为，韩作刚土地权属来源是1996年文水县邮电局和土堂村村民委员会签订的征地协议，在文水县通信公司（原文水县邮电局）既未办理有关征地手续，又未申请国有土地使用权设定登记，也未取得《国有土地使用证》的情况下，文水县政府批准转让变更登记，并向韩作刚核发《国有土地使用证》，违反了《土地登记规则》第二十六条、第三十七条的规定。故作出吕府复决字（2012）5号行政复议决定（“被诉行政复议决定”），撤销文水县政府为韩作刚核发的《国有土地使用证》，责令文水县政府重新作出具体行政行为。

　　三、韩作刚向吕梁中院起诉，请求：撤销被诉行政复议决定。吕梁中院认为，被诉行政复议决定认定基本事实清楚，程序合法，适用法律正确。故判决：驳回韩作刚的诉讼请求。

　　四、韩作刚不服，上诉至山西高院。山西高院认为，韩作刚与张永杰的争议实质上是土地权属争议，吕梁市政府应当将土地权属争议与行政争议结合起来综合考虑。故改判：撤销被诉行政复议决定，要求吕梁市政府重新作出行政复议决定。

　　五、张永杰不服，向最高法院申请再审。最高法院认为，二审判决适用法律错误，应予纠正。故裁定：本案指令山西高院另行组成合议庭进行再审。该裁定书末署名者为“院长周强”。

　　六、山西高院再审认为，二审判决已被最高人民法院认定为适用法律错误，应予纠正。故判决：维持吕梁中院一审判决。

　　裁判要点

　　最高法院认为应当驳回韩作刚的起诉的原因在于，案涉土地使用证和房屋所有权证的颁发，违背房地一致原则。吕梁市政府根据张永杰的申请对案涉《国有土地使用证》进行复议时，查明该颁证行为所依据的权属来源资料有涂改，所盖印章也与当时使用的不符且颁证程序违法，据此复议决定撤销该颁证行为，并责令文水县政府在30日内重新作出具体行政行为，符合法律规定。

　　实务经验总结

　　前事不忘、后事之师。为避免未来发生类似败诉，提出如下建议：

　　一、根据《不动产登记暂行条例实施细则》第三十八条的规定，申请国有建设用地使用权转移登记的，应当提交不动产权属证书、买卖、互换、赠与合同、相关税费缴纳凭证等。据此，不动产登记机构在办理国有建设用地使用权转移登记时，应当对申请人提交的上述资料进行核查。在申请人未提供上述资料或者提供虚假资料的情形下，不动产登记机构即办理转移登记的，转移登记及颁证行为应当予以撤销。

　　二、当事人拟受让国有建设用地使用权时，可根据《不动产登记暂行条例实施细则》第九十七条的规定，事先前往不动产登记机构查询不动产登记资料，核查拟受让的国有建设用地使用权的自然状况、权利人及查封、抵押、预告登记、异议登记等状况，确保拟受让的国有建设用地使用权不存在权利瑕疵。

　　三、根据《物权法》第十九条的规定，权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项错误的，可以申请更正登记。不动产登记簿记载的权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的，登记机构应当予以更正。不动产登记簿记载的权利人不同意更正的，利害关系人可以申请异议登记。

　　相关法律规定

　　《土地登记规则》【国土〔法〕字第184号】

第二十六条 以出让方式取得国有土地使用权的，受让方应当在按出让合同约定支付全部土地使用权出让金后三十日内，持土地使用权出让合同和土地使用权出让金支付凭证申请国有土地使用权设定登记,成片开发用地采取一次出让、分期付款、分期提供出让国有土地使用权的，受让方应当在每期付款后三十日内，持土地使用权出让合同和土地使用权出让金支付凭证申请国有土地使用权设定登记。 第三十七条 有下列情形之一的，土地使用权转让双方当事人应当在转让合同或者协议签订后三十日内，涉及房产变更的，在房产变更登记发证后十五日内，持转让合同或者协议、土地税费缴纳证明文件和原土地证书等申请变更登记： (一)依法转让土地使用权的； (二)因买卖、转让地上建筑物、附着物等一并转移土地使用权的； 房屋所有权变更而使土地使用权变更的，在申请变更登记时，应当提交变更后的房屋所有权证书。

　　《中华人民共和国行政复议法》

第二十八条 行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定： （一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持； （二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行； （三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为： 1．主要事实不清、证据不足的； 2．适用依据错误的； 3．违反法定程序的； 4．超越或者滥用职权的； 5．具体行政行为明显不当的。 （四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。 行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。

　　法院判决

　　以下为法院在裁定书中“本院认为”部分对该问题的论述：

　　本案再审被申请人韩作刚基于土地使用权出让合同取得文水县政府核发的文国用（2006）字第G0112130002号《国有土地使用证》，再审申请人张永杰依有关宅基地转让协议书在争议土地修建房屋并取得文水县政府颁发的（文）房权证凤城字第010900143号房屋所有权证。上述土地使用证和房屋所有权证的颁发，违背房地一致原则。吕梁市政府根据张永杰申请对文水县政府核发的文国用（2006）字第G0112130002号《国有土地使用证》进行复议时，查明该颁证行为所依据的权属来源资料有涂改，所盖印章也与当时使用的不符且颁证程序违法，据此复议决定撤销该颁证行为，并责令文水县政府在30日内重新作出具体行政行为，并无不当。一审判决驳回韩作刚的诉讼请求，亦符合法律规定。二审判决以韩作刚与张永杰的争议实质上是土地权属争议，吕梁市政府应利用行政复议中止手段，先行解决当事人之间的基础性纠纷为由，撤销一审行政判决及吕梁市政府吕府复决字（2012）5号行政复议决定，要求吕梁市政府重新作出行政复议决定，适用法律错误，应予纠正。本案当事人如果存在土地权属争议，文水县政府可以在综合考虑相关事实证据的基础上，依照《土地管理法》和《土地权属争议调查处理办法》等规定对土地权属争议作出处理决定。

　　案件来源

　　张永杰、韩作刚与吕梁市人民政府行政复议申诉行政裁定书，[最高人民法院（2014）行监字第356号]

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　　土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权分割转让的，应当经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，并依照规定办理过户登记，此时发生房地分离的例外情形。

　　案例1：陈柏粦与陈健珍等知识产权权属纠纷再审案[广东省高级人民法院（2009）粤高法民三提字第6号]认为，“关于本案讼争房屋所有权归属问题。根据1984年《最高人民法院关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》第64条、1990年《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第23条、1995年《城市房地产管理法》第31条（2007年被修正后为第32条）、1990年《城市房屋产权产籍管理暂行办法》第3条等的有关规定，房屋所有权和房屋占用范围内的土地使用权权利主体应保持一致，在房地权利发生异动时，我国法律遵循的是‘房随地走’或者‘地随房走’的原则。只有符合《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第25条规定，即：土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权分割转让的，应当经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，并依照规定办理过户登记，此时才发生房地分离的例外情形。”

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　　“房随地走、地随房走”的统一原则是我国法律规定处理房地关系的规则，但该规则只是法律规定的倡导性规定，并非法律的强制性规定。

　　案例2：贾汪区大吴街道办事处小吴村村民委员会与李孝民土地租赁合同纠纷再审复查与审判监督民事裁定书[江苏省高级人民法院（2016）苏民申2212号]认为，“本案中，2007年3月，小吴村进行企业改制，李孝民与新星纸业有限公司华泰分公司、小吴村委会签订资产买卖合同一份，约定将新星纸业有限公司华泰分公司的厂房、设备等资产出售给李孝民，并约定所涉土地租赁使用费由李孝民交予小吴村委会。2008年10月7日，李孝民与小吴村委会签订土地租赁合同一份，约定小吴村委会将位于新星纸业有限公司华泰分公司所属范围的土地12677.31平方米（19.035亩）租赁给李孝民使用，并对租金数额、支付方式、违约责任等问题进行了明确约定。首先，‘房随地走，地随房走’的统一原则是我国法律规定处理房地关系的规则，但该规则只是法律规定的倡导性规定，并非法律的禁止性规定。若房产受让人同时为地产的实际权利人的，可以请求将土地使用权变更至其名下。小吴村进行村办集体企业改制时，双方均认可并未转让案涉土地使用权，李孝民未支付案涉土地使用权转让之对价，亦未举证证明其系案涉土地使用权的实际权利人，故李孝民据‘房地一体’原则主张其应取得案涉土地的使用权、小吴村委会无权再行将涉案土地出租于他的主张，与事实不符，本院不予支持。其次，兴办乡镇企业经依法批准可以使用本集体经济组织农民集体所有的土地。新星纸业有限公司华泰分公司系小吴村村办集体企业，案涉土地租赁是因村办集体企业改制情形而设立，虽然涉案土地未办理登记造册手续，但土地管理部门关于大吴镇土地利用总体规划图（2006-2020年）显示涉案土地为建设用地，确认了涉案土地作为建设用地的事实。据此，一、二审认定涉案土地为建设用地，以本案情形不符合合同无效的条件为由，对李孝民要求确认土地租赁合同无效的主张不予采信，并无不当。”

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　　未取得房屋所有权的地上建筑物也应遵循房地不能分离的原则。

　　案例3：鞍山市百年锻造有限公司与海城市农机修造六厂买卖合同纠纷申请再审民事裁定书[辽宁省高级人民法院（2014）辽审三民提字第40号]认为，“对于土地转让条款无效，双方当事人均无异议，本案争议焦点为厂房应否返还以及维修费用的承担问题。依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十三条、第二十四条规定，房屋与土地使用权在转让过程中不应分离。虽然本案中的房屋是没有取得房屋所有权证的厂房，不具备《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律规定的房屋的条件，其性质应认定为地上建筑物，但其仍然是不动产，无法实现房地分离，应当参照相关法律规定处理，判决返还厂房及其价款并无不当。”

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　　行政机关作出的登记行为、颁证行为致使房地登记分离的，当事人可请求撤销错误的登记行为、颁证行为。

　　案例4：梅焕清与许昌县人民政府土地登记一案行政判决书[河南省高级人民法院（2014）豫法行终字第00176号]认为，“上诉人于2002年4月28日通过民事执行程序公开拍卖竞得了许昌东方光色玻璃有限责任公司建设在争议土地上的二十八间房屋，并办理了房屋所有权证。2005年12月31日，许昌县人民政府依据许昌市公安局用地申请作出被诉批复，将许昌东方光色玻璃有限责任公司5449平方米的国有划拨土地使用权，调整划拨给许昌市公安局作为行政办公用地使用，其中包括上诉人房屋占用范围内的土地，造成了房地分离的局面，致使上诉人拥有房屋但没有土地使用权，许昌市公安局拥有土地但不能实际使用。《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十二条规定，房地产转让、抵押时，房屋的所有权和该房屋占用范围的土地使用权同时转让、抵押。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十四条规定，地上建筑物、其他附着物的所有权人或者共有人，享有该建筑物、附着物使用范围内的土地使用权。土地使用者转让地上建筑物、其他附着物所有权时，其使用范围内的土地使用权随之转让，但地上建筑物、其他附着物作为动产转让的除外；第四十七条第三款之规定，无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当给予相应补偿。许昌县人民政府作出被诉批复时，没有考虑争议土地上房屋产权已经发生变化的实际情况，将包括争议土地在内的全部土地划拨给许昌市公安局使用，不符合上述法律法规的规定，对涉及上诉人房屋占用范围内的土地部分应当予以撤销。上诉人要求撤销被诉批复的部分理由成立，本院予以支持。”

　　案例5：遂平县嵖岈山镇常韩村民委员会新村组与遂平县人民政府行政登记二审行政判决书[河南省高级人民法院（2015）豫法行终字第00463号]认为，“根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定，村民建设住宅需经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地。本案涉及房屋所占土地系新村组集体所有土地，新村组村民可依法取得土地使用权，冯臣并非新村组村民，其未依法取得涉案房屋所占土地的使用权，遂平县人民政府在为冯臣颁发本案被诉房屋所有权证时，未对土地权属情况进行审查，导致房地分离，颁证错误，应予撤销。冯臣出资建造案涉房屋，建房前经批准取得村镇建设规划许可证和村镇建筑许可证，之后多年一直在此实际经营，撤销房产证造成的损失可依法另行主张。因冯臣所持街道建房款是以李效忠名义所交，新村组称一直以为是李效忠所建房屋，不知道房产证办在冯臣名下的理由，本院予以采信。一审判决认定事实清楚，适用法律错误，本院依法予以纠正。”

　　案例6：青岛新兴集团公司与青岛市国土资源和房屋管理局、青岛海利丰足球俱乐部有限公司审判监督行政判决书[山东省高级人民法院（2015）鲁行再字第2号]认为，“关于本案被诉登记行为是否合法正确的问题。本案被诉登记行为作出于2002年5月8日，根据当时有效的《城市房屋权属登记管理办法》第十六条第一款的规定，登记机关应当对登记申请人提供的材料进行审核，其中‘用地证明文件或者土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证、房屋竣工验收资料以及其他有关的证明文件’是申请人应当提供的必要材料。而本案中青岛市人民政府以青政地字[2000]40号文件的形式已经将涉案房产项下土地划拨给新兴集团使用，海利丰公司向房管局提供的用以证明新兴集团同意将涉案房产登记在其名下的‘书函’中有关意思表示并不明确，且经一审法院委托的鉴定机构鉴定，该书函上加盖的‘青岛新兴集团公司’印文与新兴集团单位公章不一致。即海利丰公司申请房产登记所提供的用地证明文件不符合上述有关法律规定，且客观上造成了房地不一致的情况。因此原一审法院以房管局为海利丰公司办理涉案房屋的房产行政登记行为所依据的证据不足，予以撤销，二审法院判决予以维持，并无不当。”

　　案例7：乌鲁木齐迪城公司诉乌璐木齐市人民政府，第三人新疆青建公司不服土地行政登记一案行政二审判决书[新疆维吾尔自治区高级人民法院（2014）新行终字第32号]认为，“2008年5月30日，乌鲁木齐市中级人民法院作出终审判决，将位于涉案宗地上的6栋房屋（建筑面积合计600平方米）所有权确权给了迪城公司。2009年4月22日，乌鲁木齐市房产管理局向迪城公司颁发了上述房屋所有权证。但迪城公司与新疆新通集团公司破产清算组、新疆新通集团公司劳动服务公司发生争议提起诉讼的时间，则早在2007年6月就发生了。乌鲁木齐市政府向新疆青建公司核发了乌国用（2009）0026430号《国有土地使用权证》的时间为2009年11月27日，之前的5月8日，自治区国有资产监督委员会建议乌鲁木齐市国土资源局协调办理原新通集团公司9宗合计约698683.3平方米国有划拨土地协议出让手续。上述时间节点发生的事实，充分证明新疆青建公司在取得涉案宗地的土地使用权时，迪城公司已经拥有该宗土地上的部分房屋的所有权。而乌鲁木齐市政府在给青建公司出让该宗土地时，11月12日，《地籍调查表（初始）》写明地籍号为02-002-00440，调查员意见为经查该宗地四至界限清楚无争议。但却忽视了涉案宗地上的房屋所有权人与土地使用权人并不一致的事实，既不符合产权明晰、无争议的办证原则，也未尽到充分的审查义务，由此才造成双方当事人争议不断、诉讼不断。同时，自治区人民政府新政复意（2011）1号行政复议意见书专门写明，土地登记以形式审查为基本原则，但在必要时，应当进行实地查看，且不能流于形式。显然，行政复议机关认为《地籍调查表（初始）》中所写‘四至界限清楚无争议’的事实，实际上是缺少实地查看、核对的程序。因此，原审法院认定乌鲁木齐市政府颁发国有土地使用证的行为违反法定程序事实清楚，应当予以维持。”

　　案例8：陈珊珊、陈珊妮、詹彩云、詹彩霞与电白县国土资源局土地行政登记纠纷二审行政判决书[茂名市中级人民法院（2014）茂中法行终字第50号]认为，“地上建有房屋的国有土地使用权转让依法实行‘地随房走’的原则，其法定行政程序为办理房屋所有权变更登记发证后才进行土地使用权变更登记。本案涉案土地上已建有房屋，于1998年4月9日由电白县树仔粮食管理所领取了《房屋所有权证》。电白国土局于2009年4月23日向宏博公司核发电国用（2009）第00438号《国有土地使用证》时，涉案土地上的房屋产权未进行权属变更登记，其权属仍登记在电白县树仔粮食管理所的名下。电白国土局在作出被诉具体行政行为时对地上已有建筑物的事实不予查清确认，并在房屋所有权未依法变更登记时就单独就房屋所涉的土地使用权进行变更登记，导致了房屋所有权人与土地使用权人不一致，违反了上述法律和规章的规定，该发证行为应属主要事实不清，证据不足，且违反法定程序。……电白国土局在申请土地登记人未依法提交‘地籍调查表’和‘地上附着物权属证明’的情况下，对申请人提交的登记材料是否齐全及是否符合法定形式不予审查和确认，就办理了土地使用权变更登记，其行为显然未尽审慎审查义务，所颁发的电国用（2009）第00438号《国有土地使用证》程序亦属违法。上诉人陈珊珊等四人据此请求撤销被诉具体行政行为具有事实和法律依据，本院应予支持。”

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