成员国不服管，欧盟真要崩了？

作者：杨博文 中国国际问题研究院欧洲研究所

10月7日，波兰宪法法院裁定欧洲法院某些裁决对波兰不具管辖权，且欧盟条约部分内容违反波兰宪法，从而挑战了欧盟法律对于波兰国内法的优先性原则，此举是波兰与欧盟间长期法律争议的累积体现，也是波兰法律与公正党联合政府在支持率下滑、内部裂隙产生背景下寻求选民支持的举动。波法院裁决后，还需政府将此判决列入官方公报中才会正式生效。欧盟、德、法等以就此表达强硬反对立场，事件未来走向仍要看双方态度是否软化及欧洲法院将如何确定成员国宪法位阶的问题。

波兰与欧盟的法律争议“其来有自”

波兰法律与公正党自2015年底掌权以来，就开始推进波兰的“司法改革”，通过改革宪法法院、最高法院与普通法院的人事任命、机构组成、退休制度、法官惩戒机制等对波原有司法体系进行了大规模重组，并在一定程度上加强了司法部及议会对司法领域的控制，从而引发欧盟机构与波当局关于“司法独立”、法官权益保障、是否符合欧盟法律的长达六年的争议。

六年间，波兰与欧盟机构间争端呈现“螺旋上升”态势，欧洲法院在其中发挥作用逐渐提升，争议的核心是是否应触发《欧盟条约》第七条机制。根据该机制，一旦波兰被认定为违反《欧盟条约》第二条中的核心价值，波将被暂停作为欧盟成员国所享有的投票等相关权利，这也是欧盟机构影响波政府决策的主要手段。

2015年波政府对宪法法院进行有争议的人士重整后，欧委会随即对波启动 “前第七条程序”，与波政府展开长达两年的“对话”进程，但并未改变波政府司法改革进程。波执政党在2018年4月以国会多数通过改革最高法院法官退休制度案，通过降低退休年龄、增强司法部的退休决定权对最高法院构成进行大幅改组，并改变原有法官选任标准，使议会及执政党在法官选任中的作用更加突出，此举引发欧盟普遍关切，欧委会首次向欧洲法院提出“侵权诉讼”，从而拉开了波当局与欧盟的法律纠葛。

此后，欧委会共对波发起四项“侵权诉讼”，并获得欧洲法院的三项判决及两项“临时命令”，对波司法改革产生一定规制作用，其关涉的主要问题是法官的退休年龄、波政府新法官惩戒机制对“司法独立”的破坏及2020年波对普通法院、最高法院法的修正案（被喻为“噤声法”，其内容包括扩展对法官的纪律惩戒、改变最高法院院长产生方式等）。

而此次争议的核心正式源自欧洲法院就上述案件的判罚。今年3月，欧洲法院在判决中表示欧盟法律高于包括宪法在内的成员国国内法，而波兰对最高法院人士任命案违反欧盟法律。对此，波政府认为司法制度属于成员国权限，欧洲法院无权审理，波总理莫拉维茨基在3月底向波宪法法院提出申诉，要求其裁定波宪法是否在其境内具有最高法律位阶。鉴于案件敏感性，波宪法法院对裁决日期一再延后。7月15日，欧洲法院在新判决中要求，因无法确保“独立公正”，波应在8月16日前停止其最高法院中惩戒法官的“纪律分庭”运作，若波不履行判决、将面临罚款，并从欧盟对波预算中抵扣。在欧盟及波国内反对党的巨大压力下，波政府表示将解散当前形式的“纪律分庭”，但称将继续推动“司法改革”。随后，波虽暂停“纪律分庭”的部分职能，但其仍照常审理案件。对此，欧委会在9月7日提请欧洲法院对波进行罚款，以要求其遵守判罚。10月7日，波宪法法院作出波宪法在其境内高于欧洲法院判决的地位。

法律位阶：模糊的共识

对于欧盟与成员国法律、尤其是宪法何者为优先的问题，在《欧盟条约》中并无明文规定，仅在《里斯本协议》附件中有一简短声明。欧盟法律一般高于国内法是经由欧洲法院的判例法所逐渐确立的。自1963年关于荷兰法律位阶的判决以来，欧洲法院逐渐确立了欧盟法律优先于所有国内法、无论该国内法是在欧盟法实施前后通过皆是如此。但这一原则一般仅适用于成员国出让的权利，如单一市场、环境、交通等，而不涉及社会政策、税收等成员国自有权限。

而对于宪法的问题则更为复杂。此前尚未有成员国就宪法与欧盟法律位阶问题进行挑战，因而若欧盟此次判决成功实施，也将成为相关争议的“判例法”。从欧盟与波兰的法治争议历程来看，欧洲法院所诉诸的主要是欧盟条约中所规定的价值观、“司法独立”原则等抽象义务，而波当局则将此转变为宪法位阶问题，其目的亦是因宪法属成员国自有权限、且此前未有涉宪法判决，因在与欧盟的法律纠纷中波可占有更大的主动性。

而今年6月德国联邦宪法法院对欧洲央行债券购买项目的反对判决也引发对“欧盟法律优先性”的疑虑，并成为此次波为其宪法法院判决辩护的依据。此案虽不涉及宪法法律，但德宪法法院拒绝购买欧洲债券，违反欧盟条约中的成员国义务，被欧委会警告为“为欧盟其他成员国的最高法院及宪法法院开启了一个危险的先例”。

波兰与欧盟的未来

波兰与欧盟的法律争议可被视为自法律与公正党执政以来波兰与欧盟争议的一环、也可被视为中东欧与西欧、“民粹主义”与欧盟传统价值争议的一环。除法治问题上，波政府与欧盟及德、法等西欧国家就民主与人民权利、北约地位、能源安全等诸多领域都存有分歧。波兰与中东欧“东翼”国家向来重视美国对其“安全保障”，并对俄抱有疑惧态度。在德俄共同促成“北溪-2”完工、白俄危机加剧及法等主要欧洲国家持续力推欧盟“战略自主”，尤其是“军事自主”、力图缩减美在欧军事存在与影响力，使波等“东翼国家”尤感戒惧。

而波兰此举也是其在经济增长下重燃“中东欧大国情怀”的体现。作为中东欧领土、人口最多的国家，波一直致力于成为中东欧、乃至整个欧洲的“枢纽国家”，通过“三海倡议”等积极发挥地区影响力。随着国力的提升，波兰越发不满足于“听命”于西欧国家，而是希望对欧盟机构更强的塑造作用。而这种心态也是中东欧“新兴国家”对德、法两国长期主导欧盟、以自身价值观及制度规范约束各国的不满的展现。

但波兰并无意“退出欧盟”，欧盟也无真正裂解之虞。波法律与公正党政府在与欧盟长期博弈中始终注重策略及程度，通过发挥总统、总理及党领导人卡钦斯基的不同角色调和各方立场，避免与欧盟直接“对撞”。“退出欧盟”既不符合波兰民意、也不符合波政府利益，波兰所希望的是在欧盟内发挥波兰更大声量，通过与欧盟争议获得更大好处，同时争取国内支持。而此次波兰与欧盟的“宪法争议”之所以备受关注，是因此前欧盟尚无事关成员国宪法争端的判例法，若此次事件能够取得和解，将使欧盟在面对未来宪法争议时的审判更“有据可循”。

（来源：亚太日报APDNEWS）