行政诉讼中债权人原告主体资格的认定

文 | 广东省湛江经济技术开发区人民法院

范丽萍

基本案情与裁判结果

涉案房屋位于广东省吴川市梅菉街道人民中路45号，是吴川市农业生产资料公司（以下简称“农业公司”）职工宿舍。房屋下的土地使用权人为农业公司，土地使用权证号为吴府国用（2010）第00574号《国有土地使用证》。1994年，原吴川县人民政府向农业公司颁发了涉案房屋的粤房证字第4521267号《房屋所有权证》。2004年，农业公司将30套职工宿舍转让给陈观娣等职工。经农业公司、第三人陈观娣共同申请，并提交了粤房证字第4521267号《房屋所有权证》、房地产买卖合同、现场勘察表、行政事业性收费统一票据等有关资料，2004年12月，吴川市人民政府为第三人陈观娣核发了涉案粤房地证字第C3117686号《房地产权证》。

2010年9月26日，农业公司以涉案土地向吴川市农村信用合作社（以下简称“农村信用社”）为吴川市绿色安保猪业有限公司（以下简称“绿色安保公司”）1500万元的借款提供抵押担保。因绿色安保公司到期未还款，农业公司与农村信用社、绿色安保公司发生金融借款合同纠纷，广东省吴川市人民法院和广东省湛江市中级人民法院先后作出民事判决，判决农业公司以涉案土地作为抵押担保有效，农村信用社对涉案土地使用权享有优先受偿权。

2019年，农村信用社与广州资产管理有限公司签订债权转让协议，将包括绿色安保公司在内的4501余万元本息债权转让给广州资产管理有限公司。2019年6月3日，吴川市旗胜建筑工程有限公司（以下简称“旗胜公司”）通过网上公开竞价购得上述债权。后吴川市人民法院作出执行裁定，确认旗胜公司为申请执行绿色安保公司、李伟杰、陈福、李华康等人借款合同纠纷一案的申请执行人。

2019年11月25日，陈观娣等30人以其房屋在涉案被执行土地范围内，吴川市自然资源局（原吴川市国土资源局）将涉案土地使用权确权给农业公司侵害其权益为由，向广东省湛江经济技术开发区人民法院提起行政诉讼。

湛江经济技术开发区法院于2020年5月26日作出行政判决，撤销农业公司名下的吴府国用（2010）第00574号《国有土地使用证》。判决后，吴川市自然资源局及农村信用社不服，提起上诉。该案尚未生效。

旗胜公司认为，吴川市人民政府对涉案土地上的房屋进行产权登记，影响了其债权实现，遂向湛江经济技术开发区法院提起本诉，请求撤销涉案《房地产权证》的登记行为。

湛江经济技术开发区法院一审认为，原告旗胜公司对涉案土地的优先受偿权是债权。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第十三条的规定，债权人只有在行政机关作出行政行为时依法应当对其债权予以保护或者考虑的情形下才具有原告主体资格。而涉案房屋登记发生在2004年，旗胜公司于2019年方对涉案房屋所在土地享有债权。显然，对后来发生的土地抵押权的债权保护问题，不属于行政机关在进行房屋登记时应当考虑的范畴。因此，旗胜公司不具有提起本诉的原告主体资格。一审裁定驳回起诉。

旗胜公司上诉至湛江中院。湛江中院同意一审法院裁判意见，驳回上诉，维持原裁定。

是否具有利害关系存在分歧

《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”依此规定，与行政行为具有“利害关系”是具体行政行为针对对象以外的公民、法人或者其他组织作为原告提起行政诉讼的前提。只有在原告与被诉行政行为具有行政法上的“利害关系”的前提下，原告才有启动司法程序对具体行政行为合法性进行审查的资格。因此，对“利害关系”的审查是行政诉讼中司法审查的关键。而这正是本案的争议焦点：旗胜公司与被诉行政行为是否具有利害关系、是否为适格的原告。

一种意见认为，旗胜公司以竞拍方式取得涉案土地的优先受偿权，吴川市人民政府为本案第三人对涉案土地上的房屋进行产权登记，对其实现债权产生影响，故旗胜公司有权提起本案诉讼。

另一种意见认为，旗胜公司对涉案土地的优先受偿权属于民事权益，可以通过土地转让所取得的对价予以实现。涉案房地产登记行为与债权的实现，二者之间也没有必然的因果关系。债权人债权的实现取决于债务人的履约能力，与行政机关的登记行为不具有法律上的利害关系，故旗胜公司不具有原告主体资格。

还有一种意见认为，旗胜公司的优先受偿权不同于一般债权，应受到法律的特别保护，而行政机关的登记行为有可能妨碍了其债权的实现，其诉权应得到保护。但是，本案被诉行政行为发生早于旗胜公司取得涉案债权，即行政行为发生在前、民事法律关系发生在后。此时，该债权利益不是行政机关作出被诉行政行为时应当考虑及保护的对象。

利害关系的审查与认定

《行政诉讼法解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于《行政诉讼法》第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”以上规定是具体行政行为针对对象以外的公民、法人或者其他组织作为原告提起行政诉讼的明确规定，如确认了基于相邻权、公平竞争权受侵害而提起行政诉讼的原告主体资格。同时，该条又将“其他与行政行为有利害关系的情形”作为兜底条款规定在第（六）项中。

由于现实生活的多样性，在司法实践中，对于“其他与行政行为有利害关系的情形”的判断与把握往往并不容易。通常认为，行政诉讼乃公法上之诉讼，只有某一公法（即行政实体法）领域的权利或利益受到行政行为影响，存在受到损害可能性的当事人才与行政行为具有法律上的利害关系，才形成了行政法上权利义务关系，从而具有原告主体资格。这是因为，如果原告诉请保护的权益并不是行政机关作出行政行为时需要考虑和保护的法律上的权益，即使法院认可其原告主体资格，但在对行政行为合法性进行实体审查时，仍然不会将行政机关未考虑原告诉请保护权益之情形，作为认定行政行为违法的标准。也就是说，即使当事人所主张的权益客观存在，也可能间接受到行政行为的影响，但因不属于行政实体法保护的权益，故并不会得到实体裁判支持。因此，审查当事人与行政行为之间是否具有利害关系，当是审查该当事人是否存在行政机关作出行政行为时需要考虑并保护的行政实体法上的合法权益。这是原告与行政行为是否存在利害关系在横向维度上的判断。

同时，纵向方面，因法院审理行政案件审查的对象是行政机关作出的行政行为，对该行政行为合法性的审查，依据的应当是行为作出时的事实和法律状态，一般不受事后变化了的事实和法律规定的影响。因而当事人主张的权益，应当是行政机关作出行政行为时已经存在和需要考虑的权益，原则上对于事后形成的权益或者已经消失的权益，当事人无权提起诉讼，除非存在因行政法律关系存续而事后受到影响等特殊情形或者法律有特殊规定。故一般而言，只有行政行为作出时受到影响的主体才与行政行为具有利害关系，从而具备提起行政诉讼的资格。

债权人在行政诉讼中原告主体资格的认定

根据以上分析，当事人是否具有行政实体法上保护的权益，是当事人是否具有原告主体资格的重要判断标准。当事人关于民法上的权益或者习惯法上的权益，只有在有关行政法律规范对其加以保护的情形下，才能成为行政法上保护的权益，才能形成行政法上的利害关系，才能取得行政诉讼原告主体资格，从而请求司法保护。故一般而言，债权人不具有提起行政诉讼的原告主体资格。这是因为，债权属于私法领域，债权人的债权能否实现取决于债务人的履约能力。行政机关在实施行政管理这一活动时，只对与该行政管理事项相关的情况予以考虑，不会因为行政相对人在债务上存在一些问题而进行有差别的对待。因此，一般债权人的债权权益能否实现与行政机关的行政管理活动没有因果关系，民事法律关系中的债权人原则上不具有行政诉讼原告资格。

通常情况下，债权人不具有行政诉讼原告资格，但也存在例外情形。《行政诉讼法解释》第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作出的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予以保护或者应予考虑的除外。”根据该条规定，债权人只有在行政机关作出行政行为时依法应当对其债权予以保护或者考虑的情形下才具有原告主体资格。

那么，何为“行政机关作出行政行为时依法应当对其债权予以保护或者考虑的情形”？笔者认为，该债权应当具有以下几个方面的特征：其一，该债权应当是受法律保护的债权。只有合法有效的债权才能成为行政机关在作出行政行为时予以保护或考虑的债权，违法的债权不可能成为法律的保护对象，当然也不可能成为行政机关作出行政行为需要依法予以保护或考虑的债权。其二，该受法律保护的债权必须在行政机关作出行政行为时业已形成或者必将形成，单纯的期待所形成的未来债权不能成为此处受法律保护的债权，而“必将形成”的债权应当有相关法律的特别规定或者与作出的行政行为存在特别的法律利益，使得行政机关在作出行政行为时有理由相信该债权必将形成。其三，也是最为重要的一点，即债权的侵害与行政机关作出的行政行为之间需要具备行政实体法上的因果关系。该因果关系应区别于普通侵权法律关系中的“相当因果关系”，需要债权人与行政机关形成一种区别于一般债权人的特别法律关系。比如，作为债权担保的抵押权，可使权利主体对该物享有优先受偿权。因此，在行政机关为该抵押物办理所有权证及他项权证行为违法，导致权利主体的债权及抵押权无法实现时，该主体是行政法上的适格原告。又比如，人民法院应债权人要求查封债务人房屋后，债权人的债权即不同于普通债权，而是受到法院的特别保护。国土部门在此情况下作出土地使用权变更登记导致了房地的分离、妨碍了债权的实现，债权人对此登记行为不服提起行政诉讼的，具有原告资格。故此，最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第四条规定：“房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记，债权人不服提起诉讼，符合下列情形之一的，人民法院应当依法受理：（一）以房屋为标的物的债权已办理预告登记的；（二）债权人为抵押权人且房屋转让未经其同意的；（三）人民法院依债权人申请对房屋采取强制执行措施并已通知房屋登记机构的；（四）房屋登记机构工作人员与债务人恶意串通的。”

综上所述，债权人通常情况下并不具有行政诉讼原告主体资格，但如果一般债权人已经转化为特殊债权人，如已办理预告登记、债权人为抵押权人或已申请法院采取强制执行措施的，则该特殊债权人具有行政诉讼原告资格。就本案而言，持第一、第二种意见的人，笼统地将债权人的原告资格予以划分，一律认为债权人有或没有提起行政诉讼的原告资格，均过于片面，缺乏全面分析。因此，笔者更倾向于第三种意见，认为应当依据债权人所享有的债权具体情况具体对待。首先，如果是非法债权，则直接“一票否决”；其次，对于合法债权，则进一步审查该合法债权形成的时间，如形成在具体行政行为作出之后，一般不符合行政法意义上“利害关系”所需要具备的时间条件，但在作出行政行为时已知悉日后必将形成的除外；最后，则是审查该债权人的债权与行政机关作出的具体行政行为是否具备行政法意义上的“特别因果关系”，表现为行政机关作出的具体行政行为将会直接或者具备重大可能性会影响到债权人的债权。只有具备该种“特别因果关系”，相应的债权才是行政机关在作出具体行政行为时依法需要考虑或保护的债权。

本案中，旗胜公司于2019年6月3日通过网上公开竞价的方式取得涉案土地的优先受偿权。该债权显然具有合法性，且属于特殊债权。但是，本案被诉行政行为作出的时间是2004年12月，早于旗胜公司取得涉案土地的债权。从时间节点上判断，旗胜公司的优先受偿权形成于被诉行政行为作出之后，该债权利益显然不是行政机关作出被诉行政行为时应当考虑及保护的对象，不符合以上“行政机关作出行政行为时依法应予以保护或者应予考虑的情形”之规定。故旗胜公司与取得优先受偿权之前行政机关已经作出的被诉房屋行政登记行为不具有行政法上的“利害关系”。旗胜公司以其取得债权之前的房屋登记行为损害其债权实现为由提起本案诉讼，不符合行政诉讼原告主体资格的有关规定，故不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。

本期封面及目录

《中国审判》杂志2021年第15期

中国审判新闻半月刊·总第277期

编辑/孙敏