最高法院：政府责成行为是对行政强制权的内部职权分配行为

☑ 裁判要点

虽然《中华人民共和国城乡规划法》规定强制拆除违法建筑应当依法经县级以上人民政府责成作出，但即便是政府责成其所属有关部门强制拆除违法建筑，责成行为也只是依法对行政强制权的内部职权分配行为，对当事人的权利义务不产生实际影响，更不能认为政府就是行政强制措施行为的实施者，亦不属于被诉强制拆除行为的适格被告。

☑ 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行申1502号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）曾荣花(曾用名郑荣花)，女，1954年7月14日出生，汉族，住海南省澄迈县。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑步招，男，1954年4月10日出生，汉族，住海南省澄迈县福山镇。

上述两再审申请人共同委托代理人郑礼平，男，1982年11月14日出生，汉族，住海南省。系曾荣花、郑步招之子。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省澄迈县人民政府。住所地：海南省澄迈县金江镇文化北路县。法定代表人司迺超，县长。

委托代理人全位军，澄迈县综合执法局股长。

委托代理人彭诗柔，海南法立信律师事务所律师。

原审第三人海南省澄迈县综合行政执法局。住所地：海南省澄迈县金江镇。法定代表人王峰，局长。

委托代理人全位军，澄迈县综合执法局股长。

委托代理人王静，北京市智舟律师事务所律师。

再审申请人曾荣花、郑步招因诉被申请人海南省澄迈县人民政府（以下简称澄迈县政府）及原审第三人海南省澄迈县综合行政执法局（以下简称澄迈县执法局）房屋拆除行政强制执行一案，不服海南省高级人民法院于2018年4月20日作出的（2018）琼行终95号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年2月19日立案受理，依法组成合议庭进行审查，并于2019年3月29日上午，组织各方当事人在本院第一巡回法庭（深圳）第三法庭公开开庭询问，再审申请人郑步招及两再审申请人的共同委托代理人郑礼平，被申请人澄迈县政府的委托代理人彭诗柔、全位军，原审第三人澄迈县执法局的委托代理人王静、全位军，到庭参加询问活动。被申请人澄迈县政府及原审第三人澄迈县执法局的行政机关负责人未到庭，但出具书面材料说明未到庭的理由。案件现已审查终结。

曾荣花、郑步招在澄迈县红光农场机关住宅区第47栋拥有两幢相邻的房屋。2016年下半年，曾荣花、郑步招欲拆除其中一幢旧瓦房，进行翻建。同年11月2日，澄迈国营红光农场（以下简称红光农场）接到群众举报，称曾荣花、郑步招在未取得建设工程规划许可的情况下违法建房。同月8日，曾荣花、郑步招向红光农场提出职工危房改造、用地规划许可及职工建房工程规划许可申请。随后，曾荣花、郑步招在红光农场永达巷拆除旧瓦房，并建设地基。2016年12月2日，澄迈县红光城管综合执法中队以曾荣花、郑步招未按照《中华人民共和国城乡规划法》的规定取得建设工程规划许可为由，认定曾荣花、郑步招所建地基属于违章建筑，并下达红城字第84号《责令停止违法（章）行为通知书》。但是，曾荣花、郑步招继续建设地基。2016年12月5日，澄迈县红光城管综合执法中队下达红城字第87号《责令停止违法（章）行为通知书》，曾荣花、郑步招接到通知后，依旧置之不理。红光农场对曾荣花、郑步招多次劝阻无效后，制定《海南省国营红光农场强制拆除清理违建工作实施方案》，同时向澄迈县执法局递交《海南省国营红光农场关于请求协助依法强制拆除违法建筑的函》。2016年12月13日，澄迈县执法局接受红光农场的协助请求，依据澄府办(2015)141号《关于印发<澄迈县整治违法建筑三年攻坚行动方案>的通知》(以下简称攻坚方案)，对曾荣花、郑步招所建房屋地基实施强制拆除。2017年6月6日，曾荣花、郑步招提起本案行政诉讼，请求确认澄迈县政府强制拆除其危房改造地基并损坏其相邻房屋主体框架结构的行政行为违法。

本案一审过程中，曾荣花、郑步招向海南省第一中级人民法院申请鉴定。2017年9月18日，海南保庆建筑工程质量检测有限公司（以下简称保庆公司）出具201708JD0009《房屋鉴定报告》，但未明确鉴定结论。曾荣花、郑步招申请保庆公司明确鉴定结论。2017年11月5日，保庆公司作出《关于明确鉴定结论申请的回复函》称，由于鉴定工作是在拆除隔壁建筑后进行，无法判断是由何次拆除导致裂缝，只能判断房屋出现局部裂缝是由于基础产生震动导致裂缝，原因详见201710JD0016鉴定。同日，保庆公司重新出具201710JD0016《房屋鉴定报告》（以下简称《房屋鉴定报告》），主要内容：1.曾荣花、郑步招北侧一层水平裂缝系因砼结构与砖结构刚度不同，受基础沉降影响产生，南侧二层楼西侧局楼构件细微裂纹系因基础局部受旁边拆除建筑震动造成，该构件评定为C级，经补强不影响使用。2.屋面板砼磞裂，系原砼板保护层厚度不够，钢筋锈蚀膨胀产生内力大于砼的抗拉能力而产生，该构件经鉴定，评定为C级，经补强可以使用。3.造成局部构件裂缝系受拆除隔壁基础产生震动或拆除建筑物产生震动影响（因该建筑旁存在拆除房屋基础产生振动且我司是在拆除后进行检测鉴定，不能准确判定是何次拆除产生振动外力影响导致裂缝）。结论：曾荣花、郑步招私宅属于《危险房屋鉴定标准》中的C级。

海南省第一中级人民法院（2017）琼96行初91号行政判决认为，红光农场按照澄迈县政府印发的攻坚方案要求，向澄迈县执法局请求协助其强制拆除曾荣花、郑步招的违法建筑，并由澄迈县执法局对曾荣花、郑步招的违法建筑进行拆除，拆除行为的法律后果应由澄迈县政府承担，澄迈县政府是本案适格被告。澄迈县执法局强制拆除曾荣花、郑步招违法建筑，未按规定向澄迈县政府报告，未告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务，违反法律规定。但是，由于存在曾荣花、郑步招自行拆除旧瓦房及澄迈县执法局拆除曾荣花、郑步招所建地基两次拆除行为，根据《房屋鉴定报告》无法判断是因何次拆除行为导致房屋受损，曾荣花、郑步招请求确认强制拆除行为损坏其相邻房屋，没有事实根据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条之规定，判决确认澄迈县政府拆除曾荣花、郑步招所建地基行为违法；驳回曾荣花、郑步招的其他诉讼请求。曾荣花、郑步招不服，提起上诉。

海南省高级人民法院（2018）琼行终95号行政判决认为，澄迈县执法局在强制拆除曾荣花、郑步招所建地基前，未报告澄迈县政府，澄迈县政府也未作出强制拆除决定并提前公告，违反法律规定。但《房屋鉴定报告》认为不能准确判定是何次拆除的震动外力导致裂缝，符合事实。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

曾荣花、郑步招申请再审称：1.《红光农场职工危房改造申请审批表》《海南农垦农场职工建房工程规划许可审批表》足以证明，曾荣花、郑步招已于2016年11月8日获得建房许可和工程规划许可，一、二审认定曾荣花、郑步招所建地基系违法建筑，认定事实错误。2.澄迈县执法局拆除地基前未对相邻房屋作证据保全，导致曾荣花、郑步招对房屋损害的事实举证困难，该后果应当由澄迈县政府承担。请求依法再审本案，撤销一、二审判决，确认澄迈县政府强制拆除地基并损害相邻房屋的行政行为违法；判令澄迈县政府赔偿曾荣花、郑步招因违法拆除的行为造成的损失。

澄迈县政府答辩称：曾荣花、郑步招申请再审询问中提供的《红光农场职工危房改造申请审批表》《海南农垦农场职工危房改造用地规划许可审批表》及《海南农垦农场职工建房工程规划许可审批表》，存在字体颜色不一、文件部分区域文字及印章为彩印而非原始手写，与一审提供的同名文件内容不同等情形，有理由认为上述证据存在伪造或变造。拆除的建筑物是曾荣花、郑步招在原住址的基础上扩建的，违法占用农场土地，强制拆除并无不当，行政机关在强制拆除中并无证据保全的义务，以违法权益受损为由主张赔偿亦无事实及法律依据。请求驳回曾荣花、郑步招的再审申请。

澄迈县执法局答辩称：1.曾荣花、郑步招没有经过公示等程序获得红光农场最后的批准，也没有签订危房改造合同，没有获得合法的危房改造审批。2.根据曾荣花、郑步招自行填写的危房改造审批表，内容是房屋已经出现裂缝脱落等情况，并写明旁边采石场对房屋造成影响，《房屋鉴定报告》也说明北侧一层楼水平裂缝是因砼结构与砖结构刚度不同造成基础沉降。请求驳回曾荣花、郑步招的再审申请。

本院经审查认为，《海南省城乡规划条例》第二条规定，在国有农（林）场内进行建设活动，应当遵守本条例。第三十七条规定，在国有农（林）场内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施的，建设单位或者个人应当向市、县、自治县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。第七十三条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上人民政府城乡规划主管部门责令停止建设。第七十六条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。《海南省查处违法建筑若干规定》第三条规定，国有农（林）场内未取得建设工程规划许可的建筑，属于本规定所称违法建筑。第十条规定，城镇违法建筑当事人逾期不拆除的，负有查处职责的机关应当在五个工作日内，将逾期未拆除的情况报告城镇违法建筑所在地市、县（区）、自治县人民政府。市、县（区）、自治县人民政府应当在十个工作日内责成有关行政执法机关实施强制拆除。第十三条规定，强制拆除违法建筑，应当提前五个工作日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。本案中，曾荣花、郑步招在红光农场新建房屋，应当依法向澄迈县政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。曾荣花、郑步招申请再审过程中提交的《红光农场职工危房改造申请审批表》《海南农垦农场职工危房改造用地规划许可审批表》《海南农垦农场职工建房工程规划许可审批表》,只能证明其向红光农场提出建房申请和用地及工程规划许可的事实，并不能证明其申请已经获得法定职能部门的审批，并获得工程规划许可证。曾荣花、郑步招未取得相关审批手续建设地基行为，属于违法建设行为，澄迈县执法局依照前述法律规定，对正在进行的违法建设行为采取强制拆除的行政强制措施行为，具有相应的事实根据。但是，澄迈县执法局在拆除曾荣花、郑步招的违法建筑时，未按照相关规定在五个工作日内将曾荣花、郑步招逾期未自行拆除违法建筑的情况报告澄迈县政府、提前五个工作日在现场公告强制拆除决定，未告知曾荣花、郑步招实施强制拆除的时间、相关依据及其权利、义务等，违反法定程序，应当判决撤销该行政行为。但是，由于澄迈县执法局拆除曾荣花、郑步招的违法建筑行为系事实行为，不具有可撤销内容，一、二审判决确认该强制拆除行为违法，并无不当，本院予以支持。

曾荣花、郑步招主张，其已于2016年11月8日获得建房许可、用地许可和工程规划许可，一、二审认定其建设的地基系违法建筑，认定事实错误。但是，如前所述，2016年11月8日曾荣花、郑步招只是向红光农场提出相关申请，没有证据证明其申请已经获得相关职能部门的批准，其申请再审中提交的、与一审举证期限内提交的内容不同的职工危房改造申请表，因缺乏对相关内容不同的合理说明，本院不予采信。曾荣花、郑步招关于建房已获红光农场审批的主张，缺乏有效证据证明。以此为由申请再审，本院不予支持。曾荣花、郑步招又主张，澄迈县执法局拆除地基前，未对相邻房屋作证据保全，导致曾荣花、郑步招对房屋损害的事实举证困难。但是，澄迈县执法局拆除的是曾荣花、郑步招违法建设的地基，而非拆除相邻建筑。澄迈县执法局不负有对相邻建筑物进行证据保全的法定义务，其该主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。曾荣花、郑步招还请求判令澄迈县政府赔偿其因违法拆除的行为造成的损失。但是，本案一审中曾荣花、郑步招并未提出行政赔偿的诉讼请求；申请再审过程中提出赔偿请求，不属于申请再审案件的审查范围。其该项诉求，本院不予审查。

应当指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，作出被诉强制拆除地基行为的行政机关是澄迈县执法局，作为独立的行政主体，澄迈县执法局是本案适格被告。澄迈县政府未实施被诉强制拆除地基行为，不是本案适格被告。虽然《中华人民共和国城乡规划法》规定强制拆除违法建筑应当依法经县级以上人民政府责成作出，但即便是澄迈县政府责成其所属执法局强制拆除违法建筑，责成行为也只是依法对行政强制权的内部职权分配行为，对当事人的权利义务不产生实际影响，更不能认为政府就是行政强制措施行为的实施者，亦不属于被诉强制拆除行为的适格被告。一审本应裁定驳回对澄迈县政府的起诉，指导、释明一审原告向有管辖权的基层法院提起行政诉讼。以澄迈县政府为被告、由中院管辖本案不妥，本院予以指正。鉴于本案审判程序违法问题未对案件的公正审判造成不利影响，一、二审裁判结果并无不当，不符合再审的法定条件，本案不予再审。

综上，曾荣花、郑步招的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

驳回曾荣花、郑步招的再审申请。

审判长 郭修江

审判员 杨志华

审判员 熊俊勇

二〇一九年八月十九日

法官助理 黄宁晖

书记员 陈虹谷

来源：中国裁判文书网