美国该由谁来决定是否发动战争

假设拜登总统来到国会，宣布结束阿富汗战争只是个开始，那会不会爆发总统与国会之间无休止的争论。近年来，美国至少对九个国家使用了地面部队或空中打击：不仅仅是在阿富汗，还有伊拉克、肯尼亚、利比亚、马里、巴基斯坦、索马里、叙利亚和也门。这些战争之所以能继续进行，一定程度上是因为这些战争由总统发动。国会已经放弃了决定美国是否应该作战、在哪里以及与谁作战的宪法义务。

拜登接手的就是这样的局面，但他不需要延续正在进行的战争或使之得以进行的法律规避。他可以这样告诉国会：给你们六个月的时间，要想让战争继续下去，就需要发出正式的宣战，否则军队（以及飞机和无人机）就要回家了。

如果拜登发出这样的最后通牒，他将一举开创一个美国外交政策的新时代。当然，总统会遭到攻击，说他推卸责任。但宣战的责任本来就属于国会，如果国会一直推卸责任，那么拜登、他的继任者或者投票的公众就应该要求国会履行义务。不然的话，总统还得一个人继续指挥人类有史以来规模最大的军队，而3.33亿美国人为此战斗、付钱，他们基本只能眼睁睁地看着战争展开。

如果这个想法听起来是革命性的，那么当国会完全停止宣战时，真正的革命就来了。对于制宪者来说，赋予国会“宣战”权力的条款是宪法的关键创新之一。詹姆斯·麦迪逊(James Madison)认为，这是该法律文件中最明智的部分，因为在他看来，行政部门是“对战争最感兴趣、最容易卷入战争的权力部门”。

美国历史上的杰出人物曾经试图将宪法的门槛提得更高。第一次世界大战后，印第安纳州众议员路易斯·拉德洛(Louis Ludlow)想将战争权力直接交到人民手中；他提出了一项激进的宪法修正案，要求整个国家就是否宣战进行投票。在很多年的时间里，超过70%的公众都支持该措施，但众议院在1938年以微弱优势将其否决。

珍珠港事件发生后，国会宣战。那是它最后一次行使这个责任。在接下来的80年里，这个国家走上了一条与拉德洛议员设想的截然相反的道路。为了维护世界秩序，总统们绕过了曾经碍事的国会限制。因此，当专家们对阿富汗的混乱进行追责时，他们争论的是哪位总统责任最大：是那些发动、延长战争的总统，还是那些试图结束战争的人。这种相互指责不仅进一步证实了这场特殊灾难背后的一个成因，也证实了9·11事件以来这个国家陷入的许多转移性冲突的原因：国会毫不犹豫地服从至高无上的总统。

2001年，国会通过了“使用武力授权”，这是一种代理宣告，允许总统对任何“他认为”与9·11袭击有关的实体进行武力打击。加州众议员芭芭拉·李(Barbara Lee)投了唯一的反对票。她预言这将使美国陷入“一场既没有退出策略、也没有明确目标的无限战争”。事实证明她是对的。

国会需要在旧有标准的基础上采取新标准。以往国会正式宣战时（就像它在历史上进行过的11次宣战一样），它会列出将要开展敌对行动的目标国家。这一做法是有价值的，因为它会让美国与世界其他国家保持和平；国会将必须发布另一份宣告，将新的敌人囊括入这些战争。2001年的授权没有包含这样的具体内容。它实际上是在邀请总统们去做他们已经做过的事：证明对眼花缭乱的各色群体发动战争——其中一些我们可能并不知情，因为完整清单依然保密——是正当的。（2002年，国会通过了对伊拉克动武的第二次授权，去年，特朗普政府援引该授权，刺杀了一个身处完全不同国家的少将——伊朗的卡西姆·苏莱曼尼[Qassim Suleimani]。）

如果国会想让宣战有效力，就不仅要明确敌人，还要明确军事目标和冲突的地理范围。到了规定的时段之后，国会应该再次宣战，或是让战争结束。

今年夏天，三位看似不可能有交集的参议员带来了一项类似的提案。由民主党人克里斯·墨菲(Chris Murphy)、共和党人迈克·李(Mike Lee)、以及独立人士伯尼·桑德斯(Bernie Sanders)提出的《国家安全权力法案》(National Security Powers Act)将严格定义新的干预措施、两年后的日落授权、以及对非法活动资助的自动撤除。比起简单废除9·11之后通过的两项授权，他们的新框架将改变我们发动战争的方式——以及可能的话，彻底避免不必要的冲突。

法律程序不能代替明智决策和有效行动。但要求国会来选择我们打什么仗更有可能产生积极结果。现在的情况是，总统定义战争，战争也定义总统。林登·约翰逊(Lyndon Johnson)向越南派遣了54.8万名士兵，尽管他怀疑他们并不能打赢，只因为他认为如果在越共接管时袖手旁观，他个人会受到指责。国会的535名议员从军事胜利的荣耀中获得的好处更少，若是海外发生对美不利但又不可阻止的事件，他们的损失也更少。只有国会可以在宣告中对冲突施加时间限制，迫使国家重新评估其战争，以免战争变得永无止境。

一个长期消极的国会无法自行生出骨气。很明显，只要总统和选民不反对，议员就更倾向于逃避责任。因此，政治体系里的其他分支应该采取行动让国会履行自己的职责——比如拒绝发动国会不肯宣告的战争，或是惩罚不举行必要投票的议员。

在9·11发生20年后，许多美国人宁愿不再做世界警察。他们不应全然依赖三军统帅的自我克制来实现这点，不管他是唐纳德·特朗普(Donald Trump)、乔·拜登(Joe Biden)还是之后的任何人。国会可以也应该决定美国是否要开战。如果是这样，也许真能带来一些和平。