大译编参：国际规范扩散下的东北亚区域海洋环境合作 @大外交智库

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Ny.2021/ No.239

国际规范扩散下的东北亚海洋环境合作

作者：柳时贤（Sihyun Yoo），延世大学区域学合作课程特邀教授。

摘要：本研究考察了东北亚海洋环境制度化过程的初期阶段，联合国环境规划署（UNEP）的区域海国际规范如何被区域内吸收，从而促成“西北太平洋行动计划（NOWPAP）”这一国际规范的扩散。根据建构主义的方法论：第一，是否产生了某种“支配论”，形成了促进国际合作的“共享知识或认知”；第二，通过此过程观察是否可能成立“区域海海洋环境规范”；第三，分析了此规范与当时具有社会影响力的“社会结构”有着怎样的相互作用。从结果来看，在NOWPAP协商过程的初期，成功地实现了UNEP的区域海项目和共享海洋规范的扩散。然而，各国国民的关注度和认识并没有得到普遍推广。尽管如此，由于UNEP共享海洋的现存规范以及探索在此规范基础下的东北亚制度，较为松散的“东北亚区域海海洋环境的制度化”才得以可能。

要词：联合国环境规划区域海项目、共享海洋、西北太平洋行动计划、支配论、松散的制度化

文源：Sihyun Yoo，국제규범 확산을 통해 본 동북아시아 해양환경협력（The Northeast Asian Marine Environment Cooperation Through the International Norms’s Diffusion），The Journal of Humanities and Social science (HSS21)，2020, vol.11, no.4, 통권 41호 pp. 2169-2182 (14 pages)

收录：《大译编参》2021年第119期，总第119期，大外交智库外文编译评论组创办。

编译：安主恩，大外交智库外文编译评论组《大译编参》韩文（朝鲜文）组组长，现就读于吉林大学公共外交学院；

审校：王雪，大外交智库外文编译评论组《大译编参》执行副主编，现就读于南京大学中国南海研究协同创新中心；

再审：黎开朗，大外交智库外文编译评论组《大译编参》日文组组长，现就读于日本立命馆大学国际关系学院。

编译精选

一、绪论

在多样的环境问题中，海洋问题是不能单凭一国的努力而解决的，尤为需要国际社会的协调与合作。在充满矛盾和对立的情况中，即使考虑全人类的公共利益，努力保护海洋环境也是必不可少的工作。然而，在地球资源被恣行损毁、滥用的现实中，留给人类最后的宝库——“海洋”备受关注，相关讨论也非常活跃。针对海洋污染防治的东北亚地区环境合作就是其例之一。由于东北亚地区的矛盾诸多，环境合作等多边国际合作进展较其他地区都较缓慢。在此情况下，观察当前面临的问题，即东北亚海洋环境合作发展的早期成立过程是非常重要的。

与联合国环境规划署（UNEP：United Nations Environment Programme）区域海洋项目（regional seas program）中具有代表性的成功案例之一的地中海行动计划（MAP：the Mediterranean Action Plan）不同，在东北亚海洋环境方面并没有成立此种具有约束力的条约。这意味着，区域各国对保护海洋环境有所认识，但东北亚海洋环境框架的建设仍在进行中，这是今后需要积极审议的首要课题。

在众多国际合作热点问题中，将重点放在东北亚海洋环境问题的理由如下。在东北亚地区尖锐的矛盾是与海洋（领土问题）相关的。南海的中日矛盾、美国的印太战略和中国的一带一路海洋政策中，围绕区域内海洋产生的中美矛盾、日本针对韩国的海洋领土独岛进行的持续性挑衅和行动等，种种对立频繁发生。我们无法迅速解决这些冲突问题，然而，从促进跨国合作来看，尽管存在海洋矛盾，但是与海洋环境相关的讨论可以为东北亚，尤其是中日韩三国提供合作的理由。

虽然目前的研究试图讨论东北亚海洋环境合作的现状和课题，但是缺乏对这些项目出现和发展的早期制度化过程的描述。因此，仔细观察东北亚海洋环境合作产生的背景和因素、各国参与过程和海洋环境合作的早期制度化过程非常重要。通过对此过程的考察，可以探索未来东北亚地区建设强有力的海洋环境国际框架的条件、必要因素和对于不足之处的弥补等。

二、研究方法和分析框架

本研究将尝试运用国际政治理论中的建构主义（constructivism）方法分析早期制度化合作的形成过程。建构主义认为，合作方即使不以物理利益或经济利益为优先目的，通过在讨论过程中参与者之间分享的有关议题的学习和教育，每个行为体对利益的定义有可能会发生变化。而通过这种变化，国家和参与者可能会对该问题的政策偏好发生转变。因此，即使没有眼前可见的物质的现实和利益，也可以通过“共享知识和信息”和“共享利益”来建构政策变化。在讨论国际合作，特别是环境合作时，一种建构主义方法的解释较为合适，即通过在协商过程中重现建构并重新定位本国政策利益方向的过程，可以形成环境合作框架。在这一过程中发挥最大作用的是国际规范，建构主义认为，成员达到“共享的知识和理解”就是国际规范的形成，并主张通过其扩散过程实现国际合作的制度化。本研究的分析所具有的优点是，为东北亚海洋环境合作提出了初期合作和制度的启动要素后，就可以了解之后的进程是如何发挥作用的，计划是以何种方式进行的。并且可以考察通过制度合作机制和认识变化改变各国利益偏好的可能性。

三、区域海洋环境合作的国际规范扩散

（一）区域海洋环境的国际规范成立

在1973年UNEP成立后，翌年便启动了“区域海项目”。这一地区合作成为了激活环境合作项目的一环。UNEP在制定囊括整个国际环境领域的计划并实践过程中，海洋环境保护则是需要优先关注的领域之一，并且是在1975年的UNEP第3届执行理事会中决定的政策。UNEP的18个区域海项目由1974年的MAP开始运营。按地域划分，UNEP直接管理的7个区域海有：加勒比海地区、亚洲东部海域、非洲东部地区、地中海地区、太平洋西北部地区、非洲西部地区、里海。此外，虽不由UNEP直接管理，但有着密切合作关系的7个区域海有：黑海地区、太平洋东北部地区、红海和亚丁湾、ROPME（保护海洋环境区域组织）海域、亚洲南部海域、太平洋东南部地区、太平洋地区。而且，虽然有完全独立运营的5个海域：北极区、南极区、波罗的海、大西洋东北部地区，但其通过资料、信息和政策共享，与UNEP区域海项目保持着紧密联系。

UNEP的区域海项目产生海洋环境合作的方法是，首先在项目运行之前，当事国之间进行各种协商。而通过这些协商会议，区域海项目提供制度框架以及寻求与使用该框架的国内法律体系之间的协调。并且，定期提供以高级领导人为中心的论坛，以及提供指导方针和财政资源运行框架。由于UNEP的活动，1970、1980年代自然而然地成为了国际社会提出和产生管理区域海洋想法的时期。而在当时，实质性国际规范也出现了。大体上，它的开始可以看作是从UNEP创立到MAP成立，到UNEP区域海项目发展的1990年代初。

UNEP区域海项目通过“共享海洋”原则的方法，使邻近地区国家认识到关于海洋环境的政策应成为一项需要跨国合作的政策，1982年为海洋环境合作而制定且被称为“海洋宪法”的《联合国海洋法公约》（UNCLOS：United Nations Convention on the Law of the Sea）使人们认识到海洋是全人类“共有的资产”，是需要共同维护的资源。这种认识的传播使相关区域国家改变了对海洋环境政策的态度，即：在国际社会中，海洋环境保护已经发生了变化；在没有跨国合作的情况下，保护附近海域环境是非常困难的；而且，为了保护后世的资源，实现可持续发展合作也是必须的。因此，在UNEP审议前，1989年东北亚的韩国、日本、俄罗斯、中国四国事先申请了实施区域海项目。被认为是个别国家所有或各地方管辖的区域海洋的邻近海域，以及全世界海洋是国际社会所共有的海洋和资源这一观念的扩散，使得关于海洋环境和资源保护的认识产生了变化。

（二）国际制度化早期过程

下面来观察UNEP的国际规范在区域内扩散的过程，即其国际制度化的初期过程。实际上，东北亚区域内有关海洋环境合作的讨论最早始于1989年UNEP的区域海项目。这似乎不是由区域内部发起的合作讨论，而是由外部主体形成的区域海洋环境合作讨论。但实际上，1989年的项目先是由中日韩俄四国提出的。UNEP对此回应，在1989年5月的第15届执行委员会上发表了题为“为区域海项目尚未涵盖的海域制定新行动计划（preparation of new action plans for seas not yet covered by the Regional Seas Programme)”并获得了通过。随后，UNEP又分别于1991年10月在俄罗斯的符拉迪沃斯托克、1992年10月在中国北京、1993年11月在泰国曼谷和1994年9月在韩国首尔举行了成立实质性管理项目的专家/工作会议。并通过最后第4次政府间会议，签订了NOWPAP。

在第1次专家/实务会议上，与以往的参与意向不同，朝鲜在没有事先通知的情况下缺席会议，中日韩俄四国参加了会议。会议上讨论了区域内国家间共同合作方案，并讨论了项目对象地区的选定等。这次会议的特点是，按照韩国的提议，将当初讨论对象从东海（韩国）、中国东海、黄海的海域范围限制为东海和黄海。第2次在北京的会议则宣布了东北亚区域内第一个环境合作项目正式启动，促进该项目并通过海洋联合调查项目等，使其成为加强国家间合作的契机。在正式出台之前，到1993年6月为止，UNEP主办了《东北亚海洋环境状态报告书》，并通过该报告书对东北亚海域的水产资源、生态特性、废水导致的油事故、海域利用等主要污染源进行了调查。在第3届专家/实务会议后的第4次首尔会议上，NOWPAP正式出台。

然而，关于这一时期的讨论过程，有学者认为，有关东北亚海洋环境制度化的讨论在缺乏争论过程的情况下，各国政府已进行了交涉。而且UNEP对东北亚地区也没有太大的重视，其采取的政策是对尚未进行区域海合作讨论的地区（东北亚、黑海）的形式上的政策选择。因此，该学者认为海洋环境合作制度化是失败的，并认为环境因素的合作演变成受东海/日本海周边政治、外交影响因素的合作，导致缺乏制度性讨论。

此外，被认为是UNEP区域海项目成功范例的MAP的成功要素之一是从项目启动时就有UNEP的积极干预。在1979年设立信托基金之前，MAP全权由UNEP组织和运作，因此条约和议定书能够在短期内成立并实现稳定的制度化。同样，应东北亚相关国家的请求，UNEP也从一开始就积极介入东北亚地区的NOWPAP。NOWPAP的正式成立之所以成为可能，也是因为各国的政策选择，即国际环境组织的介入将为早期的制度化建设提供有利条件。

（三）共享海洋的支配论和认知转变

在成立NOWPAP的讨论中，所谓“区域海”不仅仅指的是本国的附近海域，而是UNEP先前规定的所有邻国都“共享的海洋”。因此，即使是存在历史矛盾和对立问题的东北亚地区，也可以实行松散的制度化。东北亚相关国家期望UNEP积极参与东北亚海洋污染项目，是因为就“共享海洋”这一规范达成了共识。这导致了所有联合项目工作都成为了基本达成一致意见的政策选择。事实上，在2004年日韩设立秘书处前，UNEP一直负责秘书处和基金的管理。

换言之，这个过程形成了“共享海洋”这一“支配话语”，将有关国家应该做什么以及如何行动的相关知识、信息和理解共享实现系统的制度化。而且，“共享海洋”的含义是指：实际上，在各国邻近海域中由大陆引起的海洋污染所占比重最大；还包括UNEP的手段意义，即优先实行作为UNEP全球环境项目的“区域海项目”，并且在全部区域内实现国际社会的区域海合作，从而使其成为全球环境项目。

而且，基于东北亚的区域特点，松散的合作体系更有利于制度化发展。因为，如果适用条约谈判的过程，如保护臭氧层条约等规定明确的权利义务和惩罚的话，在东北亚国家——中日韩俄的双边或多边谈判中，也不会由于日本和中国等的历史遗留问题，导致谈判毫无进展。这里所说的“松散的合作体系”是指，所有相关行为体实行自愿合作，并在合作过程中形成不具有法律约束的谅解备忘录、协议和宣言等。因此，松散的合作体系的优点是，可以采取“先协商、后规制”的一般环境公约的框架形式，并优先促成合作。

而且，当时在NOWPAP决议前，韩国和日本就东海标记为日本海的部分而发生了激烈争论。在没有关于NOWPAP正式宣传的情况下，其负面印象加深。可以说，通过媒体负面的报道宣传了区域内国家开始讨论东北亚地区海洋环境污染的问题。在早期就核心争议事项谈判时，韩方的谈判小组为了迅速达成谈判结果，导致了允许标注“Sea of Japan”的失误。与海洋污染相关的具体事项相比，虽然是关于“东海（East Sea）”还是“日本海（Sea of Japan）”的争论，但却使环境合作议题获得了足够的热度。虽然有韩国国内舆论的反对，以及与日本的意见对立，但最后则标注为“经度121-143度、纬度52-33度”的区域海。虽然，就针对东北亚海洋污染的国际和区域讨论来说，韩国的国内环境并不能够使民众对此产生较多关注，但是从某种角度来说，有关成立NOWPAP的这一事实起到了消极宣传的作用。

在早期谈判时，中国反对靠近渤海湾和上海沿岸地区。出于对国家安全考虑，中国主张禁止进入该海域，并坚持将行动计划的条款制定成不具有法律约束的条款。日本不承认朝鲜为国家，并以两国没有正式建交为由，要求删除以法律文书形式署的所有条款和措辞（“条约”、“议定书”）。而且，日本主张条款中包含的“国家”或“政府”的措辞并不适用于朝鲜，并要求将其刊登在会议记录上。起初表现出参会意向的朝鲜最终缺席，即使并不全是因为上述这些原因。

尽管如此，通过上述的早期谈判过程，东北亚各国分享了UNEP所掌握的有关区域海洋的知识和信息，并有了共同的认识。尽管出现了许多对立冲突因素和争论动摇的情况，但保护东北亚海洋环境的NOWPAP还是在1994年9月的首尔会议上最终正式通过。

四、结论

首先，观察本研究作为理论阐述所采用的建构主义的“知识的共享”或“共识”是否形成于早期东北亚地区海洋污染问题，在东北亚区域，随着UNEP“共享的海洋”这一早期规范在区域内的扩散以及积极利用区域海项目的方式，“松散的制度化”才得以起步。东北亚海洋环境合作的早期制度化成果可以说是建立了一个“松散的制度”性的合作框架。东北亚地区聚集着对主权敏感的国家，在实际国家安全领域存在冲突对立的趋势，因此这种性质的制度选择是非常恰当的。通过没有强制力的松散制度，参与国可以利用定期且持续性的会议体系，通过此过程分享更具科学性的污染信息和资源情报。所有上述过程都是知识共享的舞台。总之，在NOWPAP早期谈判过程中，UNEP区域项目的早期制度化是成功的。

其次，东北亚海域是中日韩俄四国必须共同考虑的问题，应当立即对该地区海洋污染的后果进行详细的调查。关于东北亚地区海洋环境问题，虽然存在着许多相关研究机构，但组织较为分散，对于国民认知和政府政策的影响力偏低。

最后，观察该规范与社会结构的互动程度，在东北亚环境合作活动的初期，其在形成区域认同感（regional identity）或区域规范（regional norms）方面是失败的。本应分开处理的东北亚区域内历史矛盾问题与各国国内的政治变化相吻合，导致长期视角和全面合作的尝试失败。中国对领导角色的渴望、韩国的国内冲突、日本对朝鲜的抗拒、领海名称相关的矛盾等区域内国家的国内因素对各国的政策产生了影响，从而导致国家政策比起合作反而是助长和强调矛盾。也就是说，当时的社会结构在制定有约束力的国际准则互动中并没有产生积极影响。

在今后的NOWPAP活动中，必须更仔细地考察和借鉴现有的UNEP区域海项目中公认的成功案例（地中海、波罗的海、黑海和南海等）。虽然耗时，但考虑到区域内新条约的挑战，对成功案例的借鉴和研究是非常必要的。

译者评述

随着全球化趋势的加强和国际社会的发展，联合国等国际组织和其他非国家行为体在国际事务中发挥越来越重要的作用。人权问题、气候问题、海洋安全问题等非传统安全问题逐渐凸显，备受关注。因此，在共同治理方面，相关国家间的国际规范制定就变得尤为必要。

作者在文中提到在UNEP区域海项目中，MAP是较为成功的。然而，东北亚地区的NOWPAP等海洋环境合作却不尽人意。这样的反差在很大程度上，与其邻近国家有不可分割的关系。就中日韩三国来说，国家间的领土（包括海洋）纠纷、历史遗留问题等还未解决，这些争议也常常成功为双边或多边合作的绊脚石。作者认识到本应分别处理和对待的冲突与合作，与各国国内因素相互作用，导致合作最终失败或无实质性成果。也就是说，相关国家间就某一问题的磋商过程，其实还包括与其国内的协商。因此，针对东北亚地区海洋环境合作的发展来看，如何处理国家间的矛盾纠纷与合作、如何处理好国内协商是关键。

问题互动

问题1、您认为，东北亚海洋环境合作存在哪些方面的阻碍因素？

问题2、您如何看待区域国之间领土纠纷问题与国家间合作的关系？

如果您对大外交智库【大译编参】本期的“编译精选”、“译者评述”、“问题互动”有所思考或高见，请在文末留下墨宝。

编辑 / 王潇洒 审核 / 陈际界

再审 / 王盖盖

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