新《粮食流通管理条例》的合理行政原则

单奕铭/文 粮食是最基本的生活资料，更是关系每个人基本生活的重要商品。近年来，我国粮食和物资储备工作不断改革发展，粮食安全水平不断提升，即使在疫情最严重期间，仍能保证粮食和重要农副产品供给充裕，民生安稳。2021年4月15日起施行的《粮食流通管理条例》（简称《条例》），是对2004年《条例》的一次系统修订，标志着我国的粮食流通法治治理进入新阶段。全面建设法治社会背景下，提高依法管粮治粮水平能力，要求各级粮食管理部门在运用《条例》过程中理解和把握合理行政原则。

总体而言，《条例》关于合理行政的要求主要体现在：

一是回应市场经济发展需求，取消粮食收购许可，规定粮食收购企业备案。修订前的《条例》规定，经营者取得粮食收购资格后，方可从事粮食收购活动。修订后的《条例》取消了粮食收购许可制度，规定“从事粮食收购的经营者，应当具备与其收购粮食品种、数量相适应的能力”，同时规定从事粮食收购的企业应当就相关信息向所在地县级粮食和储备行政管理部门备案。取消粮食收购资格许可制度，是《条例》修订的重点内容，也是顺应粮食购销形势发展变化进行的粮食流通管理制度的重大调整。在司法领域，2015年底发生的“王力军无证收购玉米案”曾引起广泛关注。王力军是内蒙古自治区巴彦淖尔市临河区的一名普通农民，2014年11月至2015年3月间，其从所在村镇周边农户手中收购玉米。2015年底，王力军因无证收购玉米被工商局等相关部门查获，随后他到公安机关投案自首。2016年4月15日，当地人民法院以王力军没有办理粮食经营许可证和工商营业执照而进行粮食收购活动为主要理由，认定王力军构成非法经营罪，判处其有期徒刑一年，缓刑二年，并处罚金人民币2万元。也就是说，在没有获得许可的情况下从事粮食收购，成为王力军案定罪的关键因素。2017年2月，巴彦淖尔市中级人民法院再审撤销原判决，改判王力军无罪，并进行相应的国家赔偿。就《条例》取消粮食收购许可而言，对该案件是一次回应。

二是设立严格的法律责任，大幅提升违法成本。新《条例》的显著变化，是增加粮食经营主体的法律责任，大幅提高违法成本。比如：通过修改第四十五条，完善了相关市场主体保证粮食质量安全的法律责任。对粮食收购者、从事粮食收购、销售、储存、加工的粮食经营者等市场主体的违法行为，增加“20万元上50万元以下罚款”的处罚档次；同时增设粮食收购者、粮食储存企业未按照国家有关规定进行质量安全检验、出库质量安全检验的法律责任。再如，通过增设第四十九条、第五十一条，加大政策性粮食经营违法行为的处罚力度，对情节严重的政策性粮食经营违法行为，设置最高额500万元的罚款。同时，增加了粮食经营企业相关责任人的法律责任，规定从事粮食经营的企业有违反《条例》规定违法情形且情节严重的，对其法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员其他直接责任人员处以“上一年度从本企业取得收入的1倍以上10倍以下罚款”。《条例》修订前，对严重违法行为（如虚假购销、擅自动用政策性粮食等）最高处以20万元罚款，企业违法成本偏低。法律责任制度的调整，是对粮食流通市场化日益活跃的回应，将大大增强粮食行政管理部门的执法督查效能。

在粮食流通管理行政工作中，要从以下方面理解把握合理行政原则：

一是主动运用法治思维，适应法律规范调整提高事中事后监管能力，规范粮食购销活动。1978年以来，我国的粮食流通体制经历数次调整，不断推动粮食购销市场化改革，尤其是2014年以来，粮食收购价格完全市场化。由于法律的滞后性，粮食流通领域的深刻变化在法制层面没有得到适当回应。事实上，原《条例》第四十条对未经许可擅自从事粮食收购活动的，设置了“没收非法收购的粮食”以及“情节严重的，并处非法收购粮食价值1倍以上5倍以下的罚款”的行政处罚措施，只有构成犯罪的，才依法追究刑事责任。但是，在许可制度下，这种设置没有起到应有的作用。在“王力军收购玉米案”再审阶段，最高人民法院明确指出，就本案而言，王力军从粮农处收购玉米卖予粮库，在粮农与粮库之间起了桥梁纽带作用，没有破坏粮食流通的主渠道，没有严重扰乱市场秩序，不具有与刑法第二百二十五条规定的非法经营罪前三项行为相当的社会危害性，不具有刑事处罚的必要。王力军案的产生，固然存在司法机关忽视刑法中社会危害性实质考察的因素影响，但对行为违法性进行判断的根源在于粮食收购许可制度的设置。就此而言，取消粮食收购许可制度，符合当前社会主义市场经济条件下粮食流通发展的客观实际情况，从法律规范层面更加合理。同时，取消许可，不意味着粮食管理部门放手不管，考虑到从事粮食收购的市场经营主体多样（包括自然人、个体工商户、企业），容易滋生市场乱象，反而对粮食管理依法行政工作提出了更高的要求，行政机关应当充分运用法治方法、手段，强化事中事后监管，做好粮食收购者、粮食收购企业法定义务履行情况的日常检查，规范收购行为，更好维护市场秩序，营造良好市场环境。

二是提高执法规范化水平，在相关案件的处理上合理把握行政处罚的尺度。《条例》设置的违法成本提高，意味着行政机关自由裁量权变大，合理把握行政处罚的幅度，成为合理行政的关键。粮食流通监督检查涉及粮食流通多个环节，监督检查的内容包括粮食购销、库存管理、粮食质量、储粮安全等多个方面。监督检查是《条例》赋予粮食行政管理部门的法定职责，执法人员必须依职权、依程序主动开展执法行动。尽管粮食违法处罚数额和幅度调整的主要因素在于，一些粮食违法案件涉案数额、非法获利非常高，原定的罚款数额不足以震慑严重违法行为。但是，威慑严重违法不意味着对违法行为不加区分一律适用重罚。结合新《行政诉讼法》《行政处罚法》相关规定，实施行政处罚，必须与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。如果行政机关作出的行政行为“明显不当”的,人民法院应当判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。所谓行政行为“明显不当”，一般是指行政行为不符合比例原则、违反平等原则或缺乏正当程序。在粮食违法行政处罚案件中，要注意遵循比例原则，根据行为人违法性质和情节，在法定范围和幅度内，保持处罚力度与违法程度相适应，不能轻微违法重罚、重大违法轻罚，避免出现“明显不当”的情况。合理行政，不能完全依赖执法人员的自由裁量，在下一步执法工作中，应当及时总结经验，根据具体违法情形对处罚幅度、倍数做出统一的规定，从而为规范粮食流通执法和处罚工作提供依据。

（作者系河南工业大学法学院讲师）

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