行政公益诉讼调查事项中的“关联性”探析

　　《人民检察院公益诉讼办案规则》(下称《规则》)第71条规定:人民检察院办理行政公益诉讼案件,围绕以下事项进行调查:……(四)行政机关不依法履行职责的行为与国家利益或者社会公共利益受到侵害的关联性。对“关联性”的判断,既考验着检察官对于具体案件事实的把握和判断,也考验着检察官自身的知识体系和司法理性;既是行政公益诉讼检察实践中的重点,也是难点。笔者就行政公益诉讼检察实践中,如何客观、精准地对行政机关不依法履行职责的行为与国家利益或者社会公共利益受到侵害进行“关联性”判断做如下探析。

　　“关联性”概述

　　“关联性”概念。在法律语境下,检察官对“关联性”一词最熟悉的理解一般是指证据的“关联性”。任何一项证据,其被法庭采信的基本前提,就是必须具有“关联性”,不具有“关联性”的证据,只有在极其例外的情况下才具有可采性。然而,在《规则》中,“关联性”一词明显有着不同的含义。从语义上看,《规则》第71条第四项中的“关联性”,指的并不是证据的属性,而是一种法律事实。它指的是行政机关不依法履行职责的行为与国家利益或者社会公共利益受到侵害这两个要件之间相互关联、作用的程度。

　　“关联性”与因果关系的辨析。“关联性”与因果关系不是同一概念。《规则》将行政机关不依法履行职责的行为与国家利益或者社会公共利益受到侵害的“关联性”作为行政公益诉讼案件的调查事项之一,而没有采用传统刑法、民法中的因果关系。因果关系是一种作用关系,是一种原因和结果、原因导致结果的关系,是确定的、已知的、必然的关系,也是我们熟悉且擅于处理的关系。比如,刑法上的条件因果关系、民法上的相当因果关系。

　　“关联性”与因果关系既有联系,又有区别。首先,“关联性”仅表示事物之间存在一定联系,但不具有明确清晰的指向性;而“因果关系”表示的是一种行为与后果之间确定性的联系,该联系带有明确的指向性。其次,事物之间存在因果关系必定具有“关联性”;反之则不成立,即具有“关联性”的事物之间不一定存在因果关系。

　　行政公益诉讼视角下的“关联性”。基于上述概念的辨析,笔者认为,《规则》中的“关联性”,即行政公益诉讼视角下的“关联性”,应当至少包括且不限于以下两层含义:第一层含义,“关联性”具有专属性,即专指行政机关不依法履行职责的行为与国家利益或者社会公共利益受到侵害之间存在联系或者影响,不同于证据法上所指的“关联性”。第二层含义,只有当这种联系达到了某种程度,才能视为具有“关联性”。从诉讼的角度来看关联程度,要求至少能够引起司法人员产生合理怀疑,即国家利益或者社会公共利益受到侵害有可能是由行政机关不依法履行职责的行为所导致的,具有高度的盖然性。

　　行政公益诉讼中“关联性”认定步骤

　　在对行政机关不依法履行职责的行为,以及国家利益或者社会公共利益受到侵害的事实予以调查核实的基础上,可以进行如下认定。

　　第一步,进行因果关系判断。行政公益诉讼表面上来看,是两个公权力部门之间的诉讼,但就其“诉讼”本质而言,仍是典型的侵权之诉。因此,应当首先判断是否符合民法侵权之诉中的因果关系。目前,民法侵权之诉中的因果关系通说以“相当因果关系”作为基础理论,即以行为人之行为所造成的客观事实为观察的基础,并就此客观事实,依一般社会人的知识经验判断,通常均有发生同样损害结果之可能的,该行为人之行为与损害结果之间即有因果关系。

　　第二步,进行关联程度判断。行政机关不依法履行职责的行为致使国家利益或者社会公共利益受到侵害,其对不依法履行职责的行为所生的侵害应否负责系法律问题,属法之判断,应依法规目的加以认定。因此,对关联程度的判断,应当以“法规目的说”为理论基础,即以法律法规规章等规范性文件确定某一行政机关的法律义务为评价标准。《规则》第72条规定,“人民检察院认定行政机关监督管理职责的依据为法律法规规章,可以参考行政机关的‘三定’方案、权力清单和责任清单等。”如果行政机关存在不依法履行法律法规规章、“三定”方案、权力清单和责任清单所赋予的职责时,就应当承担国家利益或者社会公共利益受到侵害的责任。

　　行政公益诉讼中“关联性”判断方法

　　在办案实践中,如何设定客观性标准,是公益诉讼检察工作中的难点。笔者认为,应坚持以下基本方法。

　　做到依法判断。检察官在办理行政公益诉讼案件中,对行政机关不依法履行职责的行为与国家利益或者社会公共利益受到侵害的“关联性”所作判断是一种司法判断,应严格依据法律规定进行判断。判断的关键是所依据的法律是不是属于调整该案件的法律,是否和案件具有相关性。法律不仅仅是纸上的规则,检察官同时还要恪守司法职业者特定的法治思维和法治方式,按照法律的逻辑思考、分析和解决问题,从而实现依法判断。

　　坚持政策指引。中国特色社会主义进入新时代,司法过程要更多关注新时代人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的新需求。在行政公益诉讼中,判断行政机关不依法履行职责的行为与国家利益或者社会公共利益受到侵害之间是否存在“关联性”时,检察官的思维应贴紧时代需要,坚持一条主线,即以习近平法治思想为主线,更加重视法治、厉行法治,在助力国家治理体系和治理能力现代化中充分发挥检察机关的职能作用。具体而言,应当做到两个结合:

　　首先,与我国法律文化相结合。情、理、法三者的和谐共存构成了中华民族独特的法律文化模型。中国传统法律文化的主导性价值取向,首先是维护社会秩序。我国宪法规定,国家维护社会秩序。行政机关是维护国家利益、社会公共利益和社会秩序的主力军。只有行政机关严格依法履行职责,才符合我国的国情和民众的情感诉求,才能找到民族情感、社会发展规律以及法律规定三者的平衡点。

　　其次,与我国行政机关的特色相结合。法治政府建设是新时代全面依法治国的重要内容。用法治给行政权力定规矩、划界限是新时代法治政府建设的原则之一。对行政机关不依法履行职责的行为与国家利益或者社会公共利益受到侵害之间的“关联性”判断要坚持“双赢多赢共赢”理念,树立能动司法检察的工作理念。检察机关要积极履职、主动作为,自觉承担政治使命,服务国家建设。立足目标同向、责任共担,努力实现办案的政治效果、社会效果、法律效果的有机统一。

　　判断的基本逻辑进路如下:一是坚持以习近平法治思想为根本遵循;二是坚持情、理、法的有机统一;三是尊重国家行政权本位;四是重视国家利益和社会公共利益保护。

　　符合制度创设目的。检察公益诉讼具有国家治理功效,行政公益诉讼中的“关联性”判断必须符合制度创设目的和客观运行规律。国家治理体系和治理能力现代化既包括行政管理制度的现代化,也包括司法制度的现代化。行政公益诉讼直接涉及行政执法和国家司法,是党和国家在推进国家治理体系和治理能力现代化建设中赋予检察机关的重要职责。行政公益诉讼的制度初衷是以司法力量有效监督行政机关履职尽责,以法治思维和法治方式助推国家治理体系和治理能力现代化。行政机关与人民群众联系直接、密切,其依法行政水平和质量直接影响人民群众合法权益的保护,决定着国家治理能力水平的高低。因此,保护国家利益和社会公共利益,发挥行政公益诉讼的社会治理功能是“关联性”的价值所在。

　　遵循比例原则。在司法实践中,对行政机关不依法履行职责的行为与国家利益或者社会公共利益受到侵害之间是否具有“关联性”进行判断时,应建立一个明确的“比例尺”,即合乎法律且能增加公共效益,同时又能为人们所接受。这里涉及到行政法上的比例原则适用问题。笔者认为,在适用比例原则对行政机关不依法履行职责的行为与国家利益或者社会公共利益受到侵害之间是否具有“关联性”进行判断时,应侧重进行利益上的总体斟酌,即侧重督促行政机关严格依法行政、促进法治政府建设。之所以对行政机关赋予这样严格的要求,是因为从理论上来说,法律对行政机关职责的规定既是权力授予,更是义务分配。

　　公开判断理由。任何机关只要适用法律,其实就是在解释法律。对行政机关不依法履行职责的行为与国家利益或者社会公共利益受到侵害之间是否存在“关联性”的判断也是如此。对于“关联性”的判断,要公开其判断过程、判断依据、判断因素及推论过程,要做到以理服人,使其建立在客观且能检验的论证准则基础之上,避免流于主观法律感情的恣意和缺乏说理的简单粗暴。通过公开判断理由,可以强化透彻说理,增强司法行为的公正度、透明度,规范检察权行使,提升司法公信力和司法权威,发挥案件价值引领意义,实现办案政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。

　　(作者单位:辽宁省大连市人民检察院)