做好城市地下空间文章

一段时间以来，天然气管道破裂、地铁遭遇洪灾等事故发生在城市的地下空间，暴露出地下空间的重要性、特殊性、复杂性。进一步提升地下空间的发展质量，做好城市“里子”文章，是今后一项重要工作。

地下空间是城市发展的战略性空间。随着城镇化快速发展，地下空间在交通设施、生产生活方面的开发利用越来越多。同时，地下空间在规划、建设、运营与应急管理等方面，仍存在一些突出问题，影响地下空间发展质量。

城市地下空间规划的引领性功能需要增强。各地应按要求认真开展地下空间开发利用的规划编制和审批工作，跟上规划编制的进度要求，同时更要提高规划水平。从目前看，有的地方地下空间规划标准依据不够细，地上、地下空间缺乏一体化设计，关于地下空间安全与发展的内容深度不够实，存在地下空间资源粗放使用、浪费使用的现象。

城市地下空间开发利用的管理效能需要加强。地下空间涉及规划、地铁、人防、市政园林等多个部门。由于各部门间权责界定不明确，实际工作中既有多头管理的问题，也有部门间互相推诿的现象。监管内容的覆盖不够全面，对人防、消防、防洪、抗震等有相对明确的标准，但对抗爆、防腐、防毒、防风等监管要求较少。运营管理欠缺科学分类，我国地域辽阔，不同地质土壤地下空间利用难度、效果、安全性等不同，但普遍缺乏有针对性的分类运营管理措施。

地下空间突发事件的应急处理能力需要加强。个别城市亟待建立和完善地下空间突发事件应急预案，对事件分级、应急联动机构及职责做出明确，对事故监测、预警和应急保障提出具体要求。有的城市虽有预案，但疏于开展应急训练，集结、出动、通信保障、现场指挥、应急指挥中心指挥调度等应急实战能力欠缺。

进一步提升地下空间的发展质量，是一篇大文章。做好这篇文章，既能满足民生发展的要求，又能够拉动内需。这方面需要做的工作有很多，关键是补足短板、协同治理、系统优化。

从补足短板来说，主要是密切联系对照一些地下空间事故，深刻借鉴其中教训，广泛深入地开展“城市体检”工作，查找各城市中存在的实际问题，缺什么补什么。这包括补规划编制、补硬件设施建设、补应急能力水平等。

从协同治理来说，要进一步协同地下与地上发展目标、地下空间发展牵头部门与协同机构、规划建设与运行诸多环节、常态化治理与应急管理等之间的关系，用科学化、智慧化、精细化的手段，推动构建高效率的地下空间治理体系。

从系统优化来说，主要是将地下地上空间作为一个整体来推动城市形态、功能、发展路径的演进，推动城市高质量发展。过去城市的规划发展，主要是基于对地表城市的认识，追求的主要是地上空间的发展。未来，应总结城市地上地下一体化高质量发展的创新实践，建设更加立体、更具韧性与纵深感的现代化城市。

（作者冯奎，系中国城市和小城镇改革发展中心研究员）