法国英国促进乡村发展转型的做法和启示

法英：推动农业经营专业化与城乡互补

□ 秦中春 周群力

通过对法国南部和英国北部的乡村生活以及现代农业发展情况进行实地考察，我们发现，法国和英国的农业经营已经实现专业化，乡村发展已成功转型，乡村居民很多但其中农民很少，已经不存在传统意义上的农民，新一代农民收入至少处于当地中等或以上水平，城乡发展已相互融合。法国和英国乡村发展变化的趋势、促进乡村转型发展的一些做法，对我国更好实施乡村振兴战略有重要启示和借鉴意义。

法国英国乡村和农业的转型发展从上个世纪就已经发生，两国在乡村发展政策和体制方面进行了一系列改革。

一是实行农业经营专业化，培育现代化新型农民队伍。据法国国家科研中心的研究，上个世纪中叶后，法国乡村和农业发展发生了一个重大变化：在一代人的时间内，法国传统农民就走向了终结，这些农民曾是一个以千年计的传统农耕文明的代表。与此同时，一些从事商品农业生产的新型农民出现，为市场提供了充裕食品，推动了乡村社会的惊人变化，实现了家庭和经营的分离，使多种兼营活动蓬勃发展，新型农民积极参与合作、信贷和互助组织建设，这些农民是现代化高效率的商品农业的劳动者，他们的数量仅为二战前后传统农民的三分之一。值得注意的是，在法国乡村发展进程中相关政策规定：凡是在法国从事农业生产经营的人，不管是用自有土地经营，还是租赁别人的土地经营，都需要注册办理公司经营证，要交税、办理保险、获得欧盟补贴等，凡是没有注册为公司的是不能从事农业经营活动的。这个政策的实施相当于对农民的从业资格进行了严格规范，并在此基础上进行管理服务和提供补贴，推进了农业经营专业化、传统农民的分化和新型农民的职业化，最终建立和形成了一支现代化的少而精的新型农民队伍。

二是支持农业科研推广，建设稳定的科技支撑体系。科研支撑和人才培养是现代农业的基础，是解决资源要素瓶颈约束的重要途径。与工业化和城镇化的科技不同，农业科研及推广对自然条件依赖性大，需要开展定点对比试验，需要长期不断积累。英国洛桑农业研究中心从1843年就开始进行小麦生产科学试验，并长期进行定点对比试验，取得并积累了完整的试验数据，为英国乃至世界农业科研提供了基础支撑。英国土地的土壤条件较差，但由于其农业技术发达、土地开发科学，土地多已成为熟化地，农作物产量、农业劳动生产率都很高，每年以占全部从业劳动力约1%的农业劳动力就能生产全部所需的60%的农产品。英国对农业科研和新技术、新成果的普及和推广高度重视并不断加强，农民素质不断提高，这成为促进其农业发展的重要因素。

三是参加欧盟共同农业政策，建立统一市场和监管补贴体系。欧盟共同农业政策对法国和英国农业的发展影响很大。这项政策最初的目的是为了推进欧洲重建、解决食品供应短缺问题、实现农产品自给。这项政策自1960年6月底提出，从1962年开始正式实施，至今已有50多年，其具体内容不断随时代发展而变化。两国参加这一政策体系后，农产品在价格上较为有利，农业劳动生产率较高的农场主享有竞争优势，乡村发展的多样性、多功能性、现代化和自然环境的保护得到增强，并建立了有效运转的生产监测、市场管理和补贴体系，农业管理更加规范并逐渐趋同。

四是推进城乡功能互补，将生态宜居开发为乡村发展的比较优势。法国和英国在工业化、城市化进程中，不仅重视现代农业的发展，而且重视发挥乡村的多功能性，推进城乡功能互补。目前两国的乡村已经实现生态宜居，吸引了大量人口到乡村居住和旅游、度假等。住在乡村的人口不以农民为主，有市民、农民、游客等各类人口，特别是有很多收入水平较高、灵活就业的人口和中老年人口等。大量的非农业人口居住在乡村，不仅优化了城乡发展格局，而且优化了乡村人口结构，提高了乡村经济社会发展水平。

五是加强对土地发展权的管控，促进乡村长期健康稳定发展。土地使用制度对乡村发展非常重要，它的一个重要内容是对土地发展权的界定和管理。法国和英国的土地既有个人所有制，也有公共所有制，但政府在公共管理上一律严格且平等要求。特别是通过对土地发展权进行深入界定和合理规范，按照规划和法律等进行严格管控，保证社会公众利益不受私人发展侵犯，实现了人与人之间在土地利用上的利益平衡。

六是改革市县行政关系，推进城乡公共服务均等化。法国和英国城乡发展已经融为一体，一个重要原因是，乡村区域的行政管理和城镇区域的行政管理，两者地位平级，公共管理服务方式和内容趋同，这个变化从上世纪就已经开始发生。

启示：加强“长板” 综合开发 有序发展

从法国和英国的乡村发展历程看，乡村建设得好，同样可以成为新的经济增长点，但这必须在乡村发展中引入新的模式，把综合开发乡村的比较优势作为重要目标。两国的实践表明，靠在乡村单纯发展农业以及向农民提供补贴的传统模式，难以实现既定目标。毕竟，农业部门能提供的就业机会不到10%。

还要看到，乡村的概念是以人口密度等指标来界定的，乡村产业的发展远不限于农业，乡村有“绿色地区”也有“棕色地区”（比如小城镇）。发达国家有大量人口在乡村生活，这些人口是乡村居民，但他们的生活方式是城市化的。因此，这些国家在政策设计上，不是一提到乡村发展就聚焦于补贴农民，包括实行产业倾斜政策和收入直接补贴政策等，这种模式的政策效果是十分有限的，因为补贴后农民经营的内容可能还是原来的，农业结构和发展模式没有变化，导致城乡差距仍然存在甚至继续扩大。

可见，促进乡村发展转型需要考虑促进跨产业跨行业发展，培育积聚人口和服务的小型城镇及“棕色地区”，开发投资乡村特色比较优势。要用投资和创新的理念指导乡村发展，重视开发有增长潜力的产业或环节，推进乡村结构性改革。需要提醒的是，乡村投资是非常复杂的事情，关键要有人和机构去乡村做大量的基础性和服务性工作。

与此同时，振兴乡村要更加重视有序发展。当前，我国实施乡村振兴战略的任务紧迫，但乡村建设发展涉及面广，需要的投资大，面临多种矛盾，农业发展方式转变也面临一些困难，必须从长计议，有序推进，这就需要把提高政策设计的科学性、合理性和连续性作为重要标准。

在法英两国的实践中，最重要的机制是重视发挥地方基层政府作用，引入长期规划和土地发展权管控。在法国和英国的乡村发展中，人口结构和农业地位的变化很大，但通过加强规划引领和实行严格的土地发展权管控等，乡村布局、结构、基础设施和古建筑等都实现了发展的稳定性和连续性，保障了乡村生态宜居。应该看到，乡村发展是个“慢变量”，在谋划上既等不得，也急不得，要在政策措施方面有百年大计甚至千年大计的准备。要对乡村现代化和后现代化进行统筹考虑，对城乡发展进行统筹融合，有序推动乡村结构调整和发展方式转变。要长期持续重视农业科研推广，积极稳妥推进土地制度改革，着力解决已经进入乡村发展创业的各类人员特别是新农民和新居民所面临的各种现实问题，建立有效解决问题的渠道和机制。

（作者单位：国务院发展研究中心农村经济研究部）

来源：经济日报