李振武：丙午年外官官制改革讨议—— 侧重各督抚视角

摘要：1906年9月1日，清廷发布宣示预备立宪先行厘定官制上谕，标志着清末预备立宪运动的正式开启。在对中央官制进行一番调整后，编制馆亦草拟了一个颇具西方宪政色彩的外官官制改革草案。在征询地方督抚意见时，意见纷纭，编制馆不得不对原方案做出重大调整，宪政色彩明显消褪，并在拖延一段时间后，宣布先在东三省试行。外官官制改革再次落入传统吏治因循敷衍的怪圈，清廷立宪改革的诚意备受社会各界质疑。

作者简介：李振武，山东利津人，广东省社会科学院历史与孙中山研究所研究员。

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光绪三十二年 (丙午年) 七月十三日(1906年9月1日)，清廷宣布仿行宪政，并决定从改官制入手来开启立宪的预备工作，俗称“丙午官制改革”。时论认为:“立宪与改官制，实为一事，相合而不相离者也。宪政之组合法，全在官制，不改官制，何以能立宪?”应该说，清廷决定从改官制入手，抓住了宪政改革的根本，但并未获得实效。本文拟以此一时期督抚对外官官制改革草案的讨议为研究对象，透过梳理督抚对官制改革的意见，来考察他们对预备立宪的态度，从中找寻外官官制改革中所涉及的诸多掣肘因素，以期揭示晚清宪政改革的复杂性和艰巨性。

一．督抚对外官官制改革草案的意见

光绪三十二年九月二十日(11月6日)，清廷在公布中央官制改革的同一天，谕令厘定官制大臣接续编订地方官制，并会商各省督抚“妥为筹议”。事实上，厘定大臣早已参照端方、戴鸿慈提供的草案，拟定了两套地方官制改革方案，并于谕旨发布的前一天，致电各督抚会商。方案的基本内容如下:

关于州县官制，分地方为府、州、县三等，互不隶属，直接督抚。府州县各设佐治官，分掌财赋、巡警、教育、监狱、农工商及庶务，同集一署办公。另设地方审判厅，受理诉讼。每府州县各设议事会，由民选举议员，公议本府州县应办之事，并设董事会，由人民选举会员，辅助地方官办理议事会所议决之事。俟府州县议事会及董事会成立后，再推广设城镇乡各议事会、董事会及城镇乡长等自治机关。适当增减巡道，并分置曹佐。

省城院司各官，分两层办法。第一层办法:设行省衙门。督抚总理政务，略如各部尚书，藩、臬二司，略如各部丞。下分各司，设官略如参议。督抚司道同署办公，合议各种政务。府州县公牍直达于省，由省径行府州县。省设高等审判厅，受理上控案件。行政、司法各有专职，于立宪官制最为相近。第二层办法: 以督抚径管外务、军政，并监督一切行政、司法。布政使专管民政，兼管农工商。按察使专管司法行政，监督高等审判厅。另设财政司，专管财政，兼管交通。均酌设属官佐理一切。学、盐、粮、关、河司道仍旧制。各司道事务秉承督抚办理。此系照现行官制量为变通，以专责成而清权限。

由于地方官制改革直接关系到督抚的切身利益，督抚们大多结合各省的情况，表达了对草案的意见。

云贵总督丁振铎在复电中认为:“第一说陈义甚高”，“第二说平易近人”，宜两全而用其中”。“定省为若干司”，于“院署设值班处”，司道轮流值班，“重要者立禀商”，“一事同议，一议同决，一决同诺”，“如此，则下僚之心志通，而长短有以自竭; 众著之才猷定，而好恶不至相歧。而督抚亦得以自治之暇，论思献纳，目营四周，游刃而有余。”又建议增加官员的廉俸，修订官律，更新文牍程式，杜绝兼差等。

浙江巡抚张曾敭复电，以人才不备、库储支绌为由，反对增设地方佐治官，认为去府任道，耳目难周。对于省城院司官制第一层办法，认为院司聚于一署，多有窒碍。对于第二层办法，认为虽说督抚径管外交军政，但仍须设局，而作为行政、司法监督，则好象受成于属员，恐不免有“失官离局”之弊。

盛京将军赵尔巽赞同州县官制改革方案，提议改巡道为官吏惩戒委员会。对于省城院司各官，建议“采中央集权与地方分权同时并进之策。拟以十年为期，十年以内，即合边腹各省，均用第一层办法，不特民政、财政暨一切学务、农工商矿诸务均责成于督抚，即军政、外交亦受监督，俾免贻误事机。”十年以后，即用“帝国立宪主义，将各省区域分划归并，以便于中央统一行政。内设一部，外设一司，此时之合为一署者，将来分之即各为一司，受成于京部”，但边远省份仍应实行特别官制。

▲赵尔巽

黑龙江将军程德全赞同省城院司官制按第一层办法办理，“其第一层与立宪国制较近，于江省旧制亦易更张。”“拟请权从第一层，暂由内间照章定制，一面由本省体察情形，先其所急，奏设略如部丞之官，其余各司，俟将来多添民官，局势展拓，再行奏请办理。”

调任云贵总督岑春煊赞同编制馆提出的府州县改制方案，并提议裁撤本无实权的巡道。对于省城院司官制，认为“第二法于现行之制无所出入，深恐蹈常袭故，责任仍不能专，权限仍不能清。”“第一法既与各国立宪官制不甚相远”，“为实心改革者人人意中所有”，请毅然行之。

岑春煊后来在解邮传部尚书职再赴粤督之任之际，又就府州县官制向总司核定官制大臣瞿鸿禨递了一个说贴。他认为府州县宜“参用古昔乡官之制，地方佐治，多用士绅。”“至于选用资格，约分数项:一、凡法政学堂及各专门学堂毕业者;二、地方素著名誉者;三、旧为举贡生员，才堪任事者; 四、曾为职官于吏治有所阅历者，均为合格。”

江苏巡抚陈夔龙不赞成贸然改动官制，“改官原为治民，然过涉纷更，恐于民转多滋扰。况洋债赔款偿期计三十余年，若改官办法稍有未善，必致扰民，恐洋债亦受影响，谁执其咎? 盖新旧过渡，自有天成，阶级非一蹴所可臻。培元气而转新机，悉惟荩筹是赖。”

两广总督周馥的意见是: 州县辖地太广，每县只设谳局二所，尚恐不敷，应按户口多少或道路远近设局。佐治官各有专司，不能与州县官同署办公。省城院司官制第一层办法，督抚与司道同署办公，会出现互相推诿现象。审判、监狱官径隶京部，其余各司仍听命于督抚。第二层办法“与现在体制无大更改，分权限、专责成，似尚易行。惟应添襄助之官，杜诿卸之弊。”反对财政司直隶度支部。周馥认为在目前财政困难、民智未开的情况下，官制不宜大改骤改。

山东巡抚杨士骧认为: 由于人才难得、经费难筹、法律不备，增设州县佐治官、设立审判厅、建立议事会、董事会均不可行。省城院司官制办法应两层互相酌核，不赞成合署办公，督抚主外交、军政，裁并各局所，设立度支司、法司、学司、农工商司，与中央各部院一一对应。

吉林将军达桂赞同省城官治按第一层办法办理，但认为在民智普遍未开、乡官难得其人的情况下，地方自治应暂缓办理。

陕西巡抚曹鸿勋复电说:“若论实行立宪，自应取法乎上。惟就此时程度悉心推究，似仍以第二层为宜。盖初事改弦，必由渐进，先从简易入手，则法制易行，而经费亦省。”至于州县官制，他认为由于教育未兴，民智不开，“议事、董事各会虽欲立而无人，虽有人而无事。似宜分别繁简，毋遽一律施行。”

山西巡抚恩寿以款绌才乏为由，不赞成州县设置佐治官，主张变通山西原有之乡社董事，办理州县议事会、董事会，省城院司官制，赞成按第一层办法办理，但建议只有重要事件，才彼此会商，同画一稿，其余寻常事件，仍由专司官自行主持，以明责成。

四川总督锡良对州县官制改革全予否定，所持理由还是人才不备，财政支绌。他特别强调司法权对州县官维持地方统治的重要性:“今日州县尚能勉强集事者，幸赖执法为操纵。解削此权，即使司法皆得其人，牧令徒拥监督虚名，号召已难，万一非人，其弊滋入。”他认为设立议事会、董事会，会牵掣官员权力的行使。裁撤巡道，任府州县各自为治，将会势涣形散，窒碍甚多。对于省城司道官制，他认为第一层办法由于要裁旧谋新，重立规则，非旦夕间所能举办。而第二层较易施行，但民政范围太广，以藩司一人任之，恐徒有监督之名，而无施行之实，不若仍留各局，由司道分管，督抚总其成。

▲锡良

广西巡抚林绍年认为省城院司官制两层办法第一层尤为尽善，但因人才匮乏、经费支绌，广西不能骤行。州县官制改革，应改变铨法。“现在人才不足，似宜先改一省，或每省先改一府，或即改一县，照新制试办，听督抚为地择人。”他还提议减少官员级别，内外互用，实行久任。留知府，裁巡道，议事、董事会择地开办。

署闽督崇善的意见是: 府州县官制改革，就闽省情形而论，应该缓办。因为:一、“目下财政困难，添官设会，薪费无着，尚待设筹，方能举办。”二、缺少合格的佐职人员。三、国民程度不足，开设议事会、董事会，不仅难得良好效果，反而会掣肘地方官行政。对于省城院司办法，第一层“办法简壹，权限极清”，第二层“于现行官制无甚出入，奉行较易。惟藩司为用人、理财专官，今第司民政，另设财政司专管财政，而府州县之升迁调补应归何司主政? 用人理财，事权贵一，分之有无窒碍?”

陕甘总督升允复电说:“甘省风气较迟，一切新政开办烛〔独〕后。此次改定官制，难与各省争先并举，俟邻省川、鄂行之无弊，再行仿照。”

新疆巡抚联魁赞成府州县官制改革方案，但指出:“新疆民族种类庞杂，程度太低，实无自治之资格，拟俟新制颁行后，再为详察地方情形，将人民、地方自治各节，略请变通，即可推行尽利。”对于省城院司官制，他赞同第一层办法，认为“敏行政之机关，树立宪之基础，舍此末由。若第二层办法，就现行官制量为变通，虽权限较清，责成较专，恐仍不免蹈壅滞隔阂之弊。”

署贵州巡抚兴禄在复电中指出:“就黔言黔，第二层办法系目前局势量为变通，自可酌议推行。即第一层内每日率同属官定时入署办事一节，极为省便。惟人才缺乏，财力竭蹶。”

调任贵州巡抚庞鸿书复电说，议事会、董事会只有在国民皆受教育、具有政治思想时，才能推行尽利，目前应从开办法政研习所入手。至于设立佐治官一层，应令“现任候补人员，无论正印杂职，分别研究法政，以求吏治完全。”至于省城院司两层办法，主张先从第二层入手，“俟行政司法诸机关规模初具，人民程度自卑而高，仍当递进第一层办法，以臻美善之域。”

江西巡抚吴重熹的意见是:州县分曹而治，款巨难筹。设立州县议事会、董事会，江西民智未开，应暂缓施行。省城院司官制，以第一层办法为宜。改定官制，宜由次第，先由直隶试办，等有成效后，“各省再取法仿办”。安徽巡抚恩铭认为州县增设佐曹，既缺乏人才又缺乏钱财，办理州县议事会、董事会，民智未开，只能为劣绅讼棍把持，省城院司官制两层各有所长，但同样因缺乏人才、钱财，一时也不能实行。

河南巡抚张人骏认为州县官制改革费款太巨，当此宪法未备、民智未开之时，苛敛适以召乱。而设立各级法院，“州县不司裁判，则与民日疏;疆吏不管刑名，则政权不一”。省城院司合署办公，彼此同画一稿，则“权限不清，轻重无别”。

湖南巡抚岑春蓂认为改革草案“除省城督抚司道之官之第二层办法系就现行官制量为变通外，余与立宪政体悉为符合，自可渐次推行。”但要先培养人才和筹集款项。

湖广总督张之洞是最晚向编制局提出自己意见的。张之洞在筹划如何复议时，向各督抚征询意见，如在给浙江巡抚张曾敭的电报中说:“外官改制，窒碍万端，若果行之，天下立时大乱。鄙人断断不敢附和倡议者，必欲自召乱亡，不解是何居心? 京电催迅速作复，尤怪事。事关二百余年典章，二十一省治理，岂可不详慎参酌，何以急不能待，必欲草草定案耶?”

张之洞先后复电两次，第一电对草案条目逐一否定。关于地方自治，他认为“四乡分理细故词讼之乡绅，不宜名之为官，只可名为乡长”。议事、董事机构不能与会党名目相混，“只可名局，不可名会”，“议事之员能议而不能决，董事之员宜听官令而不宜听绅令”。关于州县体制改革，他反对裁撤知府，主张保留原来管有属县的府一级机构，府的属县按大小分为州、厅、县三等，府的附廓首县应予保留。对于州、县设佐治官一层，他认为于地方行政甚为有益，但由于库款支绌，没有余力为佐治官筹廉俸，应由州县官量力延访委员。关于省城院司官制改革，两层办法他都不赞成。认为第一层院司合署办公之法，一来时间仓促，容易草率敷衍，二是没有如此宽阔的办公场所，三是添设丞参，徒致“牵掣推诿”，四是同画一稿，权责不明。至于府县文牍直达于省，由省径行州县一节，他认为现制也可以上下直达。至于每省设高等审判厅，行政、司法各有专职一节，他认为尤其让人弄不明白。第二层办法“尤多窒碍之处”，民政以警察为大端，乃臬司分内事，不必转属藩司; 理财乃藩司分内事，不必另设财政司;藩、学、臬、运、粮、盐、关、河各司道，权限本自分明，无庸改变。巡道不能裁，改名为参政。总之，他认为官制改革各条“似不尽与立宪关涉。窃谓宜就现有各衙门认真考核，从容整理，旧制暂勿多改，目前先从设四乡谳局、选议绅董事入手，以为将来立宪之始基。”

▲张之洞

第二电专驳司法独立，张之洞指出:“假如裁判官果有独立之权，州县、臬司、督抚概不与闻，现议虽有‘督抚监督’字样，然既不核转，止属空文。裁判各员中，难保无学术不纯、心思不端者，每遇拿获逆党，必将强引西律，曲贷故纵，一匪亦不能办。不过数年，乱党布满天下，羽翼已成，大局倾危，无从补救，中国糜烂，利归渔人。是本意欲创立宪之善政，反以暗助革命之逆谋。”为此，张之洞慨叹:“窃惟立宪，良法也，美名也，谕旨预备立宪，固海内臣民之所欣愿。洞略晓时局，尤望其早见实行者也。譬如欲治多年之痼疾，必非一药所能愈，要须量其气体，相其病情，如专用杀虫之剂、麻肺之汤，药性与平日脏腑迥不相习，必致吐泻昏眩，五脏翻覆，立时困顿不支，一剂之后，断不敢再进二剂，则从此痼疾无就愈之望矣。”

由于张之洞的声望远远超过一般督抚，所以他的意见特别受到各方关注。张之洞派往北京参议官制改革的陈夔麟报告说:“编制司员及参议员，凡老成历练者，均谓此电义正辞严，足以驳正原议。”而时任外务部右侍郎的汪大燮对张之洞反对司法独立的主张颇不为然，他在致汪康年的信中说:“近见报载香帅驳司法独立一电，倭极倭极。然固言之成理，如是乃足当莠言乱政四字。其胸中有一段倭道理，亦莠言中之有程度者，然于政治法律思想丝毫无之，且从未窥见一隙也。其他盲人瞎马，乱跳乱撞，不知云何而已。噫!”

袁世凯本身是编制官制大臣，端方不但在考政回国后提出官制改革草案，而且在出京前参与了官制改革的讨论。所以他们两人未再对草案复议。

社会各界对督抚的表态十分重视。《时报》对各督抚的复电内容进行了概括，并评论说:“总各电视之，主张第二层者多于第一层，主张第二层而缓行者，多于即行，此一界说也。以编制局两层办法为是，而均以财力不足、程度未及为言，此一界说也。复电速者，必赞成之意多，而反对之意少; 电复愈迟者，必反对之意多，而赞成之意少，此又一界说也。电复之词愈长者，则其反对也愈力，此又一界说也。平日不得志政府，而乘此欲得政府之欢心者，其反对也愈力，此又一界说也。前此不得与闻预备立宪之事而素负开通之名者，则其反对也愈力，此又一界说也。则此次各督抚电复外官制之价值可以知矣。”

《大公报》的记者按则指出:“各省督抚议覆改外官制问题，其独抒己见、洞悉利弊者固自有人，而敷衍迎合，为官样文章，与时俯仰者，实居多数。”《盛京时报》则评论说:“各疆臣电复，大半因循者多，决意赞成者少。独不思国势至今，处列强竞争时代，非改为立宪政体，殊难力与之争衡。然既言将实行立宪矣，所以准备实行立宪者，能舍此厘定地方官制，而为之妄事改革乎?”

二、外官官制改革方案的变通

由于督抚大多对官制草案持保留或反对态度，编制馆不得不对原方案进行调整。各督抚以督抚、司道合署办公为难，编制局则提出将院司合署办公之制寓于幕职之中，他们认为变通之后，“内有一部，外有一曹，于事理最为便利。”并“参照闽督丁、苏抚陈之议，于院署设一议政处，院、司、道、局各官，定时聚会，将各署局紧要事件，公同议决施行。”原草案拟定府道全裁，现调整为府保留，“在离省较远的边远地方，以知府带兵备道衔，以资镇摄者”。

光绪三十三年正月，编制馆拟好官制改革方案，送总司核定大臣核定，但因庆王奕劻请病假而未能核议。光绪三十三年二月二十日(1907年4月2日) ，御使赵启霖以各省灾歉已成、民情不安为由，奏请缓议外官制:“当此之时，镇定抚绥，尚虞不靖，若各省改易官制，添无数之员，筹无数之费，积习如故，苛敛更多，官无洗心涤虑之人，民有敲骨吸髓之痛。更变多，则众志益增惶惑;诛求甚，则群情益生怨咨。浮动之际复从而搅扰之，凋敝之极复从而朘削之，不独匪类藉以有词，即良愿亦将铤而走险，所谓厝火积薪、扬汤止沸，大局殆有不堪设想者。”赵的奏折奉旨令考察政治馆交各衙门阅看。据说，赵的奏折使“两宫颇为动容”，于是“外官制一时不能宣布”。

对于赵启霖此时吁请缓改外官制的动机，《时报》提出质疑，认为赵氏此举是为人所授意而为之，“然则授之者何人? 吾敢武断之曰:鄂督之授之也，非鄂督之亲授之，乃鄂督第二电之力争有以授之也。盖鄂督之第二电，实恰与政府因循之私意隐相吻合，故政府之意动，两宫之意亦易动，赵乃乘便而起，以上此折。其不曰罢议而曰缓行者，又恰与政府向来推延之惯技相迎。盖罢议则动天下之兵，而缓行则钳天下之口，隐然以暗渡陈仓之法，而废弃编制局之草案也。是故此折一上，即奉旨著考察政治馆分行各衙门阅看。而日前遂有密谕编制局裁撤，将外官制罢议之传说。”对于赵氏所说的缓改理由，《时报》也予以驳斥:“至谓各省现在情形，饥民抢米，伏莽窃发，民生困苦，群情浮动等语，试问民生之困苦，群情之浮动，果因何而至此，得非谓政治不修，官吏贪横，有以种之因乎? 改易官制，正所以革其弊。而谓添无数之员，筹无数之费，即为搅扰朘削。夫添员于民有何搅扰?而筹费又何以见其必朘之于民? 且今日以无益于民之事而筹费于民者多矣，该御使何不一陈其朘削，而独于改官制之善政，必武断其朘削也，毋亦张大其危词，以冀耸深宫之听耳。”

同年二月，江苏巡抚陈夔龙奏请立宪变法暂缓施行。他说:“近来预备立宪之举颇为海内欢迎，而欢迎之故，无非歆动于地方自治之一言，其实程度未到，自治恐为招乱之阶。即仅仅更改官制，似无大弊，而多更一制，即多一耗财之地，多设一官，转多一幸进之门。部臣筹费无出，责之疆吏，疆吏责之州县，州县舍百姓将谁责耶?惟有仰祈宸衷独断，凡一切改弦更张之举，已经宣布者不论，其尚有未宣布者，暂缓施行，未始非隐培元气之一道。”

另外，中央官制改革后，邮传部尚书张百熙与侍郎唐绍仪在丞参人选问题上闹得不可开交，以致被朝旨申斥，不能不令清廷对官制改革的效果产生了疑问:“内官制改矣，而不数日‘未见其利、徒见其弊’之语形诸章奏矣，‘改头换面’之说腾于众口矣。”“其结果乃至外官制因之而停顿不行。”孙宝瑄也在其日记中对中央官制改革后各部惟以权限相争表示不满。

对于外官官制改革拖延不决，时论表示不满:“未几数日之久，因预备立宪事，会议地方官制，竟至莫衷一是，群黎百姓之众，不啻大失所望，所谓实行立宪之时，不知待何年月日也。……苟各地方官制，漫然中止其改革，则立宪即作罢论矣。所云变法图治者，徒托诸空言已乎?”《大公报》还将外官制的制定与颁布比作妇人产子:“以今日多数之政见及各报纸之所揭载，外官制盖果不宣布矣，亦诚知外官制改革后，其结果亦必与内官制等。然既已孕之，何妨产之，而必令其胎死腹中，以增重累也。”

岑春煊见外官制迟迟不能公布，遂于离京赴粤督任之前(光绪三十三年四月三十日)上了一个请定预备立宪阶级的奏折，要求朝廷速定外省新官制。岑在奏折中说:外官制迟迟不颁布，难以示信于天下。督抚们提出的反对理由都是站不住脚的，如经费问题，“现在各省局所林立，大省经费不下数十万，小省亦不下数万。”而新官制添官并非甚多，“若以各省局所经费及州县延宾幕者移为此用，似未见其不敷也。”如人才缺乏问题，“人才之兴，端由作育”，“若官制改后，人有专责，职有专营，修举者进，废弛者退，何患无才? 今学堂广立，专门日多，皆以待国之用，岂虑少任使之人?”对于赵启霖以各省水旱频仍，民情惶惧为由，提议缓议官制，岑在奏折中特别作了回应:“改官制者乃以求治，如官制果行，任用得人，则民政、财政、学务、实业无一不举，水旱盗贼自可设法补救。”并说地方不靖，就是官制未善所导致的，官制改革因此更不可缓。

▲岑春煊

岑的建议得到载泽与袁世凯的呼应，“改官制事，岑申前议，泽公继之，袁亦主持。”即将出任东三省总督的徐世昌也奏请朝廷确定大计，将官制尽快改革。他对言事诸官妄言惑众的目的予以揭露:“廷臣之言事者，于用人则谓为幸进，于用款则谓为虚糜，于章程法令则谓为自私，于因革损益则谓为多事。窥其意，欲以此为揣摩尝试，而令当局者不办事、不用人、不用款，长此因循而后快。”

在这种情况下，总司核定官制大臣奕劻等对编制局拟好的方案进行核议，并于光绪三十三年五月二十七日(1907年7月7日)奏陈朝廷。该方案是一个吸收各督抚意见，将原来两层办法融会变通的产物。其主要内容是:1．督抚衙门设置幕职和会议厅。幕职佐理文牍，分科治事;督抚定期召集司道以下官员到会议厅会议，遇有关系地方之事，可择士绅与议。2．增改司道各员。原有布政、提学两司毋庸改变，按察司改名为提法司，专管司法行政，监督各级审判; 增设巡警道，专管全省警政事务; 劝业道一员，专管全省农工商业及各项交通事务;盐粮关河各道仍旧;分守分巡各道一律裁撤;边远地方酌量设置兵备道。3．省级以下，为府、直隶州、直隶厅，府、直隶州、直隶厅下为州(散州)、县。直隶州、直隶厅及州(散州)县，均设警务长、视学员、主计员、典狱、劝业员等佐治官。府、厅、州、县、分期设立议事董事会。4．分期设立高等审判厅、地方审判厅、初级审判厅，实行司法独立。

清廷当日即批准了该官制，谕令先在东三省实行，直隶、江苏择地试办，其他省在15年内一律完成改革，并声明“如实有与各省情形不同者，准由该督抚酌量变通，奏明请旨”。

三、督抚反对外官官制改革的原因

督抚反对对地方官制进行大的改革，强调最多的理由就是人才缺乏、经费困难。浙江巡抚张曾敭复电中说:“知府、州、县下骤添多官，又系专门，就浙省论，已需四五百员，每区谳局及议员董事尚不在内。浙中教育未普，法政始行，开办警学，甫议改良，实无如许可用之才，委任非人，有害无利。且诸员廉俸自当从优，浙省州县昔年优缺，今皆视为畏途。库储又极支绌，此项新增廉俸，无从取给。”江苏巡抚陈夔龙也抱怨“即仅仅更改官制，似无大弊，而多更一制，即多一耗财之地，多设一官，转多一幸进之门。部臣筹费无出，责之疆吏，疆吏责之州县，州县舍百姓将谁责耶?”这并不是简单的托词，而是实实在在存在的问题。财政方面，庚子以后，由于分担巨额的赔款，加之举办各项新政，各省财政都已陷入入不敷出的窘境，“庚子以后，岁需赔款千数百万，举办新政款千数百万，司农仰屋，疆吏束手，日惟以理财为急务。理财惟以加捐为要术，于是各省府、厅、州、县因捐滋事之案，层见叠出，不可殚数。”教育方面，朝廷刚刚宣布废除科举，国内的新式教育起步不久，留学生真正学有所成的人也不多，所以才会有朝廷以功名和官职来奖励留学生的政策，才会有各省督抚为办新政争夺回国留学生的现象。在这种情况下，因官制改革而骤添大量官员，确实是一件困难重重的事。

督抚反对官制改革还有一个不便明言的理由，那就是反对中央集权，维持现有的权力格局。

藉立宪加强中央权力是清廷决定实行预备立宪的最根本原因。考政大臣载泽在向慈禧奏报立宪好处时说:“宪法既立，在外各督抚，在内诸大臣，其权必不如往日之重，其利必不如往日之优。”在宣布仿行宪政的谕旨中，清廷更是明确规定:“大权统于朝廷，庶政公诸舆论”。中央官制改革，“汲汲以中央集权为秘计。且各部集权皆可从缓，独兵政与财政两部，一若惟恐稍纵即逝者。”实权大都集中于满洲权贵手里。地方官制改革，清廷希望进一步加强中央集权，铁良就曾扬言“立宪非中央集权不可，实行中央集权，非剥夺督抚兵权、财权，收揽于中央政府，则又不可。”清廷在地方官制改革方案中，通过设立一些直属于中央各部而不受督抚管辖的机构，来削弱督抚的权力。如以司法独立为名，在各省设立高等审判厅，直属中央法部和大理院，督抚只有监督之权，这样便剥夺了督抚的司法权，对督抚绥靖地方造成很大的不便。张之洞对此强烈反对。《东方杂志》对张之洞此举作了分析:“鄂督之争司法权也，清议哗然尤之。夫以鄂督之公忠明达，岂不知三权鼎立，为今日国家学之通义哉! 顾弗顾公论，而为此嚣嚣之争者，彼诚见夫兵权、财权既已尽去，若并此区区裁判之权而悉去之，则疆臣益无以自立，而一事皆无可为。特未敢显言以触枢臣之怒，故不惜迂回其说，冀危辞以耸听耳，其用心亦可谓苦矣。”《时报》也认为张之洞反对司法独立，并不是象他自己声称的那样，是出于对国家大局安危的考虑，而是担心“生杀予夺之权不能操之督抚，则于督臣之威势有损耳。”

袁世凯早在清廷宣布进行官制改革之前，即已对商部派路务议员监督各省铁路的做法提出抗议，认为:“国家设官任职，首须权限分明，其大要不外立法、行政二者而已。内而各部，皆为立法之地，此中央之所以集权;外而各官，皆为行政之人，此地方之所以寄治。……权限分明，而内外大小各官，乃有相维相制，而断无相侵越。假如部臣以疆吏为不足闻，而与司道等相直接，则疆吏为虚设; 如更以司道等不足恃，而由部派员以佐之，则司员等为赘瘤。用内侵外，以小加大，而权限紊矣;立法与行政相淆则法乱，议事与办事相混则事隳，法乱而国危矣。”

▲袁世凯

周馥也对官制草案中设立财政司表示异议:“今日兴学、练兵颇急，而群向藩司索款，几无以应，然犹勉强图维者，以藩司为一省领袖，督抚得以通盘筹划，移缓就款。若另立财政司，直隶度支部，则督抚省事，藩司更不过问，欲兴新政，其道无由。”岑春煊更是明确提出反对中央集权:“督抚者，外省最高之行政官，即政府之代表也。……论者不揣其本，更托为中央集权之说，欲收一切财政、兵权，以为暗师日本削藩之议。不知中国幅员固非日本所可比例，且军兴以来，督抚之权似已稍重，然进止机宜悉秉庙谟，大难敉平，幸赖有此。中国政体早含有中央集权之习惯，天下更安有无四方而成中央者哉!”

最后，官制草案的设计确有不合理之处，这也是导致督抚不赞成官制改革的因素之一。如《时报》就认为合署办公不太可行:“查设官分职，各有专司，即以中国现时官制而论，各衙署局所公事，均择其要者，始申详督抚，而督抚衙门案牍已如扫落叶。况变法之后，事务丛杂，现在情形何止增至数十百倍。若令合萃于一处，由督抚按日率属入署办理，殊多窒碍难行。”

外官制改革能否顺利实施，能否得到督抚的支持是最关键的因素。督抚中象袁世凯、岑春煊、端方、赵尔巽、林绍年等趋新督抚赞同对地方行政体制进行变革，并赞同司法与行政分离，以及设立议政和自治机构。而以张之洞、锡良、陈夔龙、张人骏等为代表的稳健派督抚则不赞同大幅度地变革官制，极少数保守派督抚如升允、恩寿就更不用说了。关于后者，他们之所以持如是态度，既与他们对宪政改革的理解有关，客观上也确实存在着他们所顾虑的制约改革的因素。而当清廷藉官制改革实行中央集权、亲贵集权时，由于涉及到自身利益的严重损失，督抚们又会团结一致进行抵制。外官制改革正是在各方的讨价还价之声中走向妥协，但在清王朝覆亡前也未完成，如何平衡中央与地方之间的关系仍是困扰着民国政府的难题。

（原载《社会科学研究》，2016年第4期，注释从略）